黨依法執政研究論文

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在中共十六大報告中指出，發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。堅持三者的有機結合與辯證統一，是中國特色社會主義民主政治的基本特點，也是依法治國，建設社會主義法治國家的基本要求。共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，加強黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政能力，提高拒腐防變和抵御風險的能力，是在共產黨執政條件和社會環境深刻變化的新形勢下，堅持和改善黨的領導面臨的新的歷史性課題。中共十六大將堅持依法執政作為改革和完善黨的領導方式和執政方式的重要內容，是從制度和法律上加強和鞏固黨的領導，推進依法治國進程的重大舉措。我們必須牢牢把握黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一性，堅持依法執政，不斷深化對共產黨執政規律的認識，樹立依法執政的觀念，提高依法執政的能力。

一、依法執政是黨的領導方式和執政方式的新發展

政黨作為現代政治的產物，其基本目的是通過實施對國家和社會的領導，控制政治過程，實現自己的綱領，體現一定階級、集團或階層的利益。政黨領導是現代國家政治過程的基本特征，在現代國家的政治過程中，政黨是最活躍、最有影響力的政治主體。（注：參見王滬寧《比較政治分析》（上海人民出版社，1987年）第111頁。）在不同的國家，由于政治制度特別是政黨制度的差異，政黨參與政治過程尤其是實現其對國家和社會領導的方式和特點有很大不同。在民主政治和法治的條件下，政黨參與政治，實現對國家或社會的領導是按照法治的要求進行的。依法參與政治，依法實施對國家和社會的領導，是法治國家對政黨活動的基本要求。政黨活動方式法治化，是現代民主政治的基本特征，也是現代政治文明的重要內容。當然，即使在民主政治和法治的條件下，不同的政黨因其在國家中的地位不同，與國家政權和法律的關系不同，實施領導的具體對象、范圍和方式也不盡相同。就執政黨而言，黨的領導包括對國家和社會的領導，其中，黨對國家政權的領導即對國家權力的掌握、控制和行使則稱為執政。執政是一個政黨進入國家的政權機構并以該政黨為主體、以國家權力的名義從事對整個國家公共事務和社會事務的管理活動。或者說，執政是一個政黨在國家政權中占主導地位、并通過國家政權將自己的治國主張貫徹于國家事務管理過程中的活動。非執政黨的領導往往是對社會中的某些領域某些部分進行領導，不可能直接實施對國家的領導，也不可能對全社會實施領導。執政黨的領導與非執政黨的領導，無論從領導范圍、領導任務還是從領導方式來看，都有很大區別。

就執政黨而言，執政黨的執政活動也不同于執政黨所從事的其他一般的政黨活動。執政活動是一種特殊形態下的政黨活動。一般的政黨活動并不必然是在國家政權內的活動（注：并不是執政黨的所有活動都屬于執政，執政黨還有大量的政黨行為不屬于執政的范疇。在嚴格意義上，執政活動是一種產生法律約束力的法律行為。但是，正如本文后面將要分析的，在法制不健全的狀態下，執政黨的執政活動和執政黨對社會的領導活動往往難以進行嚴格的區分。），而執政則必然是在國家政權機構內部的活動。如果說一般的政黨活動是以政黨為主體所從事的政治活動的話，那么，執政則是以國家政權機關為主體所從事的政務管理活動。執政黨領導國家，直接控制著國家政權，因此執政集中表現為通過法定程序使黨的主張轉化為國家意志，上升為法律，成為全社會遵循的制度和規范，進而實現對國家和社會的全面領導。執政黨的主張與國家法律的一致性，是執政黨依法執政的基本前提。一般的政黨活動只有限地影響到其活動所直接涉及的人民群眾；執政活動則必然影響到全體社會成員。執政黨的一般政黨活動可以將本政黨的主張通過思想宣傳的方式和黨組織、黨員的表率作用讓人民群眾了解并接受，但并不對人民群眾產生必然的約束力；執政活動則對全社會成員產生法定約束力。

依法執政作為現代民主法治國家的基本原則，是僅就政黨的執政行為和活動而言的。這是指，一個政黨依照法律進入國家政權并在其中處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性的影響的國家政務管理活動。（注：依法執政并不意味著執政黨的一切活動都由法律規范。執政黨的內部活動并不由法律規范，執政黨的一般社會活動法律也不直接規范具體的行為模式，而只是規定不可逾越的界限。）就一個特定的政黨而言，黨的領導具有豐富的內涵，包括了黨的領導地位、領導性質、領導范圍、領導方式、領導體制和領導任務，等等。在不同的歷史時期，黨在國家中的地位、所處的環境和任務不同，黨的領導也有不同的含義和要求。（注：在新民主主義革命時期，黨的領導的主要內容是革命，即領導人民奪取政權。在社會主義時期，黨的領導的主要內容是執政，執政是黨的領導的集中體現。參見《論有中國特色社會主義》（中央文獻出版社，2002年）第598頁。）

中國共產黨是中華人民共和國居于執政地位的黨，黨的領導首先是指黨對國家的領導，即共產黨的執政地位，也包括對社會各個階層、各個領域的領導。由于黨在國家中居于執政地位，黨對全社會的領導主要是通過執政活動來實現的，即黨以國家政權的名義依法對各種社會關系進行規范和調控。當然，黨的執政活動并不能取代黨對社會的其他領導方式，在各個不同的社會領域、社會階層、社會團體和組織中，黨領導社會的方式也有變化。但即使在黨的組織直接領導和管理的社會領域和社會組織中，黨通過國家政權并以國家意志表現的法律實施領導，依然是黨必須遵循的基本準則。

中國共產黨已經走過了八十多年的光輝歷程。堅持共產黨的領導是中國人民在長期奮斗實踐中得出的基本結論。但是，在不同的歷史時期，由于黨在國家中的地位、黨的任務和所處的環境不同，黨的領導有不同表現形式，堅持黨的領導與國家法律的關系也有不同的性質和要求。中共十六大將堅持依法執政明確為黨的領導的重要內容，就是在科學總結黨從革命黨到執政黨，從完成革命任務的執政黨到領導國家建設的執政黨的長期實踐成果，正確判斷黨在新世紀面臨的新變化、新挑戰、新考驗的基礎上，做出的新選擇。依法執政是黨在新的歷史條件下領導方式和執政方式的創新，是黨堅持與時俱進、堅持先進性、堅持執政為民的制度創新。

在新民主主義革命時期，中國共產黨是領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，黨的領導任務是動員人民群眾進行新民主主義革命，推翻帝國主義壓迫，推翻國民黨反動政權，建立人民當家作主的新政權。黨在新民主主義革命中居于領導地位，但是在國家中沒有執政地位。由于國民黨政權實行法西斯統治，共產黨甚至連合法存在的地位都沒有。無數共產黨員和革命志士倒在了國民黨政權以法律名義舉起的屠刀下。共產黨是一個沒有合法地位的革命黨，與國民黨的國家政權是根本對立的，與國民黨政權制定的法律也是根本對立的。即使在國共合作時期，共產黨與國民黨政權及其法律制度依然保持著很大的獨立性。這種狀況決定了共產黨的領導性質、領導范圍、領導方式和任務。共產黨的領導主要體現在對革命的領導權和黨組織對社會的直接領導。共產黨在革命中的領導地位主要表現為對革命力量中的社會各階層的領導、對革命武裝的領導、對統一戰線的領導、對思想文化戰線的領導，而不是對國家政權的領導。這是中國共產黨在半殖民地半封建的社會中領導人民革命的基本情況。在西方資本主義民主制度下，無產階級政黨組織形式可以是合法的，并有可能在法律范圍內以長期合法方式動員社會力量。但是，在國民黨的法西斯專制統治下，一無民主，二無法治。共產黨連合法存在的地位都沒有，更談不上依法領導、依法爭取執政地位的條件和環境，這就決定了中國共產黨對革命和社會的領導根本不可能利用國民黨政權的法律制度資源，采取合法的方式進行，而只能運用黨的政策，宣傳、組織群眾，直接動員社會力量，建立黨直接領導的革命武裝，與國民黨控制的國家政權以及通過法律體現的國家權力相抗衡。（注：曾經論述了共產黨領導中國革命的特殊性，他指出：“中國的特點是：不是一個獨立的民主的國家，而是一個半殖民地的半封建的國家；在內部沒有民主制度，而受封建制度壓迫；在外部沒有民族獨立，而受帝國主義壓迫。因此，無議會可以利用，無組織工人舉行罷工的合法權利。”因此，“在中國，主要的斗爭形式是戰爭，而主要的組織形式是軍隊。”參見《戰爭和戰略問題》，《選集》第2卷，人民出版社，1991年，第542、543頁。董必武也指出人民奪取政權是不依靠法律的，依靠法律是不行的。參見董必武《論社會主義民主和法制》（人民出版社，1979年）第79頁。）與此相聯系，武裝斗爭也就必然成為中國共產黨領導中國革命的主要形式。武裝斗爭是突破國家法律制度的一種最極端、最激烈的方式。盡管在中國共產黨創建的根據地，也制定了一些臨時性的法規，并通過法律對根據地的政權和社會實施領導，但在戰爭環境下，政權建設本身主要不是以法制為基礎的，共產黨對根據地政權的領導與領導武裝斗爭是同一個過程。（注：指出，根據地的問題，首先就是武裝部隊問題。參見《選集》第2卷第423頁。彭真在論述根據地政權建設時指出，根據地的政權建設要以群眾為基礎，以武裝斗爭為中心。在戰爭時期，黨實施領導只能依靠政策。如果要講法，就不能革命，就是維護三大敵人的統治秩序。那時候對反動階級就是要“無法無天”，在人民內部主要講政策。參見《彭真文選》（人民出版社，1991年）第491頁。）在全國范圍，從中國共產黨領導中國革命的基本特點來講，共產黨的領導與國民黨政權的法律是對立的。共產黨領導人民奪取政權的過程，就是突破舊法律、廢除舊法律的過程。（注：在中華人民共和國成立前夕，黨中央指示，強調了國民黨政權制定的法律與人民的根本對立，并宣布徹底廢除國民黨政權的六法全書。）

中華人民共和國成立標志著共產黨已從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，轉變為領導人民掌握全國政權的執政黨，黨在國家中的地位，黨和國家政權的關系都發生了根本性的變化。黨的領導的內涵、要求和方式，也要隨之變化。作為執政黨，共產黨的領導首先并主要是要通過執政來體現，其領導地位首先并主要表現為執政地位，其領導方式也首先并主要表現為執政方式。領導革命的黨是直接對社會力量實施領導的黨，而執政黨首先是對國家政權實施的領導，并通過國家政權實施對全社會的領導。依法對國家政權和社會實施領導是執政黨與革命黨的重大區別。因此，正確處理黨與國家政權、黨與法律的關系，就成為一個政黨從革命黨轉變為執政黨在解決執政方式時必須面對的新課題。革命黨的領導方式能否直接成為執政黨的執政方式呢?不能。因為，黨在國家中的地位變了，黨與國家政權的關系、與法律的關系都變了。執政黨的領導方式和執政方式不僅由執政黨的地位所決定，還受到執政黨面臨的任務、所處的環境的制約。作為中華人民共和國的執政黨，黨的領導與法律的關系，經歷了一個曲折的發展過程。

新中國成立初期，共產黨已成為在全國范圍執政的黨，但還是一個肩負革命黨任務的執政黨。作為執政黨，黨擔負起領導人民建設新政權的重任，依法建立了各級國家機構，并通過國家政權制定了一批重要的法律、法規，但是，還沒有條件及時制定完備的法律來實施對國家和社會的領導。（注：新中國建立初期，《共同綱領》曾經起到臨時憲法的作用。）由于政治經濟情況變動很快，在各方面都制定帶有根本性長遠性的法律是有困難的。在法律還不完備的情況下，黨中央確立的原則是：有綱領、法律、命令、條例、決議者，從綱領、法律、命令、條例、決議之規定；無綱領、法律、命令、條例、決議之規定者，從新民主主義的政策。新中國成立初期，共產黨作為執政黨還必須繼續完成民主革命沒有完成的任務，如肅清國民黨的殘余勢力，實行和其他民主改革。當時國家政權剛剛建立，缺乏比較完備的法律，而且民主革命遺留的任務本身具有其復雜性。這就決定了在當時的歷史條件下，民主革命任務的完成不能單純依靠法律來解決，而必須主要依靠黨的政策，依靠人民群眾的直接行動。（注：劉少奇在黨的八大報告中曾經對新中國成立初期的這種狀況做了解釋，他說：“在革命戰爭時期和全國解放初期，為了肅清殘余的敵人，鎮壓一切反革命分子的反抗，破壞反動的秩序，建立革命的秩序，只能根據黨和人民政府的政策，規定一些臨時的綱領性的法律。在這個時期，斗爭的主要任務是從反動統治下解放人民，從舊的生產關系的束縛下解放社會生產力，斗爭的主要方法是人民群眾的直接行動。”參見《劉少奇選集》下卷（人民出版社，1985年）第253頁。董必武在談到黨領導時說：“僅僅靠中央人民政府一個法律而不動員人民群眾是不行的，必須發動群眾，讓群眾來參加，問題才能解決得比較徹底。”沒有大規模的群眾運動，革命是不會徹底勝利的。在我們發動群眾的時候，也只能講明政策而不能以法律的嚴格規定來束縛群眾的手足。見董必武《論社會主義民主和法制》第79-80頁。）因此，黨的領導方式和執政方式不可避免地具有過渡時期的特點。一方面，適應當時的革命任務，黨通過國家政權制定了一些法律和法令，如婚姻法、法、工會法、懲治反革命條例、懲治貪污條例、私營企業條例、勞動保險條例，等等。但這些法律和法令基本上是臨時性的綱領性的。另一方面，廢除舊法律之后，新的法律還沒有制定出來。在國家和社會生活的一些重要領域，無法可循的現象比較突出。在這種情況下，黨更多地運用政策直接動員社會力量來處理和解決國家生活和社會生活中的基本的重大的問題。運用國家政權的力量與黨直接動員社會力量相結合，成為新中國成立初期黨的領導方式和執政方式的特點，并且在某種意義上是以黨直接領導社會力量為主。黨組織在很大程度上行使著國家政權的職能（注：這種現象在當時就受到批評，彭真、董必武都強調，黨領導國家政權，但決不是說黨直接管理國家事務。政權機關對黨委不是組織上的隸屬關系。參見《彭真文選》第226-227頁；董必武《論社會主義民主和法制》第36頁。事實上，在新中國成立初期，黨作為完成革命任務的執政黨，主要方式是依靠政策辦事，這種狀況是難以避免的。），黨的政策沒有通過法定程序轉化為以國家意志形式表現的法律，就直接對國家和社會發揮作用。在一定意義上，黨的政策直接發揮了國家法律的作用。在執政黨還面臨著解決革命任務的歷史條件下，黨的領導方式和執政方式主要表現為依靠政策和群眾運動，黨的領導和執政方式還不具備法治化的基礎，法律在黨對國家和社會的領導過程中的作用十分有限。、鎮壓反革命、“三反”、“五反”，都是依靠群眾運動，不是先有法律才搞起來的。而且，法律就是在群眾運動中產生的。（注：董必武曾經談到，法、懲治反革命條例、懲治貪污條例是從群眾運動中產生的，都是在群眾運動中總結了群眾斗爭的經驗才制定出來的。當時黨估計到不這樣搞，就不能解放全國的生產力。見董必武《論社會主義民主和法制》第151-152頁。）

1953年，中共制定了在過渡時期的總路線，國家建設第一個五年計劃開始實施。共產黨從一個完成革命任務的執政黨，成為領導國家建設的執政黨。領導國家建設的執政黨與完成革命任務的執政黨，不僅在領導任務方面有著明顯的區別，其領導方式和執政方式也不同。國家建設的任務與革命任務性質不同，實施和完成的方式也不同。黨不僅要按政策辦事，而且要按法律辦事。黨要充分發揮國家政權領導社會的職能，并依法實行對國家和社會的領導，這是國家建設和社會發展對執政黨的領導方式和執政方式提出的新要求，也是共產黨執政規律的客觀反映。1954年，中華人民共和國憲法頒布實施，我國的法制建設開始了一個新的階段，也為黨領導方式和執政方式的轉變提供了法律基礎。劉少奇在關于憲法草案的報告中指出：“中國共產黨是我們國家的領導核心。黨的這種地位，決不應當使黨員在國家生活中享有任何特殊的權利，只是使他們必須承擔更大的責任。共產黨黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。”（注：參見《劉少奇選集》下卷，第168頁。彭真在憲法制定后也強調說：“我們過去辦事依靠方針、政策、綱領，是完全對的，是適合實際情況的。目前我們已經頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了。必須加強法制，完備我們的法律，才能保障社會主義建設的順利進行。”見《彭真文選》第266-267頁。）社會主義改造的基本完成和社會主義制度的初步建立，是共產黨領導國家和社會的新起點，中共八大對此進行了初步的探索。八大報告明確指出：“現在，革命的暴風雨時期已經過去了，新的生產關系已經建立起來，斗爭的任務已經變為保護生產力的順利發展，因此，斗爭的方法也就必須跟著轉變，完備的法制就是完全必要的了。”（注：參見《劉少奇選集》下卷，第253頁。董必武在八大的發言中提出，黨的中心任務是領導國家建設，在這樣的任務面前，黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是進一步加強法制的中心環節。見董必武《論社會主義民主和法制》第136頁。）與此相聯系，進一步調整黨與國家政權的關系也成為黨對國家實施領導面臨的新問題。（注：鄧小平在黨的八大《關于修改黨章的報告》中明確地論述了黨政關系，他指出，黨已經在國家中居于領導地位，但并不是說黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作與國家機關應有的界限。參見《鄧小平文選》第1卷（人民出版社，1994年）第236頁。）但是，八大提出的轉變黨的領導方式和執政方式的主張，并沒有在實踐中得到貫徹。1957年以后，黨不僅沒有能夠實現領導方式和執政方式的轉變，反而繼續沿用新中國成立初期主要依靠政策和群眾運動的方式來領導國家建設。1958年的“”就是以政策領導的群眾運動式的搞建設，后來又用群眾運動的方式大搞階級斗爭。主要依靠政策的領導方式和執政方式，其結果是限制了法律的作用，削弱了法律的權威，加劇了以黨代政，黨的組織實際上國家化了。這種領導方式和執政方式，使社會力量不斷地以非制度化的方式沖擊國家秩序和社會秩序，破壞執政黨對國家和社會實施領導的制度基礎，黨與國家政權的關系、黨與社會的關系、國家與社會的關系無法在制度的結構內依照法律來調整。由于共產黨在成為領導國家建設的執政黨之后，依然沿用過去革命黨時期或新中國成立初期為完成革命任務所實行的領導方式，不重視法制，以政策代替法律，以黨代政，以群眾運動代替國家機關的管理，后來又發展到超越國家的法定程序，直接以政策和群眾運動沖擊甚至否定法律秩序，其結果必然使黨與國家、黨與社會、國家與社會等諸種關系，陷入不正常狀態，進而出現“”無法無天的混亂局面，最終使黨對國家和社會的領導受到極大的破壞。

產生上述現象的原因是十分復雜的。既有主觀原因，又有客觀原因；既有歷史原因，又有現實原因；既與黨在指導思想上出現的失誤有關，又與黨受到執政條件和環境的制約有關。

從歷史原因來看，中國有幾千年封建專制的人治傳統，正如鄧小平所說：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”（注：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第332頁。）不重視法律是中國封建政治傳統的典型特征。在黨領導人民奪取全國政權的過程中，由于沒有合法斗爭的條件，一切革命工作都是在突破舊法制中進行的，所以不信任法律、仇視法律的心理在黨內和群眾中有廣泛而深厚的基礎。新中國成立初期幾次全國范圍的群眾運動取得了很大成績，也在一定程度上助長了輕視法律的心理（注：董必武在八大的發言對此做了精辟的分析。參見董必武《論社會主義民主和法制》第134-136頁。），黨在民主政治建設中出現了以群眾運動的方式追求直接的非制度化的民主，忽視國家制度的民主化、法律化的嚴重失誤。由于黨是在外部封鎖狀態下領導國家建設，與高度集中的計劃經濟體制相適應，形成了黨的一元化領導體制。在這種領導體制下，黨的政策在更大范圍直接調控國家事務和社會事務，勢必導致黨直接行使國家機關管理社會的職能，國家機構作為執政黨實現對社會領導的基本力量受到嚴重削弱，法律作為國家管理社會的手段也被黨的政策所取代。在和平建設時期對國家和社會的領導過程中輕視甚至否定法律的作用，以黨的政策取代法律，是共產黨作為執政黨應當永遠汲取的教訓。經歷十年動亂以后，黨在領導改革開放和現代化建設事業的過程中，提出了堅持和改善黨的領導的任務。鄧小平明確指出要改革黨的領導體制、改善黨的工作狀況。他說，以后，黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法律辦事。（注：參見《鄧小平思想年譜》（中央文獻出版社，1998年）第122頁。）1982年，中共十二大首次將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則寫入黨章。同年，憲法明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”中共十五大把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，到十六大明確提出依法執政。這些都表明，共產黨正在從治國基本方略的高度，從制度創新和法治的層面上解決黨的領導方式和執政方式問題。

堅持黨的領導與依法治國的統一，實行依法執政，是中國共產黨自身情況變化的要求。具體說來，就是深刻指出的，中國共產黨歷經革命、建設和改革的長期奮斗，發生了兩大變化：一是已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；二是已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。由此帶來了黨在新世紀必須面對并認真解決的兩大歷史性課題：一是提高領導水平和執政能力；二是提高拒腐防變的能力。社會主義市場經濟發展帶來的社會經濟成分、社會組織形式和社會利益結構的多樣化，國家與社會關系、政府與市場關系的規范化、法治化，要求執政黨全面貫徹“三個代表”重要思想，堅持執政為民，依法執政，領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。法律是以國家意志的形式所體現的最廣大人民的根本利益，是黨的主張和人民意志的統一。共產黨堅持依法執政，就是要從制度和法律上保證黨的執政活動始終代表中國最廣大人民的根本利益。堅持依法執政，是共產黨執政性質和目的的必然要求，是共產黨準確把握時代特點、黨的任務和新的執政條件，適應社會主義民主政治建設和法制建設的新要求，所做出的重大戰略選擇。

堅持黨的領導與依法治國的統一，實行依法執政，是發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家的要求。民主政治是政黨政治、法治政治，政黨在憲法和法律的范圍內活動，是法治國家對政黨行為的基本要求，也是建設社會主義政治文明的應有之義。中國共產黨是執政黨，在國家政權中處于領導地位。但是，黨并不謀求凌駕于法律之上和超越法律之外的特權。在法律面前，共產黨同其他派、團體、組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內活動。中國共產黨在國家政權中居于領導地位，黨依法執政的水平直接影響著國家權力能否嚴格依法運作。在這個意義上，實行依法治國，首先是共產黨依法執政，只有堅持黨依法執政，才能保證行政機關依法行政，司法機關公正司法。依法執政是共產黨作為執政黨對國家實施領導的法治化。這對于推進社會主義民主政治建設，建設社會主義政治文明具有全局性的重要意義。

二、按照依法執政的要求改革和完善黨的領導方式和執政方式

依法執政的主體是中國共產黨，因此，堅持依法執政必須堅持黨對國家大政方針和全局工作的政治領導，在制度和法律上堅持和保證共產黨的執政地位，這是堅持依法執政的基本政治前提。在西方國家，多元利益集團的存在以及由此而形成的政治多元化被認為是法治存在的前提。西方法治形成的歷史表明，法治是建立在君主制官僚政治、貴族特權及中產階級利益這三者之間的斗爭和妥協之上的產物。后來，西方國家的法治又往往與政治上的多黨制和三權分立聯系在一起。中國是社會主義國家，我們實行依法治國、建設社會主義法治國家的政治目的和政治基礎完全不同于西方資本主義國家，因此，中國不能也不應當照搬西方國家的多黨制和三權分立。我們是在堅持共產黨領導的前提下實行依法治國，建設社會主義法治國家，這是社會主義法治與資本主義法治的本質區別。在社會主義中國．堅持依法執政，實現黨的領導和依法治國的統一，就是要從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。依法執政是加強和鞏固黨的執政地位的具體體現。

中國共產黨堅持依法執政是在國家政權體系中依法對國家實施領導。人民代表大會制度是國家的根本政治制度，憲法是國家政權體系運作的最高準則，因此，依法執政首先是依憲執政，是在人民代表大會制度的國家權力體系中行使執政權。這是堅持依法執政的憲政基礎。要嚴格按照憲法的規定和人民代表大會制度的要求，進一步理順黨和國家政權機關的關系，保證黨在憲法和人民代表大會制度的構架內，領導和支持人民依法行使管理國家的權力，依法規范和控制國家權力，依法享有廣泛的權利和自由。

依法執政要求中國共產黨按照法治的原則對國家和社會進行領導，黨必須在憲法和法律范圍內活動是堅持依法執政的基本要求和原則。各級黨的組織和黨員的執政活動，都必須有明確的法律依據，并且嚴格依照法定程序進行。任何黨的組織和黨員都必須依法辦事，不允許有超越憲法和法律的特權。

在中共十六大報告中提出了改革黨的領導方式和執政方式的總體構想：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。”根據這一構想，堅持依法執政，改革和完善黨的領導方式和執政方式，應當從制度和法律上完善以下幾個重要環節。

（一）依法進入國家政權組織，掌握和控制國家權力

執政黨依法執政，首先就是通過一定的方式進入政權組織，成為國家政權機關中的領導黨。執政黨領導國家政權是通過在國家政權中發揮領導核心作用來實現的，而不是在國家政權之外，更不是在國家政權之上。中國共產黨由革命黨成為執政黨，掌握國家政權，是通過武裝斗爭方式進行的。但是，在成為執政黨以后，掌握和控制國家權力的方式就要發生根本性的變化。中國共產黨要長期執政，就要使黨進入國家政權組織、掌握和控制國家權力的方式制度化、規范化、法治化。在一個法治國家中，并不是任何政黨都可以成為執政黨，也不是任何政黨以任何方式都可以進入國家政權組織。根據民主政治和法治的要求，依法執政首先意味著，黨依照憲法的規定以法定的途徑進入國家政權組織。

在我國，憲法和選舉法、國家機關組織法明確規定了一定形式的國家組織和產生一定的國家組織的法定程序和方式。這是全國人民意志的體現，也是黨的意志和主張的體現。依法進入國家政權組織，就是依照體現黨和人民意志的憲法和法律所規定的方式，進入國家政權組織。

由于各國的政體組織形式不同，對政黨進入政權組織的含義的理解也各不相同。譬如，在議會制共和國和君主立憲制國家中，認為國家主要權力機構就是議會，所以，一個政黨的代表進入議會，就意味著進入國家政權組織；在總統制共和國中，認為國家權力機構包括議會和政府，所以，進入議會和進入政府都意味著進入國家政權組織。我國實行人民代表大會制度，依照憲法規定，人民在民主普選的基礎上選派代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使國家權力的機關，由人民代表大會產生其他國家機關。中國共產黨作為執政黨依法進入國家政權組織，首先是依法廣泛動員人民群眾通過選舉產生各級國家權力機關，選派黨員依法通過選舉進入各級國家權力機關。

中國共產黨在領導人民奪取政權的奮斗過程中，曾經在革命根據地就黨依法進入政權組織做過積極的探索，努力為人民群眾通過選舉充分表達自己的意志和選擇創造制度條件。早在江西革命根據地時期，共產黨領導建立的中華蘇維埃共和國就頒布了《中華蘇維埃共和國選舉細則》（1931年）。1933年8月，中華蘇維埃中央執行委員會頒布了《蘇維埃暫行選舉法》。抗日戰爭時期，共產黨領導下建立的各抗日根據地相繼制定了《晉察冀邊區選舉條例》、《晉冀魯豫邊區參議會選舉條例》、《晉綏邊區參議會選舉條例》、《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》等。這些選舉條例在中國憲政史上首次采用普遍、直接、平等、無記名投票選舉制。（注：胡盛儀、陳小京、田穗生：《中外選舉制度比較》，商務印書館，2000年，第52-53頁。）1953年2月，根據起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》提出的原則，共產黨領導制定了《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。1979年，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了新的選舉法。該選舉法經1982年、1986年、1995年三次修改和補充，更加趨于完善。共產黨作為代表中國最廣大人民根本利益的執政黨，將進一步完善選舉制度，自覺地遵守憲法和選舉法的規定，遵從人民意志的選擇，通過法定的程序和方式進入國家政權組織。

其次，中國共產黨作為執政黨依法進入國家政權組織，還表現為黨依照法律程序向國家機關推薦重要干部，并通過在國家機關的黨的組織和黨員的活動保證黨推薦的干部依法擔任國家機關的領導職務。這是中國共產黨依法進入國家政權組織的重要環節。任何一個國家的執政黨都理所當然地由黨的領袖擔任國家機關的主要領導職務，并且推薦本黨的干部執掌國家機關的重要崗位。執政黨不可忽視對國家政權機關領導崗位的掌控，這是通例。但是，執政黨對國家機關領導崗位的掌控又要通過法律和法定程序來實現，這是法治原則的要求。

根據中國的憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律規定，黨組織分別向全國人民代表大會推薦國家主席、副主席候選人，中央軍事委員會主席候選人，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長候選人，通過當選的國家主席向全國人民代表大會提出國務院總理人選供全國人民代表大會決定；分別向地方各級人民代表大會推薦省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長候選人，以及地方各級人民法院院長、人民檢察院檢察長候選人。按照法治原則和依法執政的要求，共產黨向國家機關推薦重要干部的方式、范圍和程序還需要在制度和法律上進一步改進和完善，要根據不同國家機關的性質、職能和工作特點，將黨推薦重要干部具體化、規范化、法治化。

第三，中國共產黨是在國家政權中居于領導地位、發揮領導核心作用的黨。一個政黨依法進入國家政權組織并不必然意味著處于執政地位。一般地說，只有在國家政權中居于領導地位、發揮領導作用的黨，才能成為執政黨。在社會主義中國，要從制度和法律上保證執政黨的基本路線和基本方針的貫徹實施。在這方面，有兩個重要的環節：其一，黨依法通過法定的程序和方式保證在國家權力機關中共產黨員居于多數。中華人民共和國建立以來，共產黨作為執政黨，以推翻三座大山壓迫的歷史功績、率領中國人民建設中國特色社會主義的實際行動、胸襟坦蕩勇于接受批評和改正錯誤的自我創新精神、不斷清除腐敗追求自身隊伍純潔的嚴密紀律、管理社會和引導國家前進的領導水平和執政能力、全心全意地謀求全中國最廣大人民群眾的根本利益的忠實無私的品德而一貫性地獲得中國人民的信任和支持。所以，在歷屆和各級人民代表大會的代表選舉中，共產黨員代表總是占大多數。事實證明，共產黨的執政地位不是自封的，而是人民選擇、人民授予的。人民的意志是至上的法律，人民意志通過法定的形式得到表現，所以，共產黨的執政黨地位是依法取得的。其二，黨委在同級國家政權組織中發揮領導核心作用。在國家政權組織中工作的黨員要有執政黨意識，自覺依法維護黨的路線和方針，保證黨路線和主張在國家政權體系內依法貫徹實施。

（二）堅持依照法定程序提出立法建議，從制度上保證將黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律

執政黨的執政活動不能簡單地等同于在一個政黨內部貫徹自身的決定、指示的活動。在政黨內部，其決定、指示只要通過黨內章程所規定的程序表現為政黨內部的文件就可以。這種文件對政黨內部成員有紀律約束力。但一個政黨內部的決定、指示對該政黨以外的成員并不自然地產生約束力。應當說，要求沒有參加某個政黨的社會成員遵守該政黨的決定、指示，是于理不通、于法無據的。如果提出如此要求，表明這個政黨的黨外成員與黨內成員沒有任何區別，或者這個政黨在潛意識中將所有社會成員都泛化為本黨成員。一般的政黨不能如此簡單地要求非該黨成員遵守和服從本黨內部的決定和指示，執政黨也不能如此。執政黨執政當然要在全國貫徹本黨經一定程序所形成的有關政治、經濟的大政方針、社會管理方面的主張和決定，但執政黨也不能簡單地將本黨的方針、主張、決定直接變成國家政權的管理活動和行為，不能簡單地以本黨的方針、政策、主張、決定作為要求全體公民服從的依據。面對全體公民，面對一個國家的全體社會成員，執政黨必須將本黨的有關政治、經濟、社會管理的政策、方針、主張和決定提交出來，由國家立法機關代表人民決定是否上升為法律。這種由執政黨提交主張、由人民做出決定的過程，在實踐上就是立法的過程。也就是說，執政黨要通過法定程序參與和從事立法工作，力爭在將本黨的主張和決定被代表人民意志的國家立法機關所接受和通過，以至上升為法律。一般來說，只有這種由國家立法機關所通過的法律，才是執政黨依法執政的依據。

執政黨將自己的主張通過立法程序上升為法律是法治原則的普遍要求，是依法執政的重要環節。中國共產黨在執政以后的相當長時間內還不善于將自己的政策主張通過立法程序上升為表現為人民意志的法律，不善于通過實施法律的方式去貫徹自己的政策主張，而是習慣于黨內文件，要求各級黨政機關直接貫徹黨的會議決議、決定和指示。這表明，共產黨還沒有自覺地意識和適應由一般政黨、革命政黨的角色向執政黨的角色轉換。

十一屆三中全會以后，中國共產黨在致力于推進社會主義法制建設的同時，也在逐步地探索改革執政方式的道路。中共十四大明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。這是我黨在領導人民進行經濟體制改革方面做出的重大決策。為了使這一決策能夠成為由國家機關貫徹實施于國家經濟改革活動中的指導方針和原則，中共中央于1993年2月14日向七屆人大常委會提出了關于修改憲法部分內容的建議，建議將建立社會主義市場經濟體制以憲法的形式確定下來。七屆人大常委會第三十次會議討論了這個建議，并通過了憲法修改草案，提交八屆全國人民代表大會第一次會議審議。1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，使社會主義市場經濟體制在我國成為得到憲法確認的體制。1997年9月，中國共產黨召開了第十五次全國代表大會，大會通過的政治報告提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國基本方略。為了使這一治國方略所體現的法治原則成為指導國家政權機關活動的確定不移的原則，黨在經過充分的調查研究、征求意見的基礎上，于1999年1月22日向第九屆全國人大常委會提出關于修改憲法部分內容的建議。九屆全國人大常委會第七次會議經過認真的討論，接受了這個建議，并依憲法規定的修憲程序向九屆全國人大第二次會議提出了憲法修正案草案。全國人大代表們在經過認真的審議后，普遍表示贊同，以絕對多數票通過了憲法修正案。從此，法治原則在我國憲法中得到確認。這些都表明，中國共產黨在向依法執政的道路上已邁出探索前進的步伐。中共十六大報告中正式提出“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”，說明我們黨已明確了法治狀態下的執政方式。

這種執政方式不僅對于適應中國共產黨的執政地位、貫徹法治原則來說是必要的，而且對于保證它在國家政治生活中始終處于領導地位來說也是可行的。由于在各級人民代表大會中的中共黨員代表占有多數，就可以確保黨制定的大政方針、政策主張能夠通過正當的法律程序上升為國家的法律。這是保證中國共產黨依法執政的可靠基礎。

（三）改革黨的領導體制，保證國家機關依法行使職權

執政黨的執政行為和非執政黨的一般政黨行為的一個重要區別就是，執政黨可以通過、也應當通過由本黨推薦當選的領導干部所任職的各個國家機關貫徹實現自己的執政主張和意圖；而非執政黨只能直接通過自己的黨組織的活動和行為來力求實現本黨的政治主張。由于非執政黨的黨組織自身不是國家權力組織機構，沒有憲法和法律所規定和賦予的對全國公民具有拘束力的權力，因此這種非執政黨黨組織的活動在國家政治生活中的影響力是間接的、有限的。

對于執政的中國共產黨來說，要有效地將本黨的執政意圖和主張加以貫徹，就應當通過國家各職能權力機構行使法定權力。執政黨不應當直接通過自己的政黨組織本身去貫徹已上升為法律的執政意圖和主張，而撇開由本黨推薦當選的領導干部所掌握的國家各職能權力機構或將這些機構的職能虛置，其理由是：只有國家職能權力機構享有憲法和法律所明確規定和賦予的權力，而政黨組織卻不享有這種權力。在處于執政地位且由本黨推薦當選的領導干部掌握著國家各職能權力機構的情況下，直接通過政黨組織貫徹執政意圖和主張，就會使政黨組織和國家權力組織機構混淆不清，使政黨的職能同國家職能權力機構的職能混淆不清，易于導致黨不管黨、政不從政的政務混亂無序，易于導致黨政權力的矛盾和沖突。在處于執政地位且由本黨推薦當選的領導干部掌握著國家各職能權力機構的情況下，再直接通過政黨組織貫徹執政意圖和主張，表明該政黨還是將自己視同于一般的非執政黨，表明該政黨尚缺乏自覺的執政意識，也表明該政黨還沒有把國家職能權力機構看做是被自己所掌握控制的權力機構，或者說還把國家職能權力機構視為異己的機構和力量。

依法執政意味著中國共產黨的領導方式尤其是執政方式的重大變革。黨的領導方式和執政方式是通過黨的領導體制來體現的，它集中地反映了黨和國家相互關系的具體形式。黨的領導體制不改革，就無法實現黨的領導方式尤其是執政方式轉變。黨的主張經過法定程序上升為法律之后，就具有至高無上的權威，任何一級黨的組織都必須在法律范圍內活動。目前，這一原則在現實生活中貫徹實施有一定的難度，其原因就在于黨的領導體制與這一原則的基本要求還存在不適應的問題。由于黨組織與立法機關的關系尚未理順，黨的政策轉化為法律的制度化方式沒有從體制上徹底解決，改革與發展的重大決策和立法的結合存在著體制上的障礙。在法律的實施方面，黨的組織與行政執法機關、司法機關的關系也沒有理順，體現全黨意志的法律在實施過程中時常受到某些干擾，其結果是法律和中央的權威都受到影響。這一矛盾嚴重制約著黨的執政方式的轉變和依法治國的進程。黨是我國社會主義事業的領導核心，也是依法治國、建設社會主義法治國家的領導核心。如果我們不能正視和解決黨的領導體制與依法治國在某些環節上存在的矛盾，就無法實現堅持黨的領導與依法治國的統一。

由于歷史的原因，中國共產黨曾長期受到簡單的以黨代政所導致的黨政不分的困擾。早在抗日戰爭時期，鄧小平曾嚴厲批評一部分同志錯誤理解黨的領導的含義，并指出由此導致的對抗日民主政權建設的不利影響，“這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令；不經過行政手續，隨便調動在政權中工作的干部；有些地方沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統中的混亂現象。”（注：《鄧小平文選》第1卷，第11頁。）

在處于執政地位且由本黨推薦當選的領導干部掌握著國家各職能權力機構的情況下，執政黨應當充分發揮它們的職能，通過這些職能權力機構依法行使權力、貫徹以法律的形式表現出來的本黨執政意圖和主張。在總結以往執政方式的經驗和教訓的基礎上，在中共十六大報告中提出：“黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。”黨的組織必須根據憲法和法律的規定，依照法定程序與國家機關發生關系，在此基礎上形成制度化的法律關系，依法對國家實施領導。必須根據依法治國的要求，認真研究和解決黨的領導體制與依法治國要求不適應的問題，進一步改革黨的領導體制，為實現黨的領導方式尤其是執政方式的轉變奠定制度前提。

在堅持中國共產黨依法執政過程中，要正確認識和處理國家機關依法行使職權與黨的領導的關系。

首先，不能將各級權力機關依法行使職權同黨的領導對立起來看待。在依法執政的情況下，各級人民代表大會及其常務委員會依法履行國家權力機關的職能，依照法定程序制定法律、法規，選舉國家各職能機關的領導人，并對他們進行監督，不能將這種履行法定權力的行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人大及其常委會依法履行職能，而不是干預或代替它們履行職能。各級人大及其常委會依照憲法和法律行使職權，這本身就體現了黨的領導，因為憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。

其次，不能將各級行政機關依法行使職權同黨的領導對立起來看待。在依法執政的情況下，各級政府機關依法行使行政權力、執行國家和地方權力機關的立法，直接向同級人大及其常委會負責并接受其監督，不能將這種憲法規定的權力構架下的依法行政行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人民政府的依法行政行為，而不是直接干預或代替它們履行職能。執掌各級政府領導權的都是各級黨委推薦當選的黨的干部，他們領導政府的行政行為本身就是黨的領導的具體體現。各級人民政府依照憲法行使權力和通過貫徹執行法律、法規實現對社會的管理，這更進一步體現著黨的領導。

第三，不能將各級司法機關依法行使職權同黨的領導對立起來看待。根據我國憲法和相關的法律規定，人民法院依法獨立行使審判權，人民檢察院依法獨立行使檢察權。人民法院、人民檢察院依照憲法授權的范圍行使權力，在審判和檢察工作中只服從法律，這就體現著中國共產黨通過法律對司法工作的領導。

第四，不能將各級黨委在依法執政中支持各方面獨立負責開展工作視為放棄領導。根據中共十六大報告的構想，在依法執政的情況下，黨委要支持各方獨立負責地開展工作，不能將這種支持理解為對各種組織放任不管。實際上，十六大報告要求，在依法執政的情況下，各級黨委要在同級各種組織中繼續發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，總攬全局、協調各方，在支持各方獨立負責地開展工作的同時，保證各方步調一致地實現黨的執政意圖和主張。這是在依法執政的條件下對各級黨委賦予更大的責任，提出了更高的要求。黨要根據總攬全局、協調各方的原則，依法加強對國家政權組織的領導，充分發揮國家政權機關中黨的組織的領導作用，強化在國家機關中工作的黨員的執政黨意識，保證黨在國家政權中的領導