市環境保護地方性法規立法后評估標準

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摘要：立法后評估又被稱為“立法回頭看”，設區的市環境保護地方性法規立法后評估制度的法治化表現為：確立以設區的市人大常委會為中心的多元化立法后評估主體；其核心評價標準設定為環境利益的維護和實現；按照磋商、監督與審查、后評估報告作出的法治程序進行立法后評估活動。立法后評估成果的轉化與應用既包括設區的市環境保護地方性法規的解釋、修改、補充與廢止，又包括改進設區的市地方性法規的行政執法方式以及促進區域環保立法協作的新發展。

關鍵詞：立法后評估；設區的市；地方性法規；環境保護

一、問題的提出

立法后評估又被稱為“立法回頭看”，指法律、法規、規章等制定并實施一段時間后，由立法機關、執法部門、第三方機構等主體采用社會學方法進行調查、定性與定量相結合、成本與收益相比較等多種方式，對規范性法律文件在實施中的實際效果進行分析、衡量與評價，針對其自身的缺陷及時加以矯正、修繕與完善[1]。從世界范圍看，立法后評估制度產生于20世紀70年代的美國，稱之為“日落法”，該條款主要針對政府部門的活動，包括規章與計劃，“日落法”對之設定一個日期，政府制定的規章及其他規范性行政法律文件到了該日期非經批準不得再次生效，從而迫使政府部門定期對其實施效果進行評價?！袄^美國之后，英國、日本、澳大利亞、韓國、澳大利亞、加拿大、法國相繼開展了立法后評估活動，加拿大、澳大利亞、韓國、日本相繼出臺了《日落法》或在部門法中規定了‘日落條款’”，從而在客觀上確立、實施了立法后評估制度。我國的立法后評估制度同樣興起于行政法領域，經歷了一個從試點實踐到試點立法再到一般立法的過程。2018年新修訂的《國務院工作規則》的出臺表明立法后評估在我國逐漸成為一項一般性法律制度，立法后評估對象從地方規章到特定的部門規章再擴充至一般性部門規章與行政法規。2019年9月1日施行的《重大行政決策程序暫行條例》第36條正式規定了縣級以上人民政府重大行政決策規范性法律文件的立法后評估程序。現行的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第63條規定了系統性立法后評估制度。至此，立法后評估制度在行政法領域全面鋪開，包括行政法律、行政法規、部門規章、地方規章、重大行政決策規范性法律文件。2015年修訂的《立法法》第72條第二款將地方性法規的立法主體擴充至設區的市。在我國現行的立法體系中雖然地方性法規的立法后評估在實踐中已鋪開，但尚未納入正式的立法后評估法律體系，立法的空缺絕不意味著地方性法規立法后評估制度理論研究與實踐操作的止步，而應以法治化為圭臬促進立法后評估制度的發展與完善。

二、設區的市環境保護地方性法規立法后評估主體：以設區的市人大常委會為中心的多元化主體

“不同的立法后評估主體會體現立法后評估制度在實施過程中的不同價值取向，并影響著立法后評估制度的具體評估內容、評估程序以及評估報告”[2]。環境保護地方性法規立法后評估主體的確定取決于立法后評估制度改進立法工作，考察問題背后的原因，有利于促進立法預期目標的實現。從立法后評估制度的客觀公正性而言，似乎以無利益相關方的科研機構、社會組織等組成的第三方機構作為立法后評估主體較為妥當。但此種立法后評估主體模式存在以下問題與不足：（1）設區的市環境保護地方性法規主要涉及具體區域不特定公民的公共利益，立法后評估依賴于該類地方性法規實施狀況的宏觀考察，第三方機構的立法后評估相對于立法機關、執法部門缺乏權威性、公信力。（2）從立法后評估主體掌握設區的市環境保護地方性法規立法信息的廣度與深度來看，第三方機構難以獲得或理解（尤其是立法中的博弈情形），他們掌握的信息絕大部分來自立法部門和執法部門。（3）立法后評估成果的轉化與應用依賴于立法主體對設區的市環境保護地方性法規的解釋、修改、補充與廢止，立法主體缺位的立法后評估制度難以達到預期的效果。以設區的人大常委會為中心的多元化立法后評估主體，并不必然排除行政執法部門、第三方機構及公民個人獨立開展的設區的市環境保護地方性法規立法后評估活動，相反，后者是前者的必要補充。但是“立法后評估需要全面、充分而豐富的知識、信息與經驗，立法后評估主體的確立應當有利于通過各種渠道與方式獲取和利用這些散布于各類社會主體之手的知識、信息與經驗，以克服自身知識、信息與經驗的不足”[3]。為增加第三方機構評估的客觀性、公正性，人大代表、政協委員、環保法專家及公民個人應納入第三方機構，以更好地投入到基層民主與法治建設中。

三、設區的市環境保護地方性法規立法后評估標準：環境利益的維護和實現

法律效力能否轉化為法律實施，是法律文本“善”與“惡”的一個重要標志，其實施效果則依賴于法律實施評價制度。立法后評估制度在法律范疇上歸屬于法律實施評價，“法律實施的評價是指對法律實施從客觀狀況與理論抽象的結合上所進行的定性、定量分析與判斷……實然與應然相統一，宏觀與微觀相結合，動態與靜態相配合，這是法律實施評價實踐中提出的客觀要求，也應該是設定法律實施評價標準的基本思路”[4]。環境保護地方性法規立法后評估標準的確立應當圍繞法的利益價值而展開，致力于環境利益的維護和實現。具體的實施方式包括定性評估與定量評估，在不同的方式下又可細分為相關具體的評價指標。

（一）定性評估

地方立法一般具有開拓性、創造性和實效性。環境保護地方性法規質量的提高，不僅著眼于預期社會效果的實現，也包含著對于潛在利益的激發和維護，體現立法的前瞻性。以設區的市人大常委會為中心的多元化立法后評估主體不僅應著重評估設區的市環境保護地方性法規顯性的社會效果，而且應關注潛在的新生利益，這是環境保護立法后評估區別于歷史文化、城鄉建設與管理立法后評估的重要方面。

（二）定量評估

環境利益的維護和實現是設區的市環境保護地方性法規立法后評估的核心標準，定量評估是這一核心標準的具體化與實操化方式。設區的市環境保護地方性法規的定量評估離不開大數據技術的應用。利益關聯者協商模式難以解決各方利益個體特定的價值計量性，設區的市環境保護地方性法規立法后評估的定量評估需要不特定公民個體的出場和表達，由設區的市人大常委會建立基層立法后評估聯系點，廣泛開展調查研究，增強立法后評估制度設計的針對性和實效性。作為基層公民個體直接參與設區的市環境保護地方性法規立法后評估的平臺，基層立法后評估聯系點專門收集基層社情民意，是基層公民群體、社會組織直接參與立法后評估活動的重要載體，也是后評估主體考量特定區域公民環境利益維護和實現情況的重要渠道。

四、設區的市環境保護

地方性法規立法后評估程序：磋商、監督與審查、后評估報告的作出以設區的市人大常委會為中心的多元化立法后評估主體應當在“同部署、同監督與審查、同落實”的工作原則下分磋商、監督與審查、后評估報告的作出三步驟進行，實現設區的市環境保護地方性法規立法后評估程序的法治化。

（一）設區的市環境保護地方性法規立法后評估磋商程序

立法后評估主體圍繞設區的市環境保護地方性法規立法后評估對象、各專題、特定區域等重大事項進行磋商，同時制定立法后評估的方案和計劃，強化問題導向，主攻薄弱環節。設區的市人大常委會牽頭的三方主體共同磋商，制定設區的市環保立法地方立法后評估規則，實現立法后評估公眾參與、社會監督、多方合作的法治化，提升該制度的權威性、充足其正當性。由于設區的市環境保護地方性法規對社會生活的干預具有特定的限度，并非所有的環保問題都需要環保法加以規制。因此在立法后評估磋商程序中，應將環境倫理、環境哲學、生態哲學中的非法律問題加以排除。為克服立法后評估在實踐操作中的隨意性，設區的市人大常委會主導的法制工作委員會與法律委員會以及環境保護執法部門可建立定期回訪機制，主要包括個別回訪、集中回訪與跟蹤回訪三種形式，根據回訪程序與結論形成評估報告。人大常委會委托的第三方機構可通過成立立法后評估課題研究組的形式展開環境保護立法后評估研究，構建穩定、長效的立法后評估工作機制。

（二）設區的市環境保護地方性法規立法后評估監督與審查程序

各設區的市環境保護地方性法規在法的結構、經費保障、專門機構設立等方面情況不一。作為一種法治監督形式，立法后評估主體對環保地方立法的實施狀況進行監督與審查，以確定其有無解釋、修改、補充與廢止的必要。堅持設區的市環境保護地方性法規“不抵觸、有特色、可操作”三原則，既要發揮環保法實施的主動性、積極性以適應地方發展需要，又要加強對其實行立法后評估監督與審查，以維護環保法體系的統一以及設區的市環境保護地方性法規的有效實施。設區的市環境保護地方性法規的施行作為一項“民心”工程，其實施主體的各項活動應當符合法治化、民主化的要求。設區的市地方性法規的各實施活動與程序均應向民眾報備，接受民眾的審查與監督，這也是環保地方立法后評估制度法治化的客觀要求。

（三）設區的市環境保護地方性法規立法后評估報告的作出

按照立法后評估方式——定性評估與定量評估，設區的市人大常委會主導的法制工作委員會與法律委員會、環境保護執法部門、受人大常委會委托的第三方機構根據立法后評估標準分別作出具有科學性、民主性與法治化的立法后評估報告。設區的市環境保護地方性法規立法后評估主體在立法后評估作出過程中，除使用傳統調研模式外，還應充分利用大數據的挖掘技術、預測技術、可視化技術以及共享技術，確保獲得數據的準備性、廣泛性和系統性，同時應避免評估數據收集失真或遺漏。不同立法后評估主體在相互交流立法后評估報告的基礎上由設區的市人大常委會集中整理與比較分析，統一作出立法后評估報告，如不同的子報告之間存在較大分歧還應進行再評估。設區的市環境保護地方性法規立法后評估報告的作出應當發揮地方環境立法在重點領域的引領和推動作用，立法后評估報告的階段性并不排除立法后評估主體的對設區的市環境保護重點領域的跟蹤問效。

參考文獻：

[1]汪全勝．立法后評估研究[M]．北京：人民出版社，2012：46．

[2]姜述弢．立法立法后評估制度的法治化及對策[J]．學術交流，2016（04）：89．

[3]黃文藝．信息不充分條件下的立法策略——從信息約束程序對全國人大常委會立法政策的解讀[J]．中國法學，2009（03）：152．

[4]夏錦文．法律實施及其相關概念辨析[J]．法學論壇，2004（01）：18．

作者：華 謝曉楓 林霖