證券市場監(jiān)管制度再審視思考
時間:2022-03-19 02:54:22
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摘要:證券市場全面推行注冊制是我國深化金融市場改革,打造現(xiàn)代金融體系的重要舉措之一。從審批制到注冊制轉(zhuǎn)變的浪潮中,證券市場監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)變動,市場中各主體責(zé)任再分配,當(dāng)前的監(jiān)管體系已然被重塑。本文旨在探討注冊制對監(jiān)管制度和監(jiān)管權(quán)力配置產(chǎn)生的影響,從市場監(jiān)管理念的發(fā)展出發(fā),分析注冊制實施前后的監(jiān)管權(quán)力分配情況,進(jìn)而對當(dāng)前的注冊制內(nèi)涵能夠進(jìn)行更進(jìn)一步的解讀。
關(guān)鍵詞:注冊制;市場監(jiān)管;權(quán)利配置
注冊制是我國近年來金融證券市場的熱點議題,從科創(chuàng)版試點推行取得補數(shù)的成果,到幾經(jīng)修改的《證券法(草案)》正式通過,直到2020年3月1日《證券法》正式生效,我國終于迎來了證券市場全面注冊制的時代。實施注冊制是我國證券市場良性發(fā)展的一大標(biāo)志,既有與國際金融制度接軌之意愿,又在實質(zhì)上體現(xiàn)了中國特色的態(tài)度。在注冊制背景下再解讀我國現(xiàn)有的監(jiān)管制度,從變化中更好的把握我國證券監(jiān)管制度的內(nèi)涵,可以從幾個方面談起。
一、我國證券市場監(jiān)管制度的發(fā)展
我國證券市場建立至今不過三十余年,但已初步具有大國規(guī)模。經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展必然伴隨著制度的保障,同時倒逼著監(jiān)管制度的進(jìn)步。在我國證券市場的發(fā)展中,相應(yīng)的監(jiān)管制度也在不斷摸索中進(jìn)步,不僅與市場的變化相適應(yīng),也同國家管理體制相協(xié)同,可以將我國的監(jiān)管制度大致分為四個變化階段:第一個階段是1986年至1992年,我國的監(jiān)管制度還處于摸索時期。1986年是我國證券市場剛剛建立的年頭,在頭幾年,我國政府對證券市場的特點,規(guī)劃都還是兩眼一抹黑,導(dǎo)致證券市場的監(jiān)管制度也頗為混亂,呈現(xiàn)出地方性、碎片化的特征。一方面,監(jiān)管部門冗雜重復(fù),中國人民銀行、國家計委、財政部,經(jīng)貿(mào)部甚至于國家工商局、外管局、稅務(wù)局都負(fù)有監(jiān)管職責(zé),多監(jiān)管主體并不利于市場監(jiān)管工作的開展,反而大大降低了監(jiān)管效率和監(jiān)管的權(quán)威性[1]。另一方面,監(jiān)管方式和內(nèi)容都不完善,市場準(zhǔn)入審核批準(zhǔn)程序復(fù)雜,后期市場管理被忽視,市場亂象難以得到懲處,整體監(jiān)管制度都存在著諸多不足。這一階段雖然建立了中國證券業(yè)協(xié)會,但是制度依據(jù)明顯不足,較為權(quán)威性的規(guī)定僅有中國人民銀行的《證券公司管理辦法》,立法缺失和經(jīng)驗不足,監(jiān)管權(quán)力依然完全依托于政府,市場的自律機制無法落實。第二個階段是1992年至1998年,可以說是我國證券監(jiān)督制度的初步成型時期。在這一時期,隨著國務(wù)院證券委員會的設(shè)立,意味著證券監(jiān)管的國家機構(gòu)開始出現(xiàn),國務(wù)院也逐步出臺了一些暫行管理條例及辦法,全國性的監(jiān)督制度開始建立,對市場的持續(xù)性管理行為有了依據(jù)和可操作性,這一時期監(jiān)管體系體現(xiàn)出中央與地方相結(jié)合的模式。第三個階段是近年來證券監(jiān)管權(quán)力逐漸集中統(tǒng)一的階段,國務(wù)院的規(guī)定明確了證券監(jiān)督管理委員會作為專門負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管證券經(jīng)營機構(gòu)的組織,承擔(dān)了監(jiān)管證券市場的職能,隨之頒布的《證券法》確認(rèn)了“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”,至此開始了證監(jiān)會統(tǒng)一管理的制度模式。這一階段卷管已經(jīng)趨向統(tǒng)一化,但該模式下也尚存其他國務(wù)院部門行使部分監(jiān)管權(quán)的情況。在經(jīng)濟(jì)騰飛的東風(fēng)中,我國的證券市場也發(fā)展迅速,相關(guān)法規(guī)也在不斷出臺,管理手段隨之進(jìn)步。這一階段監(jiān)管體系依然是行政主導(dǎo),這也與我國的行政體制本質(zhì)息息相關(guān)。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的推動,我國證券市場不斷深入發(fā)展,監(jiān)管行政化,審批制的弊端也逐漸凸顯,政府過度監(jiān)管導(dǎo)致市場的靈活調(diào)控優(yōu)勢無法發(fā)揮,如在股票市場出現(xiàn)的一、二級市場的價格差距巨大的現(xiàn)象體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)調(diào)控和法律監(jiān)管手段的混同導(dǎo)致的市場混亂,審核權(quán)限過度集中導(dǎo)致的公司的上市成本高昂等等。第四個階段以注冊制的出現(xiàn)為標(biāo)識,體現(xiàn)在在監(jiān)管責(zé)任集中化的基礎(chǔ)之上,監(jiān)管的重心出現(xiàn)了變化。黨的十八大以來,我國深化市場體制改革,其中的重點任務(wù)之一便是經(jīng)濟(jì)體制的改革,改革強調(diào)市場發(fā)揮作用,使市場在資源配置中起決定性作用。指出“不適應(yīng)的監(jiān)管制度”是阻礙我國資本市場發(fā)展的難題,必須要解決。從科創(chuàng)版注冊制試點,到如今修訂的《證券法》正式確認(rèn)注冊制,經(jīng)濟(jì)制度的改變也意味著我國監(jiān)管制度的改革到來的應(yīng)然。
二、注冊制下我國證券市場監(jiān)管內(nèi)涵透析
注冊制的發(fā)展可謂是大勢所趨。在國際資本市場上,注冊制已經(jīng)逐步成為成熟的證券市場的選擇,資本市場的市場屬性決定了要建立有活力、有韌性的資本市場,就要讓市場實現(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)功能,把握對上市公司估價話語權(quán),充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,減少行政干預(yù)[2]。在實行注冊制的資本市場中,各個職能主體的分工有所變化。證券監(jiān)管機構(gòu)不負(fù)有實質(zhì)審核發(fā)行條件的義務(wù),只要審查股票發(fā)行人是否履行信息披露義務(wù),確認(rèn)資料的完整性、真實性及全面性,公司的合規(guī)性審核權(quán)能則歸于證券交易所,而投資者則需要承擔(dān)市場機制下的監(jiān)督責(zé)任。現(xiàn)階段下,我國討論證券監(jiān)管制度的問題,既是市場與監(jiān)管的責(zé)任邊界劃分問題,也是公正與效率的權(quán)衡取舍問題,核心要解決的是如何處理市場機制與行政監(jiān)管的關(guān)系[3]。對市場和政府的監(jiān)管角色定位存在著不同理論,從支持監(jiān)管的市場失靈理論,到反對監(jiān)管的政府失靈理論,都需要依據(jù)我國當(dāng)下國情來選擇。在我國證券市場早期,強制性的制度安排是也必要的,新興的證券市場的規(guī)范發(fā)展需要依賴政府的集中管理。但隨著如今市場規(guī)模的幾何倍增長,一味的依賴于政府監(jiān)管無疑降低證券市場運行效率,因而推行自律管理組織擔(dān)任主要政策執(zhí)行者,加強一線監(jiān)管,促進(jìn)監(jiān)管職能下屬化更有利于提高監(jiān)管效能[4]。在我國推行注冊制下的市場監(jiān)管,主要奉行三個原則:一是自律監(jiān)管優(yōu)先原則,政府監(jiān)管機構(gòu)對自律監(jiān)管權(quán)力予以尊重,推行自律監(jiān)管組織對市場進(jìn)行直接的、基礎(chǔ)性的監(jiān)管,而國家證券監(jiān)督機構(gòu)只實行間接監(jiān)管。二是政府宏觀監(jiān)管原則,政府不參與具體的監(jiān)管實務(wù),而是主要擔(dān)任制定政策及規(guī)則的角色,對自律機構(gòu)等進(jìn)行授權(quán)和監(jiān)督即可。三是監(jiān)管效用原則,證券監(jiān)管制度的涉及應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管成本、監(jiān)管效果、監(jiān)管效率等進(jìn)行綜合考量,在市場監(jiān)管主體之間進(jìn)行最佳證券監(jiān)管權(quán)力配置,形成良好的監(jiān)管協(xié)作關(guān)系[5]。
三、注冊制下我國證券市場的監(jiān)管權(quán)能體系
證券監(jiān)管模式改革和變遷的過程就是在政府監(jiān)管及自律監(jiān)管之間尋求平衡以實現(xiàn)證券監(jiān)管目標(biāo)的過程,我國推行由核準(zhǔn)制向注冊制改革目的也在于此。在全面推行注冊制的基礎(chǔ)上,我國證券市場不同參與主體的監(jiān)管權(quán)能體系發(fā)生了相應(yīng)改變。從公權(quán)力的監(jiān)管角度來看,政府監(jiān)管權(quán)的變化主要在證監(jiān)會的職能轉(zhuǎn)變上,注冊制的推行促使證監(jiān)會的監(jiān)管責(zé)任重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移。一方面,從監(jiān)管方式來說,證監(jiān)會從直接監(jiān)管轉(zhuǎn)型為間接監(jiān)管為主,通過制定證券交易所規(guī)則、建立證券交易所考核機制等方式加強對證券交易所的監(jiān)管,督促證券交易所準(zhǔn)確、合規(guī)的開展審核工作,將不擅長的實質(zhì)審核任務(wù)交給專業(yè)的人來做,將眉毛胡子一把抓的低效監(jiān)管模式進(jìn)行變革,無疑保證了市場運行的效率。另一方面,從監(jiān)管時間來講,注冊制下證監(jiān)會只用對上市公司進(jìn)行形式審查,將公司披露信息的審核與監(jiān)管的著力點放置事中和事后,有助于提高資本市場對實體經(jīng)濟(jì)的市場包容度,降低市場準(zhǔn)入門檻,使政府與市場共同承擔(dān)信息披露審核的職能,有助于防止由于職能過載所導(dǎo)致的發(fā)行審核效率放緩和信息披露發(fā)行審核質(zhì)量的提高[6]。從市場的角度來說,市場自律監(jiān)管職能則需要證券交易所和中介機構(gòu)進(jìn)行承擔(dān)。監(jiān)管權(quán)力責(zé)任歸于市場,在核準(zhǔn)制下缺失的市場主體從監(jiān)管體系中的配角在注冊制下轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥鹘牵C券交易所無疑就是市場監(jiān)管的主角中的主角。由于證券交易所處于證券交易的一線,對證券交易具體操作、重點關(guān)注事項、違法違規(guī)操作行為都更敏銳更清楚,證券交易注冊制開展效果如何,也要依賴于證券交易所能否順利完成權(quán)力承接與轉(zhuǎn)型。作為職權(quán)下放承受者的證券交易所只有提高自律監(jiān)管效果,才能充分發(fā)揮應(yīng)有職能,維護(hù)證券市場秩序。在注冊制推行下,如何保證投資者的利益是需要正視的問題,對于公司的上市條件、持續(xù)性的信息披露、強制性退市制度都提出了要求,而這些也是需要證券交易所需要去負(fù)責(zé)的。除此之外,證券交易所身負(fù)雙重角色,一是公司上市行為的審核人,而是公司發(fā)行行為的發(fā)行人,這樣也對證券交易所本身提出了更高的要求,才能避免注冊和審核之間模糊不清。發(fā)行人的自律監(jiān)管責(zé)任主要體現(xiàn)在信息披露的義務(wù)要求。發(fā)行人信息披露的質(zhì)量既影響了股票發(fā)行上市的成敗,也影響著投資者對市場形勢的判斷。上市公司的信息披露義務(wù)包括上市信息披露和持續(xù)信息披露[7]。最后,證券中介機構(gòu)也是市場監(jiān)管體系中的重要角色。在注冊制的大步邁進(jìn)過程下,保薦機構(gòu)的勤勉義務(wù)的加強,律師事務(wù)所等證券服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管水平的提升也應(yīng)當(dāng)是這個監(jiān)管體系建立中需要更為注意的一個環(huán)節(jié)。
四、結(jié)語
注冊制的推進(jìn)過程也是我國證券市場監(jiān)管制度的變革進(jìn)程。監(jiān)管的目的是保證行業(yè)有序發(fā)展:一方面,在注冊制背景下政府的監(jiān)管權(quán)的讓渡與自治組織的監(jiān)管義務(wù)應(yīng)當(dāng)嵌合,促進(jìn)職能重點從準(zhǔn)入的監(jiān)管到信息披露的監(jiān)督,構(gòu)建更合理高效的監(jiān)管模式。另一方面,監(jiān)管體系的多層次化也是大趨勢,這也對監(jiān)管主體的能力和方式都提出了新的要求。隨著注冊制的全面推行,政府監(jiān)管的范圍、自律組織監(jiān)管的方式也會不斷進(jìn)步,構(gòu)建合理高效的證券市場監(jiān)管制度勢在必行。
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作者:余姝霆 單位:四川省社會科學(xué)院