美蘇經貿關系探析

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摘要：20世紀70年代，白宮與國會之間有關外交政策的爭端成為福特政府時期的一個主題。在外交上，福特政府雖對蘇繼續推行緩和政策，但作為緩和重要組成部分的美蘇經貿關系的發展卻遇到了重重阻礙。圍繞授予蘇聯最惠國待遇地位問題，美國政府、國會及蘇聯三方進行博弈，結果美蘇經貿關系最終惡化并給美國政治、經濟等領域帶來影響。

關鍵詞：緩和；外交政策；經貿關系；最惠國待遇

受水門事件影響，美國總統尼克松辭職，杰拉爾德•福特（1974年-1977年在任）接任美國總統一職，但國務卿基辛格仍繼續主持國務院工作，所以福特政府的外交常被看成是尼克松外交的簡單延續而沒有什么建樹。[1]113事實上，雖然福特政府對蘇繼續實行緩和的外交政策，但并非尼克松政府外交的簡單復制，而是有所變化。在對蘇關系方面，福特政府時期繼續推行緩和政策。但圍繞授予蘇聯最惠國待遇問題，美國政府、國會及蘇聯三方進行了較量，致使作為緩和重要組成部分的美蘇經貿關系的發展遇到了重重阻礙，結果美蘇經貿關系最終惡化并給美國政治、經濟等領域帶來影響。

一、福特政府時期美蘇經貿關系的背景

（一）尼克松政府時期的美蘇經貿關系由于有豐富的外交經驗，尼克松上臺后優先考慮外交事務。早在1968年尼克松在接受共和黨總統候選人提名時即聲稱，在對蘇關系方面，要從對抗走向談判。[2]4041972年5月，美蘇達成限制戰略武器協定。除軍事方面的合作外，雙方在經貿關系領域也開始了新的談判。在兩國政府的推動下，雙方經貿關系迅速發展,最終在1972年10月簽訂了《美蘇貿易協定》，其中包括蘇聯的最惠國待遇問題以及蘇聯償還債務的問題等。美蘇經貿關系整體呈緩和之勢。（二）福特上臺初期的美蘇經貿關系及蘇聯最惠國地位問題福特上臺之初就繼承了上述已成事實的協定，但這一協定缺少必要的執行法律，而這個法律必須由美國國會來制定。實際上，1972年緩和初期，美國國會與政府之間已開始產生分歧，而且此后雙方之間的分歧越來越大。產生分歧的原因眾多，如“水門事件”的影響，政府的秘密政策行為，參議員杰克遜與其他參議員共同的政治陰謀等。此外，還有福特自身的原因，任職之后，他的權力僅限于國內政策。而在外交領域，他完全依賴于基辛格，這一點在他就職當天所批準的國家安全備忘錄中得到了明顯體現，備忘錄中再次強調了基辛格在外交領域的核心地位。[3]210福特上臺之初，就與蘇聯駐美大使多勃雷寧進行了會談，在會談中他表明對發展美蘇經貿關系持積極樂觀的態度，同時希望協定能夠最終達成并被批準，并且指出美國政府及國會也會認真考慮蘇聯方面提出的建議。[4]28-29國務卿基辛格也在一開始就表明了態度，支持與蘇聯建立正常關系，承認蘇聯享有最惠國待遇，但是他認為政府必須加強與國會以及蘇聯方面的協商，這樣才能推動法案的通過。[5]9-11為加強兩國的經貿聯系，美國政府欲在經貿關系領域授予蘇聯最惠國待遇，并且此舉也會讓蘇聯感到美方已將其視為平等的貿易伙伴，從而有利于獲得蘇聯在其它領域的讓步與合作。[6]278-279但以參議員杰克遜為代表的國會部分議員認為必須先解決蘇聯35猶太人移民問題。

二、美國政府、國會及蘇聯圍繞最惠國地位的較量

在上述背景下，圍繞最惠國待遇問題，福特政府、國會及蘇聯進行了復雜的三角談判。談判主要涉及兩個問題，一是在保證美國國會可接受貿易法案的前提下，蘇聯還要同意附屬于貿易法案的杰克遜-瓦尼克修正案中提出的大量條件；二是蘇聯必須保證猶太人移民數量。（一）美國政府與國會之間的爭論。在對蘇關系方面，美國政府欲授予蘇聯最惠國待遇，將其作為貿易伙伴，并同意給蘇聯諸多好處，例如降低關稅，但蘇聯最終需償還在二戰中簽訂的租借法案中規定的7.22億美元。最惠國待遇除了帶給蘇聯在世界舞臺上與美國平起平坐的滿足感外，還給雙方都帶來了經濟利益。作為緩和的贈品，美國貨物大量進入蘇聯有助于在此培養民主思想。其實，美國早已授予鐵幕后的兩個國家——波蘭和捷克斯洛伐克最惠國待遇。授予蘇聯同樣地位是隨后必然的一步。[7]139但是國會認為授予蘇聯最惠國待遇必須附加一個條件。所以附屬于1973年貿易改革法案的杰克遜-瓦尼克修正案中把蘇聯獲得最惠國待遇與猶太人移民問題聯系在一起。該修正案規定只有停止對猶太人移民出境的限制，蘇聯才能獲得最惠國待遇。修正案的發起者參議員杰克遜和眾議員瓦尼克極力反對美蘇緩和。此時正值杰克遜準備爭取1976年的提名權之際，他將猶太人移民問題視為阻礙美蘇貿易關系發展、反對緩和政策的有力武器，從而為自己謀取政治上的利益。[8]741杰克遜借猶太人移民問題為跳板尋求政治機遇，所以他極力要求由猶太人自行投票來決定自己的歸屬。杰克遜要求蘇聯允許50000猶太人移民出境。[9]278如果蘇聯做出這個讓步，他便準備開新聞會宣稱自己的對蘇強硬政策獲得了階段性勝利。許多國會議員也被猶太人移民問題所吸引，贊同杰克遜的做法，因為它不用軍事干預就可以展示美國的道德力量，而軍事干預正是已經對越南戰爭深感厭惡的美國人所極力避免的。然而蘇聯對人才流失非常不滿，于是1972年開始對移民出境的猶太人征收“出境稅”。該政策執行的前兩年，效果十分顯著，猶太人移民數額從34000大幅下降到20000。[10]278在克里姆林宮看來，出境稅將彌補蘇聯對移民者教育方面的支出，同時還能阻止更多猶太人移民出境。（二）美國政府與蘇聯政府的談判。蘇聯對美國把猶太人移民問題與最惠國待遇聯系在一起的做法非常生氣。他們指責美國是干涉他們的內政。蘇聯“已意識到自己處于屈辱地位，因為蘇聯是世界上唯一一個獲得最惠國待遇時必須受到其他限制的國家。”在蘇聯看來，杰克遜-瓦尼克修正案是一種外交和經濟敲詐。當1974年11月福特與蘇聯最高領導人勃列日涅夫會晤時，蘇聯領導人特別強調美國國會對美國外交的干預，因為這阻礙了總統促進自由貿易的嘗試。[11]122過去尼克松常常對“杰克遜的搶先煽動行為”表示憤怒，現在福特也是，他反對杰克遜帶有政治野心色彩的做事方法。福特注意到尼克松政府時期的和平外交使猶太人移民數額有所增加，從1968年的400人增長到1973年的35000人，這是一個前所未有的高峰。之后，1974年8月的一次會議上，蘇聯駐美大使多勃雷寧秘密告訴福特總統，蘇聯政府向他作出口頭保證，每年允許50000名猶太人出境。多勃雷寧說明這只是口頭協議，因為他不想肯定杰克遜在書面協議中獲得的政治勝利。[12]385福特向杰克遜傳達了多勃雷寧的保證，但發現杰克遜很固執，他一直說“我們對待蘇聯太軟弱了……”，他打算開展他的總統競選活動，把政治推到風口浪尖。[13]138-139之后，杰克遜公開了一封基辛格曾寫給他的信，這封信中暗示了蘇聯將允許每年移民猶太人50000人，而克里姆林真正想要做出的保證是秘密不公開。莫斯科方面對杰克遜和基辛格感到非常憤怒，多勃雷寧不久便放棄了他所做的口頭協議。最終美蘇談判并沒有取得任何實質性進展。

三、美蘇經貿關系的最終惡化及對美國的影響

（一）美蘇經貿關系的惡化。蘇聯一直都按照租借法案的要求分期付款，即使償還這些欠款顯然與蘇聯獲得最惠國待遇相關。然而莫斯科的許多人卻懷疑美蘇建立貿易關系的企圖，還有一些人不僅在意識形態上也在政治上反對就這一問題進行談判。至此，整個蘇聯領導層得出一個結論：談判不僅不能滿足美國政府不斷增長的需要，而且也不能滿足參議院中公開反對與蘇緩和的反對派的需要。10月24日，基辛格赴莫斯科與蘇聯進行限制戰略武器談判，并尋求召開峰會的可能。用基辛格的話來說，勃列日涅夫“很生氣”，他反復對參議員杰克遜的歡呼表示“憤怒”。因為杰克遜為蘇聯的投降而歡呼，還把基辛格報道的蘇聯所做的普通“保證”延伸為猶太人移民數額每年達60000或更多的“保證”。[14]180-182基辛格告訴勃列日涅夫他也沒有預料到信件內容會被公開。基辛格仍在莫斯科時，葛羅米科交給他一封信，信中表達的非常清楚：“我們堅決反對這樣的解釋”，并且“我們相信這在整個事件中都很重要。我們認為關于蘇聯地位這一問題不應該有任何歧義”。[15]274-275最終，在杰克遜的領導下，參議院以88:0的投票通過了杰克遜-瓦尼克修正案。[16]279對現實情況做了一番評估后福特簽署了該修正案。因為他認36為自己別無選擇。他回憶說：“國內政治壓力太大，如果否決修正案的話，將被認為是軟弱無能的表現，然后否決也會被撤銷。”[17]279同月，國會也投票限制進出口銀行四年內貸款給蘇聯3億美元。這粉碎了莫斯科想通過獲得美國貸款以提升本國經濟的希望。12月18日，多勃雷寧發出信號表示將不接受獲得最惠國待遇的條件。如果這些條件成為正式法律，那么1972年美蘇貿易協定就將成為一紙空文。就此事進行外交協商后，蘇聯政府在1975年1月10日的談話中以官方名義聲明了自己的立場。1月14日，基辛格發表聲明稱在“這段時期”1972年美蘇貿易協定不能生效。[18]442-443蘇聯也表示同意這一聲明。至此，美蘇官方貿易中緩和因素的核心已然倒塌。（二）對美國的影響。杰克遜-瓦尼克修正案引起了國會的獨斷，這產生了無法估量的影響。勃列日涅夫很生氣，匆匆寫了一封信給福特，信中說：“我們之間的貿易和經濟關系遭受了巨大創傷，在此情況下美蘇關系在其他領域也不會有所發展。”而且事實正如福特所回憶的那樣——美蘇之間的關系緊張，我們已經從迷人的緩和階段進入了考驗階段。[19]125在與莫斯科打交道的過程中，他已明顯感覺到了來自國會和共和黨中反緩和成員的制約。美蘇貿易關系正常化的失敗帶來的最直接后果就是從蘇聯出境的猶太人人數急劇下降：1973年35000人，1974年下降到21000人，1975年只有13000人。[20]514另一個直接影響是蘇聯不再支付租借法案規定的欠款。1975年7月，蘇聯在償還了第三筆貸款后，就再沒有償還剩余的7.22億美元，除非美國給予蘇聯最惠國待遇。[21]917-918由于處理問題不恰當，加上沒有兌現與蘇聯簽訂的貿易協定中對美國的承諾，也沒有產生預期的能夠影響蘇聯外交政策的效果，美國政府遭受了一次慘敗。福特本人也陷于尷尬境地。《紐約時報》評論說，福特給人的印象是“軟弱的、無力的和令人失望的”。國會拒絕蘇聯獲得最惠國待遇不僅使美蘇之間的關系更加僵化，而且表明基辛格的光輝正在逐漸消失。因與越南談判停火基辛格獲得了1973年諾貝爾和平獎；他在以色列、埃及和敘利亞國家之間進行“穿梭外交”，《新聞周刊》把基辛格作為封面人物，稱他為穿著超人服裝飛行的“超級K”；《時代》雜志授予他“奇跡工作者”的稱號；在對官員進行的蓋洛普民意測驗中，他的支持率高達85%，創造了最高紀錄。直到1974年秋，國會和媒體早已厭煩了基辛格進行秘密活動和為獲得名譽而迂回的手段。雖然他在全世界仍然是一位名人，但尼克松時期的勝利已經成為過去。基辛格似乎不再是超級外交家，因為的確是他的做法，尤其是他對葛羅米科信件的處理方式，使許多部門對他作為一名談判伙伴的可靠性產生了嚴重懷疑。蘇聯方面也正面表現出他們的不快。1月30日蘇聯取消了某些與美國計劃好的小麥交易。2月17日他們宣稱用英國貸款與英國達成了價值20億的五年購買技術協議。幾個月內蘇聯就收到了來自西方的100億貸款。蘇聯與西方貿易量持續激增，相比之下，在與蘇貿易的西方伙伴中，美國的地位下降。[22]515

考慮到當時的國際國內形勢，美蘇關系在20世紀70年代初期呈緩和趨勢似乎是合乎情理的。但僅僅在短短幾年后，形勢卻發生了巨大變化。最初伴隨著緩和的喜悅漸漸消失。1974年貿易-移民問題的失敗所帶來的直接影響雖然逐漸消失，但卻在兩國貿易關系方面留下了永久的傷痕。最終，福特總統在1976年3月的競選演說中表示，“我們將放棄‘緩和’這個說法，該政策不再可行。”

作者:趙昕 單位:山西師范大學