地壩產(chǎn)權制度分析論文

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淤地壩對治理黃河上中游地區(qū)的水土流失，改善生態(tài)環(huán)境具有特殊的作用，在一定程度上體現(xiàn)了黃河上中游的水土保持特色。

目前，黃河上中游地區(qū)已建成大、中、小型淤地壩10萬余座，攔蓄泥沙100多億t，淤地30多萬hm2。但是，由于體制不順、機制不活、投入不足，淤地壩的建設發(fā)展過程中責權不明、管理不善，致使大量工程老化失修、病險壩庫日益增多，嚴重影響了工程的安全運行和效益的正常發(fā)揮。

一、淤地壩產(chǎn)權制度改革成效

多年來，黃河上中游地區(qū)分布有淤地壩的晉、陜、內(nèi)蒙古、甘、青、寧、豫等7省（自治區(qū)），都積極嘗試和探索新的管理辦法，取得了一定成效，以陜西省最為明顯。

陜西省陜北地區(qū)是黃河中游地區(qū)淤地壩工程密集區(qū)之一，針對淤地壩建、管、用中存在的問題和困難，20世紀90年代初他們就開始積極探索，以實行產(chǎn)權改革推動工程發(fā)展，有期限地出讓工程使用權、放開建設權，落實管護責任主體，鼓勵農(nóng)民和社會力量參與工程建設、經(jīng)營，建立適應市場經(jīng)濟規(guī)律的“建、管、用”結合，“責、權、利”統(tǒng)一的工程發(fā)展良性運行機制。在具體實施中他們根據(jù)工程現(xiàn)狀，尊重群眾意愿，采取了靈活多樣的形式。一是股份合作制：按股承擔工程的建設、加固、配套、改造費用的按股份種壩地。入股形式大致有4種：①集體組織，按人參股。在淤地壩較多、村集體組織“統(tǒng)”的能力較強的地方，較多地采用這種方式。②一人牽頭，聯(lián)戶建壩。這種做法多出現(xiàn)在壩面面積較大的舊壩加固或建壩條件好而單家獨戶難以承擔的工程建設之中。③多部門聯(lián)合開發(fā)，明確事權，利益分成。多為人少地多的地方采用。④自愿聯(lián)合，股份籌資，專業(yè)建壩，滾動發(fā)展。二是租賃承包型。一般是誰投資加固或維修，誰承包租用壩地。三是公開拍賣型。一般以大戶或社會力量參與為主。

積極推廣淤地壩產(chǎn)權制度改革的兩年內(nèi)，陜北3．5萬座中小型淤地壩中有1．4萬座成功地進行了股份合作、租賃承包、使用權拍賣等，70％的工程功能得到恢復或改造，使大批病險淤地壩重現(xiàn)生機，實現(xiàn)了“以存量換增量、以資產(chǎn)換資金、以產(chǎn)權換資金，滾動發(fā)展，良性循環(huán)”的局面，解決了幾十年來久未解決的治管用問題。

二、啟示與問題

1．調(diào)研是基礎、宣傳是動力、政策是保證

黃河上中游地區(qū)的淤地壩工程歷史悠久，數(shù)量繁多，在改善當?shù)厣睢⑸a(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了重要作用，但在多年的運行中也出現(xiàn)了一些問題，一些病險淤地壩已成為沉重的包袱。

為了早日解決這一問題，陜西省積極探索，組織力量，深入基層進行了長達3年的調(diào)查研究工作，獲得了第一手準確資料。同時結合《陜西省淤地壩建設舊壩加固配套管理辦法》試行7年后積累的豐富經(jīng)驗，進行歸納、總結和升華，在充分調(diào)研、科學論證的基礎上推出了《陜西省淤地壩建設管理辦法》，明確了淤地壩的發(fā)展方向和建、管、用各環(huán)節(jié)主體的責、權、利范圍界定，在政策上充分保證了各責任主體的權益。新《辦法》出臺后，省政府專門派出工作組，對陜北14個縣（市）的淤地壩產(chǎn)權制度改革情況進行了專題調(diào)查，提出了《關于陜北淤地壩產(chǎn)權制度改革的調(diào)查報告》和“不求所有求所在，不求形式求實效”的股份制管護淤地壩調(diào)查報告，為逐步完善產(chǎn)權制度改革和高層次領導決策提供了準確及時的依據(jù)。同時通過媒體報道、召開現(xiàn)場經(jīng)驗交流會等形式，及時總結交流，分析存在問題，統(tǒng)一思想認識，推進改革進程。陜西省的做法告訴我們，深入細致的調(diào)查研究是搞好淤地壩建管用，使淤地壩持久發(fā)揮效益的基礎。

2．在淤地壩建設中，要注意利益驅動和機制創(chuàng)新

建立產(chǎn)權明晰，責、權、利相統(tǒng)一的淤地壩建設經(jīng)營新機制，有利于形成多元化、多層次、多渠道的投資環(huán)境，解決國家、集體對工程建設管護的資金缺乏問題，也有利于壩地資源的持續(xù)利用，還可大大消除大量淤地壩工程潛在的水患危害。這項改革舉措以政策為導向，責任為主線，利益為驅動，走出了一條“以壩養(yǎng)壩”的成功之路，為淤地壩工程的全面鞏固和可持續(xù)發(fā)展開拓了一片新天地，其改革思路、運作方法可為其他水土保持工程建設、經(jīng)營提供借鑒。

實際工作中，常常只單純地強調(diào)建設的義務，卻忽視了管護的責任和利益的歸屬。幾十年來，國家在黃河上中游地區(qū)投資進行的綜合治理試點小流域數(shù)百條，修建的治溝骨干工程近千座，一旦交付地方，便無人管護，甚至遭到破壞。原因就是責任權利不明，利益歸屬不清。經(jīng)過多年探索所總結出來的“誰治理、誰管護、誰受益”的政策極大地調(diào)動了人民群眾治山治水的積極性，其根本原因也就是采取了利益驅動政策。在深化水土保持運行機制改革的過程中，不僅要明確責任歸屬和權利歸屬，更應該充分注重利益歸屬。

3．提高水土保持的科技含量勢在必行

據(jù)調(diào)查，陜北現(xiàn)有的5000座大中型淤地壩，40％程度不同地存在病險問題，通過群眾運動興建的近3萬座小型淤地壩，問題更為突出，每遇暴雨，水毀十分嚴重。造成病險庫壩的原因，除淤積年限太長、遭遇超標準洪水、管護維修不善外，另一個主要原因就是工程整體布局不合理、設計標準不科學。這種現(xiàn)狀一方面對現(xiàn)有工程資源造成極大浪費，另一方面，大量病險壩的存在又始終是一個水災隱患。

科技含量低的問題普遍存在于黃河流域的各項水土保持措施中。新中國成立50多年來，治理水土流失的面積相當于幾個黃土高原，保存治理面積僅為16．7萬km2，其中以工程措施保存率最高，也只有60％左右，生物措施的保存率僅30％左右。質量低、效益低又加深了人為破壞，導致惡性循環(huán)。

黃河上中游地區(qū)的廣大群眾和科技干部在長期的治理實踐中，積極探索，總結出了許多先進的科學技術，不少已得到推廣，效益顯著。1986年以來，在多沙粗沙區(qū)修建的近千座治溝骨干工程，70％采用了水墜筑壩技術，機修梯田普遍開展；甘肅省推廣優(yōu)化梯田技術面積近8萬多hm2；砒砂巖地區(qū)沙棘治理獲得成功；坡耕地等高灌林帶及檸條育苗移栽，徑流林業(yè)整地技術大面積推廣使用顯示了新技術在優(yōu)化治理中的巨大作用。因此，加大科技推廣力度也是提高水土保持效益的重要措施之一。

4．要不斷積極培育新的經(jīng)濟增長點

淤地壩產(chǎn)權制度改革是黃河上中游地區(qū)水土保持運行機制繼戶包、拍賣“四荒”后又一新的創(chuàng)舉，也是水土保持工程實行資產(chǎn)經(jīng)營的一個嘗試和突破。以“誰治理，誰受益”為核心的戶包治理和拍賣“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘的使用權）更注重的是權利和利益，而淤地壩產(chǎn)權制度改革在注重權利和利益的同時，重點明確了責任歸屬。淤地壩產(chǎn)權制度改革不僅是工程本身發(fā)展的必然結果，也是農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)模化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的必然需求。因此，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，水土保持生態(tài)建設要不斷地積極培育新的增長點，調(diào)整運行機制的運作方式，尋求新的平衡，創(chuàng)造出新的活力，促進水土保持生態(tài)建設工程的順利進行。