我對行政許可法的粗淺認識

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我最初知道國家將出臺行政許可法是在大前年的春天，只不過當時的名稱是行政審批法，是在一張報紙上見的；第一次見到行政許可法是前年十月份，是從網(wǎng)上看到的。但我真正系統(tǒng)地學習行政許可法是去年四月份在省里舉辦的培訓班上。好在我是學法律出身的，面對近年來國家針對各部門各行業(yè)大量頒布的法律法規(guī)，雖說有點應(yīng)接不暇，但還是能夠在看一兩遍后之后比較全面的把握其宗旨、掌握其內(nèi)容的。當然我在平常為法律顧問單位或案件當事人服務(wù)的時候，也免不了針對具體事務(wù)去查找有關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)具體規(guī)定。加之許多法律法規(guī)的具體規(guī)定會隨著社會形勢的發(fā)展變化而修改或廢止的。所以我希望大家在學習行政許可法的時候，首先應(yīng)該從法理的角度去把握其精神實質(zhì)和立法宗旨，這樣才不至于當該法修改后再去從頭學習。

行政許可法是繼我國國家賠償法、行政處罰法、行政復議法后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律。它的頒布施行是我國民主與法制建設(shè)中的一件大事，它對國家的經(jīng)濟生活和社會生活都將產(chǎn)生非常廣泛而深遠的影響。

不知大家是否已經(jīng)注意到以下兩點：第一點，該法最后定稿為行政許可而非當初的行政審批。為何變更，我的看法是，因許可的中文本意為準許、允許，它相對于審批而言，第一淡化了計劃經(jīng)濟時代政府的管理色彩，第二體現(xiàn)出了市場經(jīng)濟時期政府的服務(wù)功能，從概念上可以涵蓋審批。第二點，該法為限期實施而非頒布實施。這是為了給有關(guān)部門和廣大群眾一個認識、過渡和準備的過程，尤其是為過去的審批事項的清理工作留出足夠的空間。

下面我分兩講跟大家一起學習探討我國的《行政許可法》。在講述中，我將盡量使用通俗語言，但為了表達的準確，許多地方我還是會使用法律用語。從講解效果和目的上，我主要打算講清概念性的東西，以便讓大家多層次多方位地理解行政許可法。當然，對大多數(shù)直接從事行政許可工作的同志來說，除了把握概念性的東西以外，還必須掌握具體可操作和程序性的東西。因此我會結(jié)合我縣的實際和大家的工作需要，多講一些社會上比較關(guān)注的東西，多點一些我們?nèi)菀缀鲆暤臇|西，多強調(diào)一些大家應(yīng)該重點理清的東西。

第一講：全面認識行政許可法

一、行政許可的含義。

行政許可是政府的一項重要的行政權(quán)力和管理方式，其目的在于維護公民人身財產(chǎn)安全和公共利益，加強經(jīng)濟宏觀管理，保護并合理分配有限資源等。

我國行政許可法上定義的“行政許可”具有以下幾層含義：

1、行政許可是行政機關(guān)作出的一種行政行為。根據(jù)行政行為的分類理論，相對于行政立法而言，行政許可是一種行政執(zhí)法行為，因為行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政許可時，與特定公民、法人或者其他組織形成的是單一對應(yīng)關(guān)系，而行政機關(guān)在制定具有普遍約束力規(guī)則而作出立法行為時，其是與眾多不特定對象形成一對眾的關(guān)系，如行政法規(guī)、規(guī)章制定；相對于抽象行政行為而言，行政許可是一種具體行政行為，因為其是行政機關(guān)針對特定主體作出的直接產(chǎn)生利益結(jié)果的一次性行為，而抽象行政行為是對不特定主體作出的不直接發(fā)生利益結(jié)果并可以反復適用的行為，如行政法規(guī)、規(guī)章的制定；相對于內(nèi)部行政行為而言，行政許可是一種外部行政行為，因為行政許可是行政機關(guān)在對社會實施行政管理過程中對外部管理對象即公民、法人或者其他組織作出的行政行為，而內(nèi)部行政行為是行政機關(guān)在內(nèi)部行政組織管理過程中作出的只對行政組織內(nèi)部對象產(chǎn)生法律效力的行政行為，如行政處分。

2、行政許可是依申請的行政行為。以行政行為的實施是行政主體依職權(quán)主動進行還是需以相對人首先提出申請為標準，行政行為可以劃分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為。依職權(quán)的行政行為是行政主體依據(jù)法定職權(quán)，無須行政相對人提出申請即可主動實施的行政行為，如公安機關(guān)對社會治安的維護、海關(guān)對出入境貨物和人員的查驗等。依申請的行政行為是指行政行為的實施需以相對人的主動申請為前提條件，行政許可即是一種依申請的行政行為，行政機關(guān)不因行政相對人準備從事某項活動而主動給予許可，如頒發(fā)許可證或者授予資格等。

3、行政許可是一種要式行政行為。以行為是否具有法定形式要求，行政行為可以區(qū)分為要式行政行為和非要式行政行為。要式行政行為是指法律、法規(guī)對行政行為實施的形式與方式提出了具體要求的行為，非要式行政行為是指法律、法規(guī)未對行政行為實施的形式與方式提出具體要求的行為。在這個意義上說，行政許可是要式行政行為。因為行政許可是行政機關(guān)對申請人的申請依法進行審查的行為，行政許可申請人并非是一經(jīng)申請即可取得，而要經(jīng)過行政機關(guān)的依法審查。這里的“依法”，就包含著法律法規(guī)對實施行政許可行為在形式與方式上的要求。比如，根據(jù)行政許可法第38條的規(guī)定，行政機關(guān)準予或者不予行政許可的決定應(yīng)當以書面形式作出。再有，行政許可法第39條針對行政機關(guān)需要通過頒發(fā)行政許可證件表明其作出準予行政許可決定的情況，對有關(guān)行政許可證件提出了明確要求，即許可證、執(zhí)照或者其他許可證書，資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書，行政機關(guān)的批準文件或者證明文件以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件必須加蓋本行政機關(guān)印章。還有，行政機關(guān)實施檢驗、檢測、檢疫的，可以在檢驗、檢測、檢疫合格的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品上加貼標簽或者加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。

4、行政許可是一種授益性行政行為。以行為對相對人權(quán)益產(chǎn)生何種影響為標準，行政行為可以劃分為授益行政行為和不利益行政行為。授予行政相對人權(quán)利或者使行政相對人取得利益的行為授益行政行為。剝奪與限制行政相對人權(quán)益或者要求行政相對人履行負擔型義務(wù)的行為是不利益行政行為。與行政處罰和行政征收等對行政相對人的權(quán)益予以剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對人某種權(quán)利或者資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務(wù)，允許其從事某種活動。同時，授益行政行為互為表里，授益性行政行為通常以行政相對人依法提出申請為前提，而不利益行政行為通常由行政機關(guān)依職權(quán)作出，行政許可作為授益性行政行為，如前所述，其亦是依申請的行政行為。

為了讓大家能夠進一步領(lǐng)會行政許可的內(nèi)涵，我們來看一看行政許可與行政確認、行政登記、行政批準以及行政認可這幾個相關(guān)概念之間的關(guān)系。

1、行政許可與行政確認

行政確認是行政主體根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)，依職權(quán)或依當事人的申請，對一定的法律事實、法律關(guān)系、權(quán)利、資格或法律地位等進行認定、甄別、證明并予以宣告的行政行為。行政確認和行政許可雖然同屬行政行為，但它們是兩種不同的行為方式，二者的區(qū)別具體表現(xiàn)在：

（1）所為的意思不同。行政確認行為表明行政主體的態(tài)度是對某種狀態(tài)、事件、物或行為予以法律上的承認、確定或否定；而行政許可行為則是行政主體在對申請人的申請進行審查和判斷的前提下，對申請是否予以準許或同意的行為。

（2）針對的對象不同。行政確認是對已有權(quán)利、資格或行為進行承認、確定或否認；而行政許可是針對未獲得行使某種權(quán)利、資格的請求進行的解除限制。即一般來說，前者是業(yè)已存在，而后者是許可之前不得為之。

（3）申請人的目的不同。在行政確認中，申請人的目的是確定法律地位、獲得法定效果；而在行政許可中，申請人的目的是從事某種職業(yè)、享有某種權(quán)能、進行某種行為。

（4）法律效果不同。行政確認中未被認可的行為或地位將發(fā)生無效的結(jié)果而不適用法律制裁；而在行政許可中，未經(jīng)許可而從事的行為將發(fā)生違法后果，當事人并應(yīng)因此受到法律制裁。

（5）行為性質(zhì)不同。行政確認屬于確認性或宣示性行政行為，它僅表明現(xiàn)有的狀態(tài)而不以法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。行政確認只能是一種羈束行為；行政許可，從其正常狀態(tài)（即批準）而言是建立、改變或者消滅具體的法律關(guān)系，是一種形成性行政行為。行政許可盡管一般也屬于羈束行為，但在特許或附義務(wù)許可中，也可以存在自由裁量的情形。

（6）內(nèi)容不同。行政確認行為的內(nèi)容具有“中立性”，它并不直接為當事人設(shè)定權(quán)利或義務(wù)，對當事人是有利還是不利，取決于確認時原已存在的法律狀態(tài)或事實狀態(tài)；而行政許可行為則是一種授益性行政行為，它直接為申請人授益。

（7）方式不同。行政確認既有依申請的確認也有依職權(quán)的確認；而行政許可則只能是依申請才能發(fā)生的行政行為。

（8）表現(xiàn)形式不同。行政確認一般只能以證書形式出現(xiàn)；而行政許可的表現(xiàn)形式盡管以書面的形式為主，但也存在口頭、默示等許可方式。

雖然二者存在很多不同之處，但二者的聯(lián)系與其他行政行為相比也是最密切的。在行政許可中也包括了確認這一組成部分或階段，有時存在“重合”或“并存”或相互“轉(zhuǎn)化”的情形。但二者畢竟是兩種具體行政行為，應(yīng)該嚴格區(qū)別。

2、行政許可與行政批準

就性質(zhì)而言，許可和批準屬于同類概念，頒發(fā)許可證就是對申請的批準。當然，批準是比許可更廣泛的行政行為之一。它在表現(xiàn)形態(tài)上，既可能是外部行政行為也可能是內(nèi)部行政行為，既可能是獨立的行政行為也可能是非獨立的行政行為（內(nèi)部程序性或補充性的行為）。

3、行政許可與行政登記

行政登記是行政機關(guān)或其他行政主體對正在進行某種活動或希望進行某種活動的行政相對人依法予以書面記載的活動。

在實踐中，登記的用語被廣泛地規(guī)定在法律、法規(guī)規(guī)定中，如企業(yè)注冊登記、企業(yè)名稱變更登記、結(jié)婚登記等。因而，登記與行政許可有時難以從名稱上來界分，而需要從實質(zhì)意義上來予以判斷和區(qū)分。從其產(chǎn)生的效果或者將其歸類的話，在實踐中登記有確認式登記、許可式登記、備案式登記等。

4、行政許可與行政認可

傳統(tǒng)觀點認為，行政認可是行政確認中的一種方式，它是對某一行為或法律地位、權(quán)利義務(wù)加以承認和肯定，使其具有法律效力或喪失法律效力的行為，認可是針對已有權(quán)利資格的法律承認和確定。

我國《行政許可法》則對許可做廣義理解，其中采用了認可方式，該法中使用的認可是由行政機關(guān)對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用于為公眾提供服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的資格、資質(zhì)。但此處的認可并非傳統(tǒng)意義上認可的含義，它具有了行政許可的特征。

二、行政許可產(chǎn)生的原因

行政許可制度作為政府宏觀調(diào)控的手段之一，其深層次的理論依據(jù)在于“市場失靈”。隨著經(jīng)濟學的發(fā)展和現(xiàn)實中資本主義經(jīng)濟危機的不斷爆發(fā)，人們意識到市場并非萬能，這只“看不見的手”也有不能或不宜發(fā)揮作用的情形和領(lǐng)域。具體而言，行政許可產(chǎn)生的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、為避免“公共事物的悲劇”的發(fā)生

“公共事物的悲劇”是經(jīng)濟學上的提法，由哈雷特.哈丁所概括。此提法描述的是這樣一種現(xiàn)象：例如，在一塊“對所有人開放”的牧場上，每個理性的放牧人都從自己的牲畜中得到直接的利益，而其他人在牧場上過度放牧時，每個放牧人又因公共牧場退化而承受延期成本，因此，每個放牧人都有增加越來越多牲畜的動力，因為他從自己的牲畜上得到的直接利益，承擔的只是因過度放牧所造成的損失中的一部分。最后的結(jié)果是牧場的退化和毀滅，所有放牧人都不能利用原來的牧地獲益。

期望個人能夠形成大型的自愿社團來追求共同的或公共的利益，防止發(fā)生“公共事物的悲劇”，在大多數(shù)情況下是不現(xiàn)實的。相反，需要有某種形式的集體選擇，這種集體選擇的結(jié)果之一就是制定普遍遵守的規(guī)則，即通過法律禁止或限制個人采取可能導致“公共事物的悲劇”的行為，并借助政府這樣官僚的組織來執(zhí)行。但是，如果政府不采取事前的預防手段而是消極等到行政相對人的違法行為發(fā)生后再依法予以追究，就不可能有效地保護利害關(guān)系人利益和社會公共利益。因此政府通過許可管制對于杜絕違法行為的發(fā)生有重要意義。

2、為實現(xiàn)優(yōu)化資源配置的結(jié)果

作為資源必須滿足可被利用性和稀缺性兩個特點。市場在資源的配置中追隨的是“貨幣選票”而非利益的最大滿足，且潛在資源和公共物品中的大多數(shù)機會資源對不同的人來說，意味著不同的價值，不能通過貨幣進行衡量，人們可能希望犧牲一些美好的環(huán)境，市場無法反映不同的人追求平等、自由、安全、環(huán)境價值的真實偏好，自然也就無法真實反映潛在資源和機會資源的實際價值，因此，市場機制配置這種資源的方式也就很難體現(xiàn)其公正。而現(xiàn)代民主基礎(chǔ)上建立起來的行政許可制度強調(diào)行政機關(guān)對各方利益的權(quán)衡，強制多數(shù)人的意見對行政許可結(jié)果的影響，因而是一種既能有效節(jié)約成本，又能考慮不同人民的不同價值取向的資源配置方式，社會的公平和公正就有望在這里得以體現(xiàn)，資源配置的結(jié)果有可能獲得最大多數(shù)人的支持。

3、為平衡個人自由和社會總體利益之間的沖突

自由市場政策的局限性，使的人們瘋狂地追求物質(zhì)商品以滿足自身各種欲望，導致資源的巨大浪費，貧富差距越來越大。但我們不能因為某種活動可能損害社會的總體福利而走向剝奪個人自由的極端，也不能為了保障個人自由而走向全然不考慮社會的整體進步和總福利增長的極端。相反，只能在兩者之間找到一個平衡點。行政許可就是作為實現(xiàn)這一平衡的手段而存在的，它既不絕對禁止行政相對人的活動，也不絕對放任行政相對人的活動，而是一種事前預防和事后監(jiān)管相結(jié)合的管制手段。通過多樣化的行政許可手段（因為行政許可對公民權(quán)利和自由的限制依法可強可弱）來合理權(quán)衡市場主體的不同利益和價值取向，以維持政府機制與個人自由之間的動態(tài)平衡，既維護公共利益，又尊重個人自由，使二者之間達到平衡。

三、行政許可的基本原則

行政許可的基本原則，是指貫穿于行政許可法的始終，對行政許可的設(shè)定、實施、監(jiān)督和法律責任等起統(tǒng)率和指導作用的行為準則。行政許可法在總結(jié)行政審批制度改革成果的基礎(chǔ)上，按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責任相統(tǒng)一的總體思路，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，確立了行政許可必須遵循的六項原則，即法定原則，公開、公平、公正原則，便民原則，公民權(quán)益保障原則，信賴保護原則以及監(jiān)督原則。

第一，法定原則。

《行政許可法》第4條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。這是關(guān)于行政許可法定原則的規(guī)定。

1、設(shè)定行政許可，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。

（1）設(shè)定行政許可應(yīng)當依據(jù)法定權(quán)限，主要體現(xiàn)在行政許可法第14條、第15條、第17條的規(guī)定中。

（2）設(shè)定行政許可應(yīng)當依照法定的范圍，主要體現(xiàn)在行政許可法第12條和第13條的規(guī)定中。

（3）設(shè)定行政許可應(yīng)當依照法定的條件，主要體現(xiàn)在行政許可法對設(shè)定行政許可規(guī)定的一些限制條件。比如，地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章不得設(shè)定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可。

（4）設(shè)定行政許可應(yīng)當依照法定程序，主要是指應(yīng)當依照立法程序。從性質(zhì)上說，行政許可設(shè)定行為是一種立法行為，因此，設(shè)定行政許可必須遵守立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制度程序條例等法律法規(guī)中有關(guān)立法程序的規(guī)定。此外，行政許可法第19、20條還針對行政許可法設(shè)定行為，專門規(guī)定了設(shè)定行政許可的說明理由制度以及對行政許可的定期評價制度。

設(shè)定行政許可是立法機關(guān)的事，設(shè)定出的行政許可事項是大家實施行政許可的依據(jù)。

2、實施行政許可，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。

（1）實施行政許可，應(yīng)當依照法定的權(quán)限，主要體現(xiàn)在行政許可法第22、23、24條的規(guī)定中。

（2）實施行政許可，應(yīng)當依照法定的范圍，主要是指不得對法定范圍以外的事項亂許可。

（3）實施行政許可，應(yīng)當依照法定的條件，主要體現(xiàn)在行政許可法第18條的規(guī)定中。

（4）實施行政許可，應(yīng)當依照法定的程序。這里的“程序”主要是指行政許可法規(guī)定的程序，包括申請與受理、審查與決定、聽證、期限、變更與延續(xù)等，當然，其他有關(guān)單行法律、法規(guī)、規(guī)章也有一些關(guān)于程序的規(guī)定。

第二，公開、公平、公正的原則。

《行政許可法》第5條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當遵循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當公布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應(yīng)當公開。符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機關(guān)不得歧視。”這是關(guān)于行政許可公開、公平、公正原則的規(guī)定。

公開原則是現(xiàn)代民主政治的基本要求，是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當依法將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和社會公開，目的是滿足公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。設(shè)定行政許可遵循公開原則的基本要求包括：一是，設(shè)定行政許可這一立法行為本身要公開，對擬設(shè)定的行政許可的必要性、可行性、可能對經(jīng)濟和社會生活發(fā)生的影響等，要廣泛征求意見，集思廣益；二是，有關(guān)行政許可的規(guī)定要公布，未經(jīng)公布的，不能作為行政許可實施的依據(jù)。實施行政許可遵循公開原則的基本要求包括：一是，行政許可的實施主體要公開，即誰有權(quán)具體實施某項許可，要公之于眾，便于老百姓知曉；二是，實施行政許可的規(guī)定要公開，根據(jù)行政許可法的規(guī)定，有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等應(yīng)當在辦公場所公示；三是，實施行政許可的過程要公開，如根據(jù)行政許可法的規(guī)定，申請人要求行政機關(guān)對公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機關(guān)應(yīng)當說明、解釋，提供準確、可靠的信息等等。

設(shè)定和實施行政許可遵循公平、公正原則，主要是指在行政許可的設(shè)定和實施過程中，要允許公眾的平等參與，要對公眾給予平等對待，相同情況給予相同的對待，不同情況給予不同對待。對符合法定條件和標準的申請人，要一視同仁，不得分出三六九等、親疏遠近，搞歧視或者變相歧視。

第三，便民的原則。

《行政許可法》第6條規(guī)定：“實施行政許可，應(yīng)當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。”這是關(guān)于行政許可便民原則的規(guī)定。

所謂便民，簡單說，就是方便老百姓。便民原則體現(xiàn)在行政許可法的諸多規(guī)定中，比如：（1）行政許可依法需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當確立一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定；（2）行政許可申請書需要采用格式文本的，行政機關(guān)應(yīng)當免費提供；行政許可申請可以通過信函、傳真、電報、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出；申請材料存在可以當場更正的錯誤，應(yīng)當允許當場更正等。（3）對材料齊全、符合法定形式的申請，行政機關(guān)應(yīng)當當場受理，能夠當場作出決定的，應(yīng)當當場作出決定，不得拖延。（4）對不能當場作出行政許可決定的，應(yīng)當嚴格在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定。

第四，救濟原則。

《行政許可法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”這是關(guān)于行政許可救濟原則的規(guī)定。

陳述權(quán)是指行政相對人就所知悉的事實向行政主體陳述的權(quán)利；申辯權(quán)是指行政相對人針對不利的指控，根據(jù)事實和法律進行反詰的權(quán)利。陳述、申辯權(quán)是行政相對人在行政許可過程中不可缺少的正當防衛(wèi)權(quán)，它是控制行政權(quán)、防止其被濫用的一種重要制度。

對合法權(quán)益受到行政機關(guān)侵害的公民、法人和其他組織給予救濟，這是現(xiàn)代法治的核心，也是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的根本要求。在一定意義上說，無救濟即無權(quán)利。行政許可中的救濟原則主要體現(xiàn)在：一是，公民、法人其他組織對行政機關(guān)違法實施行政許可亂許可可以依法申請行政復議或者提起訴訟，如該許可不許可、不該許可亂許可等；二是，行政機關(guān)違法實施行政許可，給當事人合法權(quán)益造成損害的，有權(quán)依照國家賠償法獲得賠償。

第五，信賴保護原則。

《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償。”《行政許可法》第六章關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定中，更強調(diào)了誠信原則，其中第69條第3款規(guī)定：“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”

行政許可法這一條規(guī)定具有特殊的意義，其在我國法律上第一次確立了信賴保護原則。信賴保護原則是誠信原則在行政法領(lǐng)域的運用，其基本含義是，行政機關(guān)行使職權(quán)、履行責任應(yīng)依誠實及信用之方法。具體說，當行政相對人對行政行為形成值得保護的信賴時，行政機關(guān)不得隨意撤消或者廢止該行為，否則必須合理地補償行政相對人對信賴該行政行為有效存續(xù)而獲得的利益。信賴保護原則在行政許可法中主要體現(xiàn)為，公民、法人和其他組織依法的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得任意改變（包括撤消）已經(jīng)生效的行政許可。

第六，監(jiān)督原則。

行政許可法第10條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當建立健全對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督制度，加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查。行政機關(guān)應(yīng)當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督。”這是關(guān)于行政許可監(jiān)督原則的規(guī)定。

這是行政許可法針對實踐中存在的“亂許可”和“重許可”、“輕監(jiān)管”的問題，對行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督和行政許可實施機關(guān)對被許可人外部監(jiān)督提出的明確要求。行政許可作為一項重要的行政權(quán)，縣級以上人民政府對行政機關(guān)實施行政許可進行監(jiān)督檢查，是行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督的重要組成部分，也是政府的一項重要工作。其工作機構(gòu)為法制機構(gòu)，其監(jiān)督內(nèi)容主要包括：對行政許可實施主體的監(jiān)督，對行政許可實施過程中的監(jiān)督，對行政許可實施機關(guān)本身的監(jiān)督以及對行政許可事項實施監(jiān)督檢查情況的監(jiān)督。另一方面，對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督，既是行政許可實施機關(guān)的權(quán)力，也是行政許可實施機關(guān)的責任。通過監(jiān)督確保公民、法人和其他組織依法從事行政許可事項的活動，才有可能實現(xiàn)行政許可的行政管理目標。

四、現(xiàn)行行政許可制度之弊端

我國現(xiàn)行行政許可制度的弊端，主要體現(xiàn)在以下六個方面：

1、行政許可設(shè)定權(quán)不明確。有些鄉(xiāng)政府、縣政府都在設(shè)行政許可，有些行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)文件也在設(shè)行政許可，有些行政許可甚至沒有任何依據(jù)，這種狀況的存在不符合依法行政的基本要求。

2、設(shè)定行政許可的事項不合理、不規(guī)范。政府仍習慣用行政審批來實現(xiàn)行政管理目標，一講行政管理，就要審批。不少行政許可的事項是政府不該管、管不了、實際上也管不好的事項，或者屬于應(yīng)當通過轉(zhuǎn)變政府職能、強化事后監(jiān)督解決的事項。具體表現(xiàn)為：其一，對市場主體的前置性許可過多。其二，對產(chǎn)品質(zhì)量和安全性能的行政審批太泛。比如，對自行車、眼鏡生產(chǎn)以及對安全帽、安全帶等特種勞動防護產(chǎn)品的管理等，本來應(yīng)當通過監(jiān)督檢查以確保企業(yè)執(zhí)行國家強制性標準并符合規(guī)定質(zhì)量，但實際上卻大量使用行政許可，可是，靠這些事物的行政審批也并沒有解決質(zhì)量問題。其三，對資格、資質(zhì)的行政審批太濫。對從事一些需要具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的職業(yè)、行業(yè)，如律師、注冊會計師等，規(guī)定許可是必要的。但是，對于從事一些技術(shù)性要求較低或者根據(jù)約定不損害第三人利益或者公共利益的職業(yè)，完全不需要也不必對從業(yè)人員的資格、資質(zhì)進行審批，如對保姆的資格審批，對文秘的資格審批等。即使有些職業(yè)的從業(yè)資格、資質(zhì)需要經(jīng)過一定的權(quán)威機構(gòu)的認定，也可以通過中介組織、行業(yè)協(xié)會來辦，不一定都要由行政機關(guān)審批。

3、實施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難。在某省，辦一個批發(fā)市場需要經(jīng)過112道審批；在某市，出租車運營需要有26個證；在某市，外商投資房地產(chǎn)開發(fā)需要到13個政府部門辦理34項行政審批，提交220類審批材料，依法辦完全部審批項目，最長需要154天。申請人申請一項行政許可跑同一部門的多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者多個部門的情況比比皆是。現(xiàn)行有關(guān)行政許可的規(guī)定往往對行政機關(guān)辦理時間沒有明確要求，“一拖了之”的現(xiàn)象普遍存在。行政機關(guān)實施行政許可的條件不公開、程序不透明，“暗箱操作”嚴重。

4、重審批、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場進入很難，可一旦進入又無人監(jiān)管。行政許可很多，但各種安全事故仍然頻頻發(fā)生，其中相當多的事故的發(fā)生都與行政機關(guān)“一批了之”不無關(guān)系。

5、有些行政機關(guān)利用行政許可亂收費，把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個手段。在有些情況下，交費甚至成了行政許可機關(guān)實施許可的主要條件或者唯一條件。審批條件不明確，行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大，加之審批公開程度較低，審批過程中很容易產(chǎn)生權(quán)錢交易。不少企業(yè)、個人為了取得許可，還要給好處、托關(guān)系，助長了腐敗現(xiàn)象的蔓延。在一定意義上，可以說行政許可已經(jīng)成為一個腐敗源。

6、行政機關(guān)實施行政許可往往只有權(quán)力，沒有責任，責權(quán)不統(tǒng)一，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。現(xiàn)行行政許可制度在一定程度上已經(jīng)成為政府轉(zhuǎn)變職能的一個障礙。

五、制定《行政許可法》之目的

制定行政許可法，是全面推進依法行政，實現(xiàn)政府行為法律化、規(guī)范化、理性化的必然要求，具體來講，主要有三個方面的理由：

1、制定行政許可法，是規(guī)范設(shè)定、實施行政許可行為的需要。行政許可作為一項重要的行政權(quán)力，是政府管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2、制定行政許可法，是深化行政審批制度改革的需要。針對行政許可實踐中存在的問題，從1998年開始，按照黨中央、國務(wù)院的部署，各省、自治區(qū)、直轄市對行政審批制度改革進行了積極探索，取消一批行政審批項目，積累了一定的經(jīng)驗。國務(wù)院于2001年9月成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革，于2002年10月和2003年2月分兩批、共取消了1195項行政審批事項，對82項行政審批事項改變了管理方式，取得了顯著成效。但是，要想從根本上解決行政許可中存在的問題，僅靠減少審批項目是遠遠不夠的，必須以法律的形式，確立行政審批責任機制，排除改革的障礙，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政許可制度。

3、制定行政許可法，是適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢的需要。我國已經(jīng)成為世界貿(mào)易組織的成員，遵守規(guī)則、履行承諾是應(yīng)盡的義務(wù)。按照世貿(mào)組織協(xié)定的要求和我國政府的承諾，行政許可應(yīng)當以透明和規(guī)范的方式實施，行政許可的條件和程序?qū)Q(mào)易的限制不能超過必要的限度，中國工作組報告書對服務(wù)貿(mào)易的行政許可程序還提出了9條明確要求。這在客觀上對行政許可法的出臺也提出了迫切要求。

六、《行政許可法》對政府管理的影響

行政許可法是一部規(guī)范政府行為的重要法律。這部法律的貫徹實施。將對政府管理工作產(chǎn)生重大而深遠的影響。這種影響主要體現(xiàn)出三個方面：

（一）貫徹實施行政許可法，將促進政府管理理念的更新。

思想是行動的先導。從一定意義上說，政府的管理理念對政府的管理方式和政府職能轉(zhuǎn)變具有決定性的意義。行政許可法的頒布施行，有利于進一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念和思維方式，樹立適應(yīng)建立完善的社會市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代管理理念，最重要的應(yīng)當進一步樹立以下四個管理理念：

1、以民為本的管理理念。

以民為本的行政管理理念，是人民主權(quán)原則在政府管理中的根本體現(xiàn)。公民對政府的認同、支持和擁護是政府合法性的來源和基礎(chǔ)，也是我們各項事業(yè)取得成功的保證。從根本上講，人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)，是判斷政府管理是否成功、是否有效的標準。樹立以民為本的管理理念，意味著政府管理要從以往的管制型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的服務(wù)型。政府的全部工作要以保障公民的基本權(quán)利、促進公民權(quán)利的實現(xiàn)為根本出發(fā)點和落腳點，要傾聽公民的呼聲，為公民的參與、訴愿和救濟提供必要的途徑。

以民為本的管理理念，實質(zhì)上就是民主行政的理念。行政許可法的頒布實施，使得民主行政的內(nèi)涵增添了許多新的內(nèi)容。比如，在行政許可的設(shè)定方面，行政許可法規(guī)定，起草法律、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當采取聽證會、論證會形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況；公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機關(guān)和實施機關(guān)就行政許的設(shè)定提出意見和建議，等等。在行政許可的實施方面，從行政許可的申請、受理到審查、決定等環(huán)節(jié)以及期限都明確規(guī)定了方便申請人的制度和措施，并對聽證作了專門規(guī)定。這些規(guī)定，都體現(xiàn)了民主行政的新內(nèi)涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務(wù)，更重要的是在過程上要讓人民參與行政。同時，使得民主行政進入了制度化的階段。這就要求我們必須進一步樹立以民為本的管理理念，在政府工作中真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀。

2、公開透明的管理理念。

民主行政，是以透明和開放為基本特征的。從民主行政的角度來看，知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，也是公民其他權(quán)利能否得到保證和實現(xiàn)的一個基本前提。政府部門掌握著大量的信息資源，如果這些信息資源被社會充分、有效的利用，無疑會創(chuàng)造出更多的社會財富。同時，政府信息公開和透明也是公民監(jiān)督政府的一個有效途徑和措施。

我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”該條同時規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”根據(jù)這樣的憲法原則，國家機關(guān)應(yīng)當采取各種措施保障廣大人民群眾對于國家的法律、法規(guī)、政策和措施以及重大社會事件等信息及時了解和掌握，只有這樣才能真正實現(xiàn)人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)以及管理社會事務(wù)的基本權(quán)利。當然，我們所說的公開、透明并不是要求將所有的政府信息都公之于眾。對于那些涉及國家重大利益和安全的信息，不但政府機關(guān)要嚴格依法保密，而且每個公民都有依法保密的義務(wù)、這也是各國的慣例。

“陽光是最好的防腐劑”。目前，公開透明原則已經(jīng)成為現(xiàn)代行政領(lǐng)域中的一條重要原則，成為防止公共權(quán)力濫用、保護公民合法權(quán)益的有力武器。行政許可法充分體現(xiàn)了這一重要原則。因此，學習貫徹行政許可法，就必須切實樹立公開透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。

3、誠實信用的管理理念。

樹立誠實信用的管理理念，其本質(zhì)就是為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。在新形勢下促進經(jīng)濟發(fā)展，最關(guān)鍵的是要創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境，從一定意義上來說，環(huán)境是第一競爭力，良好的投資環(huán)境是最基本的競爭優(yōu)勢。而良好的投資環(huán)境能不能形成，起決定作用的是政府講不講誠信。

市場經(jīng)濟愈發(fā)達，愈要求誠實守信，這是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)代文明的標志。在市場經(jīng)濟條件下，政府的信用程度，直接影響著市場經(jīng)濟體制的運行狀況和經(jīng)濟效益的高低，成為決定市場資源走向的最根本的要素。如果政府信用出現(xiàn)了問題。就會使市場主體面對著諸多不確定的因素和諸多不可預知的問題，從而導致市場主體行為的短期化和經(jīng)濟效益的不穩(wěn)定性。一句話，沒有信用，就沒有秩序，經(jīng)濟就不可能健康發(fā)展。

行政行為缺乏穩(wěn)定性和可預期性是當前一些地方和部門行政管理中存在的突出問題。其結(jié)果不僅降低了政府的公信力，背離了政府管理目標，而且損害了行政效率，影響了政府的權(quán)威和形象。它所帶來的損失不僅是短期內(nèi)的經(jīng)濟損失，更是長遠的信譽損失。行政許可法確立了信賴保護原則及相應(yīng)的制度、措施。我們貫徹實施行政許可法，就是要增強行政機關(guān)的信用意識，樹立誠實信用的管理理念，加快政府信用建設(shè)。

4、權(quán)責一致的管理理念。

長期以來，在行政管理實踐中，權(quán)力與責任脫鉤，有權(quán)無責現(xiàn)象較為普遍；權(quán)力與利益掛鉤，某些方面的行政管理帶有較明顯的趨利性特征。在現(xiàn)代法治社會，有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償，是依法行政的基本要求。行政機關(guān)行使權(quán)力的過程，同時也是履行職責的過程；有多大的權(quán)力、就應(yīng)該承擔多大的責任；沒有無權(quán)力的責任，也沒有無責任的權(quán)力。行政許可法按照權(quán)責一致的原則，對行政機關(guān)違法設(shè)定、實施行政許可以及實施許可后不履行監(jiān)督職責都規(guī)定了嚴格的法律責任，并明確規(guī)定由此造成公民、法人和其他組織利益損害的，要依法承擔賠償責任，這對于進一步樹立權(quán)責一致的的管理理念，建設(shè)責任政府意義重大。

（二）貫徹實施行政許可法，將促進政府管理方式的創(chuàng)新。

我國傳統(tǒng)的行政管理方式，主要是以權(quán)力導向型管理為特征的。這種管理方式是在長期的計劃經(jīng)濟條件下形成的，體現(xiàn)了政府全能主義和權(quán)力本位思想，政府處于社會的中心，對社會和經(jīng)濟生活進行大一統(tǒng)式的管理。這種管理是一種直接的、微觀的、權(quán)力無限式的管理方式，是一種高度集權(quán)、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。這種傳統(tǒng)的管理方式，在我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展過程個曾發(fā)揮過重要的作用。然而，在當前我國建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和加入世貿(mào)組織的形勢下，這種管理方式的弊端就越來越顯現(xiàn)出來。它容易導致政府機構(gòu)的膨脹和社會功能的萎縮，阻礙了市場機制的發(fā)育和企業(yè)活力的發(fā)展，容易滋生腐敗現(xiàn)象和官僚作風，加大了經(jīng)濟運行的成本，降低了經(jīng)濟運行的效率，有些方面已成為生產(chǎn)力發(fā)展的主要障礙。而過多、過濫的行政許可，正是這種傳統(tǒng)管理方式的集中體現(xiàn)。

在市場經(jīng)濟條件下，行政管理方式應(yīng)當由權(quán)力導向型向規(guī)則導向型轉(zhuǎn)變，規(guī)則導向型的管理方式，其優(yōu)點是比較穩(wěn)定、規(guī)范，有預期性，而且形式多樣。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態(tài)管理和動態(tài)管理之間，重在動態(tài)管理；在事前管理和事后監(jiān)督之間，重在事后監(jiān)督；在管理與服務(wù)之間，強調(diào)服務(wù)。

按照行政許可法的規(guī)定，行政機關(guān)在對經(jīng)濟、社會事務(wù)的管理方面，只要通過公民、法人或者其他組織自主決定、市場競爭機制、社會自律管理以及事后監(jiān)督等能夠解決的事項，就不要實行行政許可。這就是說在社會主義市場經(jīng)濟條件下，行政許可作為一種重要的行政管理方式，應(yīng)當是行政機關(guān)不得已而為之的選擇。適應(yīng)這一要求，需要改變那種一出現(xiàn)問題就要強調(diào)審批、發(fā)證，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，進一步推進政府管理體制和管理方式的創(chuàng)新。因此，我們要根據(jù)十六屆三中全會的精神，結(jié)合行政許可法的規(guī)定，研究制定推進政府管理創(chuàng)新的方案、措施、辦法。一方面，按照行政許可法的規(guī)定，繼續(xù)下決心取消一批行政許可事項，真正把政府不該管的事交給企業(yè)、市場、行業(yè)組織和中介機構(gòu)，減少政府不必要的事前審批。另一方面，需要研究建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的新的行政管理方式、機制，在繼續(xù)加強政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理、公共服務(wù)職能，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。對應(yīng)當由政府管理同時又不宜實施行政許可的事項，要認真研究取消行政許可后加強后續(xù)監(jiān)管的措施、方法，不能因取消行政許可出現(xiàn)行政管理上的“真空”；對需要繼續(xù)實施行政許可的事項，也要認真研究如何建立監(jiān)督制約機制，規(guī)范行政許可行為、強化對行政許可的監(jiān)督檢查，把事前行政許可與事后嚴格監(jiān)管有機地統(tǒng)一起來，確保把該政府管的事真正管住、管好，切實提高政府行政管理的效能。

（三）貫徹實施行政許可法，將促進政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。

加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，是十六屆三中全會提出的重要改革任務(wù)，是新世紀、新階段完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，也是全面建設(shè)小康社會的客觀的需要。

在社會主義市場經(jīng)濟體制框架中，企業(yè)制度、市場機制和政府管理體制是三個最重要的組成部分。企業(yè)制度是市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，是創(chuàng)造財富和形成競爭力的源泉；市場機制是配置資源、調(diào)節(jié)供求、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基本方式；政府是維護公平競爭、保障經(jīng)濟主體合法權(quán)益、保持經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的制度建設(shè)者和保護者。企業(yè)制度、市場機制和政府管理體制相互支撐、相互補充、制約和促進，三者的協(xié)調(diào)關(guān)系和改革的均衡推進，決定著整個新體制的質(zhì)量和效率：改革20多年來，我們在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、市場建設(shè)和政府行政管理體制改革方面都取得了重大進展。但從總體上看，政府行政管理體制改革的速度滯后于企業(yè)改革和市場體系建設(shè)。與企業(yè)改革和市場機制發(fā)育的要求相比，政府行政管理體制與職能仍然存在著明顯的不適應(yīng)，比如：在發(fā)展觀念上，存在著重經(jīng)濟增長，輕社會發(fā)展，忽視經(jīng)濟與社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的偏向；在政府職能上，直接干預市場較多，項目審批職能較多，戰(zhàn)略導向和創(chuàng)造外部環(huán)境的職能相對薄弱；在組織結(jié)構(gòu)上，縱向管理層級多，橫向部門之間相互分割和掣肘現(xiàn)象普遍存在,管理成本高，效率低；在約束和激勵機制上，有些責任不明確，存在權(quán)力與利益掛鉤、權(quán)力與責任脫鉤的現(xiàn)象，約束和激勵機制不健全;在決策方法上，公眾參與度和透明度有待進一步提高,應(yīng)對突發(fā)事件的機制亟待建立；在工作作風上,存在重管理輕服務(wù)現(xiàn)象，官僚主義、形式主義、弄虛作假等不正之風和個別腐敗行為的影響比較惡劣。解決這些問題的根本出路，在于加快政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政管理體制改革。針對現(xiàn)實的體制性障礙和突出矛盾，黨的十六屆三中全會從實際出發(fā)，提出了五項轉(zhuǎn)變政府職能的重點，即：改革審批制度和減少直接干預；反對和打破行政性壟斷；完善宏觀調(diào)控和加強中長期計劃；加強對重要領(lǐng)域的行政監(jiān)管；加強社會管理和公共服務(wù)。

貫徹落實黨的十六屆三中全會關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的要求和部署，就必須通過法律的手段規(guī)范政府的行政權(quán)力，限定政府規(guī)制的范圍，建設(shè)法治政府。過去，政府管理的誤區(qū)之一就是管事太多，許多不該政府管的事都要經(jīng)政府審批、許可。這樣做勢必影響市場機制的形成和發(fā)展，影響公民、法人和其他組織積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。行政許可法通過確立行政許可的基本原則，明確設(shè)定行政許可的事項范圍，規(guī)定了什么事項可以設(shè)定行政許可，什么事項不可以設(shè)定行政許可。在政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關(guān)系上，確立了公民、法人或者其他組織自主決定優(yōu)先的原則；在政府管理與社會競爭的關(guān)系上，確立了市場優(yōu)先的原則；在政府管理與社會自律的關(guān)系上，確立了社會自律優(yōu)先的原則。這些制度和原則要求我們必須下大力氣解決政府的行政權(quán)力對社會經(jīng)濟生活和公民個人生活干預過度的問題，培育社會自律機制，發(fā)揮行業(yè)組織、中介機構(gòu)在社會生活中的作用；同時，又要解決在某些方面管理不到位的問題。從根本上促進政府職能轉(zhuǎn)變，使政府職能切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。經(jīng)過努力，使政府行為真正實現(xiàn)法律化、規(guī)范化、理性化，把各級政府建成比較完善的法治政府。

第二講：準確理解行政許可法的內(nèi)容。

一、行政許可法的框架結(jié)構(gòu)。

行政許可法共八章八十三條。其中第一章總則，是對行政許可法的立法宗旨、適用范圍以及行政許可含義和原則的規(guī)定，是行政許可法基本價值取向、總體思路的集中體現(xiàn)；第二章行政許可的設(shè)定，是關(guān)于行政許可設(shè)定事項、種類和設(shè)定權(quán)限、設(shè)定程序的規(guī)定。其解決的是誰有權(quán)設(shè)定行政許可、以什么程序設(shè)定行政許可、對什么事項可以設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可以及設(shè)定行政許可要遵守哪些特別制度等等的問題；第三章行政許可的實施機關(guān)，是關(guān)于行政許可的實施主體以及與實施行政許可有關(guān)的一般規(guī)則的規(guī)定；第四章行政許可的實施程序，是行政許可的實施機關(guān)從受理行政許可申請到作出準予、拒絕、中止、收回、撤消行政許可等決定的步驟、方式和時限的總稱。行政許可的實施程序，是規(guī)范行政許可行為，防止濫用權(quán)力、保證正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)；第五章行政許可的費用，是關(guān)于行政許可中的收費原則以及收費規(guī)則的規(guī)定；第六章監(jiān)督檢查，是關(guān)于對許可機關(guān)實施行政許可活動和被許可人從事行政許可活動進行督查的規(guī)定；第七章法律責任，是關(guān)于行政機關(guān)及其工作人員、行政許可申請人和被許可人在違反行政許可法及有關(guān)法律規(guī)定時需承擔的法律后果的規(guī)定；第八章附則，是關(guān)于行政許可期限計算，本法施行日期以及在本法施行前對現(xiàn)有行政許可進行清理的規(guī)定。

二、行政許可法的重點內(nèi)容。

行政許可法從法條的數(shù)量上看屬中下水平，但其涵蓋的內(nèi)容卻比較多，其中有些是大家以前沒聽說過需要從新開始認識的，有些是我們以前常見但需要重新理解的，更有許多規(guī)則性的內(nèi)容則需要我們今后通過工作實踐去感受、去理解、去糾正、去完善。下面，我針對大家的工作實際和我對行政許可法的理解，提出行政許可法的重點內(nèi)容，跟在座的各位一塊學習、探討。

1、關(guān)于行政許可法的調(diào)整范圍。

行政許可法調(diào)整的是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。我們可以從三個層面上去理解此“行為”：

第一，在行為的類別上，行政許可是依申請的管理性外部行政行為。行政許可是以公民、法人或者其他組織的申請為起始。沒有申請，行政許可所容許的對象就難以確定。同時，行政許可是一種管理性行為和外部行政行為。管理性的主要特點是單方面性，公民、法人和其他組織有違行政機關(guān)依法作出的管理性行為即構(gòu)成違法。因此，不具有管理性行為特征的行為，即使冠以審批、登記等名稱，也不是行政許可。比如，行政機關(guān)以出資人的身份對國有資產(chǎn)處置事項的審批（特別是隨著國家資產(chǎn)管理體制的改革，由國有資產(chǎn)管理委員會履行出資人的職責后，這類審批行為不再具有行政許可的性質(zhì)），行政機關(guān)為確認民事財產(chǎn)權(quán)利和民事關(guān)系的登記，如產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、特定身份登記、婚姻登記等都不是本條所稱的行政許可。

外部行政行為是對外部管理對象公民、法人和其他組織作出管理行為。因此，行政機關(guān)對其內(nèi)部事務(wù)的審批（如對公務(wù)員出差、請假、職務(wù)任免等的審批），或者按照隸屬關(guān)系由上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)有關(guān)事項的審批（如對下級行政機關(guān)請示、公文等的審批）或者對其他機關(guān)（包括黨的機關(guān)、國家其他機關(guān)、人民團體等），或者對機關(guān)管理的事業(yè)單位（如教育行政部門直接管理的學校、文化行政部門直接管理的文藝團體、衛(wèi)生行政部門直接管理的醫(yī)療單位等）的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，都不是本條所稱的行政許可。

第二，在行為的性質(zhì)上，行政許可是準予從事特定活動的行為。

除了國家作為所有權(quán)人實施的許可外，行政許可本質(zhì)主要表現(xiàn)為對相對人是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利資格和行使權(quán)利的條件的審查核實，符合法定資格或者條件的，就準予從事某種特定活動。這種“準予”，不是對相對人的賦權(quán)，更不是高興就給，不高興就不給的一種施舍。這樣認識和把握行政許可的性質(zhì)，表明行政許可對行政機關(guān)來說不是一種可以隨意處置的權(quán)利，而是一種責任。行政機關(guān)有責任為許可申請人實現(xiàn)其權(quán)利提供相關(guān)服務(wù)。比如，相對人提出許可申請，行政機關(guān)依法必須受理并在法定時間內(nèi)作出批準或者不批準的答復；對已經(jīng)批準發(fā)給許可證的，行政機關(guān)即應(yīng)保護被許可人的合法權(quán)益，并承擔對被許可人履行義務(wù)進行監(jiān)督的責任；不履行或不積極履行這些職責的，就是失職。

第三，在行為的功能上，行政許可是對特定活動的事前控制。行政許可作為一項重要的行政權(quán)力和管理方式，對維護公民人身財產(chǎn)安全和公共利益，加強經(jīng)濟宏觀管理，保護并合理分配有限資源等，都有重要作用，必須正確認識、把握行政許可的功能。行政許可的主要功能表現(xiàn)在三個方面：一是控制危險；二是配置資源；三是證明或者提供某種信譽、信息。

關(guān)于控制風險。這是行政許可最主要、最基本的功能。行政監(jiān)督管理方式通常分為事前監(jiān)督管理和事后監(jiān)督管理。行政許可屬于事前監(jiān)督管理方式。事前監(jiān)督管理方式，由于其對可能發(fā)生的問題及解決問題的條件的確定一般都是推定的，具有很強的主觀性，因此，事前監(jiān)督管理對經(jīng)濟、社會的有效性，往往受到人們的認識水平（比如，對問題及問題發(fā)展趨勢的判斷是否準確）以及實施行政許可的一套制度是否健全有效（比如，對被許可人的監(jiān)督措施是否跟得上）等諸多因素的制約，成本很高，還易滋生腐敗。可以說，事前監(jiān)督管理方式是一種風險很高的管理手段，要慎用。從管理的有效性和成本看，一般來說對可能發(fā)生系統(tǒng)性問題（通過事后補救難以消除影響或者需要付出更大代價的）的事項往往需要采取事前監(jiān)督管理，而對可能發(fā)生隨機性、偶然性問題的事項則采取事后監(jiān)督管理即可。因此，事前監(jiān)督管理方式，主要是對可能發(fā)生的系統(tǒng)性問題提前設(shè)防，以從源頭上控制某種危險的發(fā)生。

關(guān)于配置資源。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。但是，在有限資源領(lǐng)域，完全靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)來配置資源，不僅會導致資源配置的嚴重不公，而且還會導致資源配置的低效率（形成壟斷）。因此，由政府通過許可的方式配置有限資源，已成為世界各國的通行做法。當然，行政許可配置有限資源，也要通過公開、公正、公平的方法，以達到配置資源的高效率，防止權(quán)力尋租。

關(guān)于證明或者提供某種信譽、信息。在紛繁復雜的經(jīng)濟、社會活動中，為了提供某種預期，需要政府以許可（通常是登記）的方式，確立相對人的特定主體資格或者特定身份，使相對人獲得合法從事涉及公眾關(guān)系的經(jīng)濟、社會活動的某種能力，以此向社會提供證明或者信譽、信息，以公信于眾，指導于民。

需要強調(diào)，從權(quán)力與責任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系看，對行政機關(guān)而言，某一事項需要行政許可，意味著對該事項的監(jiān)督關(guān)口前移，從而行政機關(guān)的責任也相應(yīng)前移。對相對人而言，某一事項需要行政許可，則意味著該相對人在這一事項上比其他相對人要多承擔一份義務(wù)（在一些條件下也比其他相對人多一份權(quán)利）。因此，行政許可的功能又是與行政機關(guān)的責任和相對人的義務(wù)相聯(lián)系的，如果行政機關(guān)不能很好地履行監(jiān)督責任，以確保相對人履行義務(wù)，那么行政許可的功能就要大打折扣。

2、關(guān)于行政許可的設(shè)定權(quán)。

行政許可是一項重要的行政權(quán)力。哪一級國家機關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可、設(shè)定行政許可有哪些限制以及設(shè)定行政許可需要遵循哪些規(guī)則，這是行政許可法需要解決的又一個重要問題。設(shè)定行政許可屬于立法行為，應(yīng)當符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求，做到相對集中。從權(quán)限講，原則上只有全國人大及其常委會、國務(wù)院可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定行政許可，國務(wù)院各部門和其他國家機關(guān)一律不得設(shè)定行政許可。從形式講，設(shè)定行政許可的法律文件必須是公開的、規(guī)范的，有關(guān)行政許可實施機關(guān)、條件、程序和期限的規(guī)定應(yīng)當明確、具體。總的來說，只有法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有普遍約束力的決定可以設(shè)定行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。據(jù)此，針對目前設(shè)定行政許可比較混亂的問題，行政許可法按照合法的原則，對行政許可設(shè)定權(quán)從嚴作了規(guī)定：

一是，法律可以對本法規(guī)定可設(shè)定行政許可的各類事項設(shè)定行政許可。本法規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)、國務(wù)院有普遍約束力的決定可以設(shè)定行政許可。（第14條）。

二是，除只能由法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可的事項外，依法可以設(shè)定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有普遍約束力的決定的，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可。需要全國統(tǒng)一制度和中央統(tǒng)一管理的事項，只能由法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可（第15條）。

三是，除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院有普遍約束力的決定、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章外，國務(wù)院部門規(guī)章以及依法不享有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府和其他機關(guān)制定的規(guī)范性文件，一律不得設(shè)定行政許可（第17條）。

3、關(guān)于設(shè)定行政許可的事項。

行政許可法對哪些事項可以設(shè)定行政許可，哪些事項不能設(shè)定行政許可，作了明確規(guī)定。考慮到我國經(jīng)濟體制還處于轉(zhuǎn)軌時期，政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，為了對下一步改革留有余地，行政許可法對可以設(shè)定行政許可的事項作了原則規(guī)定，主要是：直接關(guān)系國家安全、公共利益以及人身健康、生命財產(chǎn)安全的事項；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置的事項；通過事后補救難以消除影響或者造成難以挽回的重大損害的其他事項（第12條）。同時，設(shè)定行政許可還要堅持合理的原則，可以設(shè)定行政許可的事項，也并不是都要設(shè)定行政許可。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應(yīng)當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；行政機關(guān)通過事后監(jiān)督等其他管理方式能夠解決的，都可不設(shè)行政許可（第13條）。

4、關(guān)于行政許可的分類。

現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可包括審批、批準、認可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門、不同行政管理事項。經(jīng)分析，不同種類的行政許可，其性質(zhì)、功能、適用條件和程序是有很大差別的。比如，有關(guān)國有土地的出讓審批，應(yīng)當實行招標、拍賣；工商登記就無法招標、拍賣。再如，取得律師資格，需要考試；集會游行示威許可就不能通過考試取得。因此，為了對行政許可加以規(guī)范，強化對實施行政許可的監(jiān)督，行政許可法借鑒國外通行做法，根據(jù)性質(zhì)、功能、適用事項的不同，將行政許可分為以下五類：

一是普通許可。普通許可是由行政機關(guān)確認自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件。它是運用最廣泛的一種行政許可，適用于直接關(guān)系國家安全、經(jīng)濟安全、公共利益、人身健康、生命財產(chǎn)安全的事項。普通許可的功能主要是防止危險、保障安全，一般沒有數(shù)量控制。

二是特許。特許是由行政機關(guān)代表國家向被許可人授予某種權(quán)利，主要適用于有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷性行業(yè)的市場準入等。海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的功能主要是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。

三是認可。認可是由行政機關(guān)對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用于為公眾提供服務(wù)、直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的資格、資質(zhì)。認可的主要功能是提高從業(yè)水平或者某種技能、信譽，沒有數(shù)量限制。

四是核準。核準是由行政機關(guān)對某些事項是否達到特定技術(shù)標準、經(jīng)濟技術(shù)規(guī)范的判斷、確定，主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗、檢疫。核準的功能也是為了防止危險、保障安全，沒有數(shù)量限制。

五是登記。登記是由行政機關(guān)確立個人、企業(yè)或者其他組織的特定主體資格。登記的功能主要是確立申請人的市場主體資格，沒有數(shù)量限制。

5、關(guān)于行政許可的程序。

對在座的各位來說，行政許可程序是必須掌握的內(nèi)容，為此，我們在編印培訓教材過程中，特地將國家行政學院袁曙宏教授的輔導報告整理稿《行政許可的實施機關(guān)和實施程序》編排進去，供大家去自學。在這里，我先針對條文串講一下。

我前面已經(jīng)講過，行政許可程序是規(guī)范行政許可行為，防止濫用權(quán)力，保證正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)。

按照效能與便民的原則，行政許可法總結(jié)成功實踐經(jīng)驗，借鑒國外通行做法，從行政機關(guān)和老百姓兩個方面對實施行政許可的一般程序作了規(guī)定：（1）省級人民政府經(jīng)國務(wù)院批準，可以將幾個行政機關(guān)行使的行政許可權(quán)相對集中（第25條）。（2）一個行政機關(guān)實施行政許可涉及機關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當“一個窗口”對外（第26條）。（3）依法需要幾個部門、幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他有關(guān)部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”（第26條）。（4）行政機關(guān)應(yīng)當將有關(guān)行政許可事項的規(guī)定在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”（第30條）。（5）作出行政許可決定前，行政機關(guān)應(yīng)當聽取意見；不予行政許可的，要說明理由（第36條、第38條）。

為了方便老百姓，行政許可法總結(jié)實踐經(jīng)驗，規(guī)定：行政許可申請可以通過郵寄、傳真等書面方式提出，也可以委托人提出，不必都親自到行政機關(guān)去辦（第29條）；行政許可決定盡量做到當場受理、當場決定，不能當場決定的，要出具受理憑證，并且原則上應(yīng)當在20日內(nèi)作出決定（第42條）。

行政許可法還針對各類行政許可的特點規(guī)定了不同的特別程序，主要是：（1）普遍許可事項，行政機關(guān)對申請人申請材料的實體內(nèi)容要進行審查，有的還需要實地核查；申請人的申請符合法定條件的，行政機關(guān)應(yīng)當予以行政許可（第34條）。（2）特許事項，行政機關(guān)應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式?jīng)Q定是否予以特許（第53條）。（3）認可事項，行政機關(guān)一般應(yīng)當通過考試、考核方式?jīng)Q定是否予以認可（第54條）。（4）核準事項，行政機關(guān)一般要實地檢測、驗收（第55條）。（5）登記事項，行政機關(guān)一般對申請登記的材料只進行形式審查，申請人對申請材料的真實性負責（第56條）。

據(jù)此，行政許可程序可分為一般規(guī)定和特別規(guī)定。

行政許可程序一般規(guī)定包括四個步驟：申請、受理、審查和決定。另外，變更與延續(xù)是適用于某些許可事項獲得許可之后的兩個后續(xù)程序；聽證則是適用于某些事項的一個程序。

行政許可的申請程序因申請人行使自己的申請權(quán)而開始。根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，申請行為必須符合以下要件：（1）申請行為必須向有許可權(quán)的行政機關(guān)提出（29條）。（2）申請人有明確的意思表示行為（29條）。（3）申請人必須提交所需的有關(guān)材料（31條）。

同時，行政機關(guān)有為申請人的申請行為提供方便的義務(wù)（29條、30條、33條）。

申請人的申請行為只要符合申請行為的有效構(gòu)成要件，申請人的行為就是合法有效的，并引起行政許可機關(guān)的受理義務(wù)。一般行政許可申請自行政機關(guān)收到之日即為受理。但是，申請人的合法有效的申請行為并不代表申請人完全符合許可的條件和標準，并不必然導致行政許可機關(guān)必須發(fā)給申請人許可證。《行政許可法》規(guī)定收到申請人提出的許可申請可以根據(jù)不同的情形分別作出以下幾種處理：（1）予以受理。第32條第5項規(guī)定，對于申請事項屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關(guān)的要求提交全部補正申請材料的，應(yīng)當受理行政許可申請。（2）要求更正。第32條第3項規(guī)定。（3）限期補正，第32條第4項規(guī)定。（4）不予受理。第32條第1、2項分別規(guī)定了兩種不予受理的情形：其一申請事項依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當即時告知申請人不受理；其二申請事項依法不屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關(guān)行政機關(guān)申請。

當行政機關(guān)受理許可申請后就進入了對申請的審查程序。《行政許可法》第34條、第35條、第36條規(guī)定了形式性審查和實質(zhì)性審查兩種審查標準和程序。（1）形式性審查。審查內(nèi)容為是否“材料齊全”和是否“符合法定形式”。（2）實質(zhì)性審查。實質(zhì)性審查的內(nèi)容是“根據(jù)法定條件和程序，對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實”。一般而言要審查以下幾個方面的內(nèi)容：一是申請人必須具有相應(yīng)的權(quán)利能力。二是申請人是否具有相應(yīng)的行為能力。三是申請是否會損害公共利益和利害關(guān)系人利益。五是申請人的申請是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。

《行政許可法》主要規(guī)定了以下幾種實質(zhì)審查的方式：（1）實地核查。是指根據(jù)法定條件和程序?qū)τ嘘P(guān)申請材料的實質(zhì)內(nèi)容核實是否符合實際情形（第34條）。（2）上級機關(guān)書面復查（第35條）。（3）聽證核查（第46條）。

在經(jīng)過審查程序后，便進入了決定程序。《行政許可法》規(guī)定了三種決定的程序。（1）當場決定程序（第34、44條）。（2）上級機關(guān)決定程序（第35、43條）。（3）限期作出決定程序（第37條、第42條）。

適用聽證程序的許可事項有：（1）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項；（2）行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項；（3）相對人或其他利害關(guān)系人認為是否核發(fā)許可、變更許可、終止許可等將對其產(chǎn)生不利影響的行政許可事項。

申請聽證的具體程序步驟：（1）申請。由申請人或利害關(guān)系人要求聽證，并在被告知有權(quán)要求聽證之日起5日內(nèi)提出聽證申請。（2）組織聽證。行政機關(guān)應(yīng)當自收到申請人或者利害關(guān)系人聽證申請之日起20日內(nèi)組織聽證。（3）通知有關(guān)事項。“行政機關(guān)應(yīng)當于舉行聽證的七日前，將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關(guān)系人，必要時予以公告。”（4）舉行聽證。（5）決定。行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄，在法定的許可決定期限內(nèi)作出是否準予行政許可的決定。

變更和延續(xù)。這兩個程序是許可決定的后續(xù)程序。

《行政許可法》之所以規(guī)定這么兩種行政機關(guān)作出許可決定的后續(xù)程序，主要是為了更正以前行政許可機關(guān)監(jiān)管不當?shù)谋锥恕嵺`中，有的主管部門往往只“批”不“管”，一“批”之后就了事。對審批之后的項目執(zhí)行情況缺乏后續(xù)的監(jiān)管，導致審批項目質(zhì)量不高、發(fā)展不利、效益不好。也有的行政主管部門僅僅是通過所謂年審制度來監(jiān)管許可證使用。而西方發(fā)達國家基本上不存在這樣的年審制度，對許可證使用的監(jiān)控是通過平時的管理來實現(xiàn)的。而變更和延續(xù)就是建立在平時的監(jiān)管基礎(chǔ)上的兩種程序。

行政許可程序特別規(guī)定主要是：（1）對于《行政許可法》第12條第（二）項需要賦予特定權(quán)利的事項，行政機關(guān)應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。（2）對《行政許可法》第12條第（三）項賦予公民特定資格，賦予法人或者其他組織特定的資格、資質(zhì)的，行政機關(guān)一般應(yīng)當通過考試、考核方式作出決定，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。（3）對于《行政許可法》第12條第（四）項所列事項的行政許可，行政機關(guān)一般要實施檢驗、檢疫。（4）對于《行政許可法》第12條第（五）項申請登記事項，行政機關(guān)一般對申請登記的材料只進行形式審查，申請人對申請材料的真實性負責。

七、關(guān)于收費、監(jiān)督和責任。

大家手中的教材中收編的國家行政學院應(yīng)松年教授的輔導報告整理稿《行政許可的收費監(jiān)督檢查與法律責任》一文中已有詳盡的解說，大家下去認真看一下。這里我主要給大家針對條文串講一下。

為了從源頭上預防和治理腐敗，行政許可法對行政許可收費作了規(guī)范，規(guī)定：行政機關(guān)實施行政許可原則上不得收費；按照各國通行做法要收取的費用，也應(yīng)當由法律、行政法規(guī)規(guī)定，明確收費標準，并嚴格實行收支兩條線（第58條、第59條）。

在現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)重許可、輕監(jiān)督或者只許可、不監(jiān)督的現(xiàn)象比較普遍；行政機關(guān)實施行政許可，往往只有權(quán)力，沒有責任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。為了解決這個問題，行政許可法就強化監(jiān)督、嚴格責任作了明確規(guī)定。

關(guān)于對實施行政許可的監(jiān)督，行政許可法規(guī)定：（1）行政機關(guān)應(yīng)當對被許可人是否依法從事行政許可事項的活動監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查情況要做詳細記錄，并接受公眾查閱（第61條）。（2）為了便于行政機關(guān)履行監(jiān)督責任，賦予行政機關(guān)抽樣檢查、檢測、檢驗和實地檢查的權(quán)力（第62條）。（3）為了提高監(jiān)督力度，行政機關(guān)應(yīng)當采取措施，通過舉報、投訴渠道實施監(jiān)督（第65條）。針對實踐中存在的行政機關(guān)撤消行政許可的條件不清、責任不明、隨意性較大等問題，行政許可法按照既強化行政機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)、又保護老百姓合法權(quán)益的原則，借鑒國外通行做法，明確規(guī)定；監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)行政許可決定錯誤的，由行政機關(guān)依法予以撤消；撤消行政許可造成被許可人財產(chǎn)損失，如果是因行政機關(guān)過錯造成的，行政機關(guān)應(yīng)當依法予以賠償；如果是因被許可人過錯造成的，行政機關(guān)不但不予賠償，而且被許可人基于行政許可取得的利益也不予保護（第69條）。

行政許可法對違法設(shè)定或者實施行政許可的，對自然人、法人或者其他組織擅自從事應(yīng)當經(jīng)過行政許可的活動的，都規(guī)定了明確、具體的法律責任，主要是：行政機關(guān)對依法應(yīng)當許可的不予許可，對不應(yīng)當許可的給予許可，不依法履行監(jiān)督責任或者監(jiān)督不力的，直接負責的主管人員和其他直接責任人員要承擔相應(yīng)的法律責任；該行政處分的，應(yīng)依法給予行政處分；該追究刑事責任的，依法追究相應(yīng)的刑事責任（第72、73、74、75、76條）。未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當取得行政許可的活動的，由行政機關(guān)予以制止，并依法給予處罰；觸犯刑律的，依法追究刑事責任（第81條）。

最后，我想強調(diào)三個問題，以引起大家的重視。

一、相關(guān)民主政治制度在行政許可實施程序中的體現(xiàn)。

1、情報公開制度。《行政許可法》第30條首先明確了情報公開的范圍，包括：有關(guān)行政機關(guān)許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限、費用等。其次明確了情報公開的兩種程序；（1）行政機關(guān)主動公開；（2）經(jīng)申請公開。同時明確了公開的途徑為“在辦公場所公示”。

另外，《行政許可法》第40條規(guī)定：“行政機關(guān)作出的準予行政許可的決定，應(yīng)當予以公開，公眾有權(quán)查閱。”這條規(guī)定對于被許可者以外其他相對人而言是一種情報公開，也是對情報公開原則的具體貫徹。

2、聽證制度。第四章第四節(jié)專門規(guī)定了聽證制度。主要有以下幾方面的內(nèi)容：（1）明確了啟動聽證條件。啟動聽證方式是經(jīng)申請聽證；聽證啟動權(quán)的主體為“許可申請人、利害關(guān)系人”；提出有效聽證申請的期限為“被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請”。（2）明確了聽證程序適用的范圍。包括“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項”，可以聽證的事項范圍非常廣泛。（3）規(guī)定了聽證程序的一系列保障制度。如第48條規(guī)定了聽證程序的公開原則（第2項）、內(nèi)部職能分離原則（第3項）、回避制度（第3項）、質(zhì)證原則（第4項）和案卷制度（第5項）。

3、說明理由制度。《行政許可法》第38條第2款明確規(guī)定了說明理由制度。“行政機關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利。”

4、回避制度。《行政許可法》第48條第3項明確規(guī)定了回避制度。“行政機關(guān)應(yīng)當指定審查該行政許可申請的工作人員外的人員為聽證主持人，申請人、利害關(guān)系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。”

5、調(diào)查制度。《行政許可法》第34、55條明確規(guī)定了調(diào)查制度。第34條第3款規(guī)定“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關(guān)應(yīng)當指派兩名以上工作人員進行核查。”第55條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)實施檢驗、檢測、檢疫，應(yīng)當自受理申請之日起五日內(nèi)指派兩名以上工作人員按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范進行檢驗、檢測、檢疫。”

6、許可證據(jù)制度。《行政許可法》第48條第4項明確規(guī)定了許可證據(jù)制度。“舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應(yīng)當提供審查意見的證據(jù)、理由，申請人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進行申辯和質(zhì)證。”這一規(guī)定中包含三個方面的內(nèi)容：一是行政許可機關(guān)承擔主要的舉證責任。二是明確了舉證的范圍。包括法律法規(guī)依據(jù)和事實理由兩個方面。三是確認了質(zhì)證原則，未經(jīng)質(zhì)證的理由和依據(jù)不得采信。

7、教示制度。

教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之中、之后對行政相對人享有哪些權(quán)利，承擔哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利，履行有關(guān)義務(wù)等，負有以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務(wù)；若行政主體未履行該項義務(wù)而導致相對人喪失權(quán)利或未履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔相應(yīng)法律責任的程序制度。

教示制度作為指導公民行使權(quán)利的一種法律制度，它實際上為行政機關(guān)設(shè)定了一種法律義務(wù)，要求任何行政機關(guān)不能忽視公民合法權(quán)利，不能隨意行使行政權(quán)。

《行政許可法》第30條、第32條和第38條明確規(guī)定了教示制度。具體包含兩個方面：（1）行政許可程序中的教示。如第30條第2款規(guī)定：“申請人要求行政機關(guān)對公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機關(guān)應(yīng)當說明、解釋，提供準確、可靠的信息。”又如第32條第2項規(guī)定：“申請事項依法不屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關(guān)行政機關(guān)申請”；該條第4項規(guī)定：“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當當場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容。”（2）救濟教示。如第38條規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利。”

8、禁止不當接觸。

禁止不當接觸又稱禁止單方接觸，是指行政機關(guān)就某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，接受其證據(jù)。同時在僅有一方行政相對人的情形下，行政機關(guān)及其工作人員不得與相對人在行政程序外私下接觸，不得接受相對人宴請、饋贈和其他利益。

禁止不當接觸的理論基礎(chǔ)是行政公正原則，它是對行政公正的程序性保障制度。

《行政許可法》第63條是對禁止不當接觸的原則確認。其中規(guī)定：“行政機關(guān)實施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得素取或收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。

9、時效制度。

時效制度是行政程序法律關(guān)系主體的行為，經(jīng)過法律規(guī)定的期限后自然產(chǎn)生某種法律后果的一種法律制度。它是行政效率原則所衍生的一項基本制度。

時效制度包含兩方面的要求：一是行政主體在法定期限內(nèi)如不行使職權(quán)，在法定期限屆滿后不得再行使，同時應(yīng)承擔相應(yīng)的行政責任；二是行政相對人在法定期限內(nèi)如不行使權(quán)利，即喪失了相應(yīng)的權(quán)利，并承擔相應(yīng)的法律后果。

《行政許可法》第四章第三節(jié)專門規(guī)定了“期限”，是時效制度的立法體現(xiàn)。比如一般作出許可決定的期限：“行政機關(guān)應(yīng)當自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機關(guān)負責人批準，可以延長十日，并應(yīng)當將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依據(jù)其規(guī)定。”

二、行政行為撤銷的條件、法律后果及程序。

行政行為撤銷是在相應(yīng)行為具備可撤銷的情形下，由有權(quán)國家機關(guān)作出撤銷決定而使之失去法律效力。

行政行為撤銷的條件有：（1）行政行為合法要件缺損。合法的行政行為必須具備主體合法、內(nèi)容合法、程序合法等要件。某種行政行為只要缺損其中一個要件，該行政行為就是可以被撤銷的行政行為。（2）行政行為不適當。不適當?shù)男姓袨橐彩强沙蜂N的行政行為。所謂“不適當“，是指相應(yīng)行為具有不合理、不公正、不符合現(xiàn)行決策、不合時宜、不合乎有關(guān)善良風俗習慣等情形。不適當?shù)男姓袨樵诤芏嗲樾蜗峦瑫r是不合法的行為，從而可以以“違法”為由予以撤銷。在有些情況下，不適當?shù)男姓袨椴⒉贿`法。

行政行為撤銷的法律后果：（1）行政行為撤銷通常使行為自始失去法律效力，但根據(jù)社會公益的需要或行政相對人是否存在過錯等情況，撤銷也可僅使行政行為自撤銷之日起失效。（2）如果行政行為的撤銷是因行政主體的過錯引起，而依社會公益的需要又必須使行政行為的撤銷效力追溯到行為作出之日起，那么，由此給相對人造成的一切實際損失應(yīng)由行政主體予以賠償。例如，某行政機關(guān)違法批地給某企業(yè)建廠，某企業(yè)本身無過錯，后違法批準行為被有權(quán)機關(guān)撤銷，已蓋好的廠房因不符合城市建設(shè)規(guī)劃而必須拆遷。為此，違法批地的行政機關(guān)應(yīng)賠償拆遷企業(yè)的損失。（3）如果行政行為的撤銷是因為行政相對人的過錯，例如，相對人通過虛報、瞞報有關(guān)材料而獲取行政主體的某種許可行為等，或行政主體與相對人的共同過錯所引起的，如行政行為是在相對人行賄，作為行政主體的工作人員受賄的情況下作出的，行政行為撤銷的效力通常應(yīng)追溯到行為作出之日。行政主體通過相應(yīng)行為已給予相對人的利益要收回；行政相對人因行政行為撤銷而遭受到的損失均由其本身負責；國家或社會公眾因已撤銷的行政行為所受到的損失，應(yīng)由行政相對人依其過錯程度予以適當賠償；行政主體或其工作人員對導致行政行為撤銷的過錯則應(yīng)承擔內(nèi)部行政法律責任，如接受行政處分等。

由于相對人一旦獲得許可，即獲得了行使特定權(quán)利和自由的資格，該資格會為相對人帶來許多利益，一旦撤銷，即會給其生產(chǎn)和生活帶來很大的影響，因此，在作出撤消等不利的行政處理時，其程序應(yīng)較申請許可程序更為嚴格。（1）行政主體應(yīng)依法設(shè)定具體的處理標準，并以特定的方式予以公布，使相關(guān)的權(quán)利人能了解該標準。（2）在作出撤銷行政許可決定之前，提供相應(yīng)的緩沖機制，如警告、罰款或限期整改等，給予相對人在規(guī)定期限內(nèi)自我糾正的機會。（3）在作出撤銷行政許可決定之前，應(yīng)當告知相對人申辯的機會，涉及相對人重大利益的，應(yīng)采取聽證程序。（4）行政處理決定應(yīng)以書面形式作出，并說明理由。

三、法律責任的特點、原則和種類。

法律責任的特點：一是，法律責任以法律義務(wù)的存在為前提，是因違反法律上的義務(wù)而形成的責任關(guān)系；二是，法律責任表現(xiàn)為一種責任方式，即承擔否定性、不利性后果，主要有補償和制裁兩種；三是，法律責任具有違反法律義務(wù)和承擔制裁后果的內(nèi)在因果關(guān)系；四是，法律責任的追究和執(zhí)行是由國家強制力實施或作為保證的。

法律責任的原則：一是責任法定原則。指法律責任只能由法律規(guī)范預先規(guī)定。二是責任自負原則。指誰違反了法律，就由誰承擔法律責任，法律只追究參與了違法行為的責任主體。三是責任平等原則。指任何責任主體都不得享有規(guī)避法律責任的特權(quán)，不能有法外特權(quán)。四是因果聯(lián)系原則。違法行為與危害或損害結(jié)果之間的因果聯(lián)系，是承擔法律責任的必要條件。五是責任相稱原則。指法律責任的性質(zhì)、種類及輕重應(yīng)與責任主體的違法行為及其造成的后果的性質(zhì)和輕重相適應(yīng)，類似的違法行為追究相同或相近似的法律責任。

法律責任的種類：一是刑事法律責任，是依照刑事法律的規(guī)定，應(yīng)當承擔的法律后果，是最嚴厲的法律責任。本法涉及到的罪名主要有受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、貪污罪、非法采礦罪、偽造變造買賣證件罪等。

二是行政法律責任，指因違反行政法或因行政法規(guī)規(guī)定而應(yīng)承擔的法律責任。因行政法律責任的主體不同，行政法律責任包括以下內(nèi)容：（1）行政相對人的行政法律責任，即行政相對人因違反行政法律、法規(guī)而承擔的法律責任，一般直接引起行政處罰。（2）行政主體的行政法律責任，即行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織因違反行政法律、法規(guī)或不當行為而承擔的法律責任。（3）工作人員的行政法律責任，即工作人員個人的行政違法行為，應(yīng)對內(nèi)向相應(yīng)的行政機關(guān)承擔內(nèi)部行政法律責任，其形式主要是行政處分。在我國，追究行政相對人行政法律責任的主體只能是行政機關(guān)。

行政法律責任形式主要以下幾種：

一是行政處分，之行政機關(guān)對公務(wù)員或者國家機關(guān)工作人員違法失職行為的懲戒措施。《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定了以下六種行政處分方式：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

二是國家賠償，準確地說應(yīng)該是行政賠償，指因行政主體違反法定職責而引起的由國家或有關(guān)行政主體依法承擔的賠償責任。行政賠償質(zhì)的規(guī)定性在于它與行政主體履行法定職責之間的特殊聯(lián)系，行政賠償責任是因為行政主體違反其法定職責而導致的一種賠償責任。行政賠償?shù)闹黧w既包括國家，也包括特定的行政主體（行政機關(guān)、被授權(quán)組織、行政公務(wù)人員）。行政賠償是行政主體違反法定職責所引起的所有賠償責任，既包括對行政相對人的損害所應(yīng)承擔的賠償責任，也包括基于這種賠償責任而產(chǎn)生的行政公務(wù)人員對國家應(yīng)負的補償責任。

三是行政處罰，指特定的行政機關(guān)或法定授權(quán)的組織，依法懲戒違反行政法律規(guī)范尚不夠給予刑事處罰的個人、組織的一種具體行政行為，是由行政管理相對人承擔的一種法律責任方式。有以下幾類：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

我基本上用了一上午的時間跟大家粗略地學習了一遍行政許可法的有關(guān)內(nèi)容，也不知道效果如何，不知道能不能給大家以后深入學習該法起到一個拋磚引玉的作用。但我知道因于時間關(guān)系和本人的能力，一定有許多同志只是對行政許可法有了一個全局的和概念性的認識。所以，對行政許可法規(guī)定的一系列具體的東西，尤其是具體的和程序性的東西，則還需要我們下去以后通過自學尤其是通過具體的工作實踐去理解、掌握和應(yīng)用。由于工作關(guān)系，我希望大家在今后的學習和工作實踐中，能夠繼續(xù)跟我們縣政府法制辦的同志保持必要的聯(lián)系，以確保行政許可法在我縣的順利貫徹實施。