日本農業公共管理與社會服務思索

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眾所周知，日本是經濟高度發達的現代化工業國家，但其在工業化發展過程中一刻也沒有放松農業，并從加強對農業的公共管理和社會服務等多方面扶持農業發展，取得很好效果。筆者隨中共中央組織部、農業部“中國中青年領導干部赴日本農業現代化與城鄉發展一體化專題培訓班”進行實地學習考察，粗略了解了日本農業的概況和特點，初步感受了日本農業農村發展的成果，盡管日本與中國國體不同，社會制度不同，經濟發展水平不同，但其通過加強公共管理和社會服務促進農業現代化的做法值得中國學習、研究和借鑒。

一、一體化管理的政府架構實施科學有效的公共管理

公共管理的重要目的是向社會提供公共產品，促進整個經濟社會的持續健康發展。農業公共管理是提供農業公共產品的重要手段。盡管很多社會組織（包括公共企業）參與公共管理，提供公共產品或準公共產品，但無疑，政府機構是實施公共管理、提供公共產品最重要最核心的組織。日本政府對此有深刻理解和成功經驗，突出表現在政府架構設計充分體現職能有機統一的大部門體制，為實施科學有效的公共管理提供了組織保障。日本是實行地方自治的國家，政府機構分中央政府和地方政府。地方政府包括都道府縣和市町村兩個層次，他們都是自治體，盡管存在很多業務聯系，但沒有上下級關系。中央政府設農林水產省（內閣12省之一），是主管日本全國農林水產業的振興、食品的穩定供給、國土與自然環境的保護，以及農村、山村、漁村社區的發展等諸多事務的一個綜合性政府機構。農林水產省設置1個大臣官房（辦公廳）、6個“內局”（內設機構）和2個“外局”（直屬機構，包括林野廳、水產廳），定員約5000人左右。此外，農林水產省在各地有各種派出機構（定員約20000多人），如地方（地區）農政局，是農林水產省按農業地域劃分設置了東北、關東、北陸、東海、近畿、中國四國、九州7個地區農政局，地區農政局下設農政事務所（北海道農政事務所由農林水產省直接派出），日本全國有38個農政事務所。在地方層面，日本各都道府縣均設有主管農業的政府機構———農政部，農政部下也有若干個派出的獨立行政法人性質的科研、教育、推廣和技術執法機構。由此可以看出，日本農業政府機構是一個比較龐大的體系，但各層面、各機構間分工協作配合良好，保證了公共管理的有效實施和公共產品的有效提供，為日本現代農業發展和新村建設提供了堅實的組織保障。

二、專業化服務的社會組織提供健全完善的社會服務

日本農戶每戶耕地面積不足1.2hm2，屬于典型的人多地少國家，提高農戶經營組織化程度和社會化服務水平是其實現農業現代化的根本出路。為適應這一要求，日本于1947年出臺了《農業協同組合法》（簡稱《農協法》），隨后還陸續制定了12項附屬法令，這些法規制度保障了日本農協組織的健康發展。根據日本法令，農業協同組合（農協）是進行農業生產的農民，為了共同進行產品的銷售、農需物資的采購、機械或設施的使用、存款的接收及貸款等，通過個人出資參股而設立，并作為會員進行運營的組織。日本農協組織由全國農業協同組合中央會（JA全中）、都道府縣農業協同組合中央會（JA中央會）和市町村基層農業協同組合（綜合JA）三級網絡組成，日本各級政府對不同層次農協都有扶持補貼政策。日本農協的業務主要有6項：務農指導、金融信用、產品銷售、農資采購、共同利用（設施）和互助共濟（保險）。經過戰后幾十年發展，日本農協組織體系非常健全，幾乎100％的農戶都是農協會員（組合員）。值得一提的是，農協設有“營農指導機構”，聘用營農指導員（全日本約16000人），走村串戶，提供信息，幫助農民制定增收計劃，推廣新品種、新技術，手把手地解決生產中遇到的問題。同時，農協營農指導員還配合政府農政事務所或農業改良普及中心的普及指導員（全日本約8000多人）共同開展農業技術推廣普及工作。日本農協是受農林水產省監督的社會組織，依據法令獨立開展業務，其理事會和監事由農戶會員選舉產生，日本農協的運行充分體現“自愿、平等、民辦、民管、民受益”的原則，通過綜合農協和專業農協兩類社會組織提供高水平、廣覆蓋的社會化、專業化的服務，為農戶的生產生活提供了全方位的服務，為開展健全完善的社會服務奠定了體系基礎，極大地促進了日本農業現代化和城鄉發展一體化。

三、對中國改善農業公共管理和社會服務的啟示

日本人多地少的農業經營特點與中國有相似之處，因此其在促進農業現代化和城鄉發展一體化過程中健全完善農業公共管理和社會服務的做法和經驗很值得中國參考借鑒，但由于兩國政治制度、社會制度和發展水平的不同，我們還需要根據中國國情有選擇、有重點地推動國內工作。第一，強化農業法制建設，健全完善農業法律法規體系。根據中國農業發展的階段性特征和現代農業建設的需要，并借鑒日本等發達國家的成功經驗，進一步強化農業法制建設，從農業組織、投入、科技、生產、經營等各方面不斷健全完善法律法規體系，為農業農村經濟發展奠定更堅實的法制基礎。第二，深化農業管理體制改革，健全完善農業公共管理。適應國家行政機構改革、事業單位分類改革和強化農業公共管理的需要，按照職能有機統一和加強公共管理的要求，并參照國外的先進經驗，務實加以推動，構建更加符合社會主義市場經濟和農業農村經濟發展需要的農業管理體制，以不斷滿足現代農業發展和新農村建設的需要。第三，促進專業合作組織發展，提高農業社會化服務水平。重點是在原有工作和已取得成績的基礎上，進一步完善農民專業合作社的政策法規、運行機制、服務范圍、服務手段和網絡層次，進一步提高農戶加入專業合作社的覆蓋率，不斷提高中國農業經營組織化程度和社會化服務水平，以更好地推動中國農業現代化和城鄉發展一體化的進程。