反規避貿易救濟模式論文

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摘要：通常認為反規避是反傾銷的重要延伸和發展，然而反規避在一些國家的立法和實踐中也被運用于防止規避反補貼稅。美國采取了淡化防止反傾銷規避和防止反補貼規避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但也存在不少問題。我國在進行相關立法時必須結合SCM和ADA的要求，汲取美國的經驗和教訓，妥善處理好兩者之間的關系。

關鍵詞：反傾銷，反補貼，反規避

一、反規避問題的由來

反規避(anti-circumvention)問題最早可以追溯到20世紀80年中后期歐共體針對“改錐案”(screwdriver)的立法。為了給制止規避行為以明確的法律依據，歐共體1761/87號條例中首次直接規定了反規避條款，開創了對反傾銷的規避行為直接以原反傾銷令征收反傾銷稅的先河。隨著出口商規避行為方式的翻新，歐共體反規避立法的內容也隨之不斷完善，不僅在2423/88號條例中制定了專門的、較為全面的反規避條款，其后的2193/92號條例、3283/94、384/96號條例還對此做了進一步發展。目前，歐盟反規避立法的最新發展反映在461/2004號條例之中，新條例對384/96號條例作了很多實質性的修改，使現行歐共體的反傾銷法具有更透明性和可操作性。

按照歐盟461/2004號條例的規定，原來規定的簡單組裝等規避方式擴大到了以下幾種具體的規避方式：在不改變涉案產品基本特征的情況下，使產品歸入不同的海關稅號，從而避免適用反傾銷措施；通過第三國轉運至歐共體；涉案出口商之間或生產商之間改變銷售渠道或銷售模式，從而通過低稅率的出口商來出口高稅率的生產商或出口商的產品?？傊聴l例不僅強調了規避行為發生時，無論相關進口產品是被統一征收反傾銷稅，還是享受個別關稅待遇，都必須受反規避條款的約束，而且對發生于共同體之外的規避行為的處理，以及授予豁免的程序規則都進行了發展完善。

美國對出口商規避反傾銷稅的行為也是早有戒意，其反規避立法的前期實踐源自于商務部和國際貿易委員會(ITC)擴大反傾銷稅令適用范圍的空前舉措。此后，隨著出口商規避反傾銷稅令行為方式的變化以及美國貿易保護主義的抬頭，美國的反規避立法也日趨完善。目前，美國反規避立法的有關規定主要集中在《1988年綜合貿易與競爭法》(OmnibusTradeandCompetitivenessActof1988，以下簡稱OTCA)第1319節、1320節、1321節、1323節、1326節和1327節，1994年《烏拉圭回合協定法》(UruguayRoundAgreementsAct，以下簡稱URAA)230(a)、以及按照OTCA和URAA修訂的美國《1930年關稅法》第780節、第781節等相關條款之中。上述內容集中反映在統一編纂的《美國法典》(UnitedStatesCodeu.s.c)第19章第1677節。

美國反規避實體法不僅明確規定了須防范的四種典型規避行為：在美國組裝規避、第三國組裝規避、輕微改變產品的規避、后期改進產品的規避，而且美國法律中包含反規避性質的其它措施主要有：下游產品監督、虛構國外市場價值、短生命周期產品條款、加工后的農產品、相當于租賃的銷售。與反規避實體法規定相比，美國反規避程序法規定并不明確，但是，與反傾銷立法的其他部門的程序法比較而言，反規避程序立法更強調商務部的行政作用，而虛化司法復議的意義?？傮w上看，美國反規避法的主要特色是反規避法律形式上是一個復雜而嚴密的網絡體系且更新速度較快。

由于烏拉圭回合多邊貿易談判最終未能通過《鄧克爾草案》(DunkelText)中的反規避條款，因而世界貿易組織現行規則體系中并無統一的國際反規避立法。盡管歐盟和美國反規避立法較為完備和周密，但兩者之間也存在不少差異，而包括中國在內的不少國家僅從原則上規定了根據需要可以采取反規避行動，至于反規避的實體規則和具體程序規則存在空白之處，還有為數不少的國家則根本沒有反規避立法。這種反規避立法“貧富不均”和“參差不齊”的狀況，使得對反規避措施難免會產生大相徑庭的理解，甚至在此領域內產生糾紛和沖突也是在所難免的。所以，對反規避措施進行客觀辨證的分析意義重大。

二、反傾銷法與反補貼法之反規避立法模式

規避通常是一個廣為運用的概念，國際貿易中除了規避反傾銷稅以外，還存在著規避反補貼稅以及規避其它反對不公平貿易措施的情形。就反傾銷法上的反規避與反補貼法上的反規避的關系而言，除了美國以外的絕大多數國家的法律并未專門做出規定。究其原因，從現象上可歸因于實踐中反傾銷措施運用的超高頻率與反補貼措施運用的較低頻率，本質上講，由于補貼實際上往往是引起傾銷的一個重要原因，也即，補貼的一個重要結果往往是導致受補貼產品向國外傾銷，再加上反傾銷措施具有形式合法、易于實施、既能有效排除外國產品的侵害，又不易遭致他國報復的優點。例如，歐盟在反傾銷法中規定的反規避措施基本可以將出口商的規避行為一網打盡，因為“現行歐盟反傾銷法關于規避的定義采用的是歸納的方法，其目的是為了使定義包括所有形式的規避”。相比之下，補貼的形式多種多樣，很多補貼隱蔽性很強，很難收集到充分的證據和資料，況且反補貼實際上是針對政府行為或政府授權行為，極易遭致他國的報復，故對來自國外的受補貼產品，西方國家曾頻繁地以反傾銷調查代替反補貼調查。

目前，一個值得注意的新動向是，不僅國際上反補貼案件的調查數量正在悄悄增長，而且出現了進口國政府對同一產品同時進行反傾銷調查和反補貼調查的現象。例如，2004年4月28日，加拿大邊境服務署(CBSA)就決定對原產于中國和中國臺北的鋼制緊固件同時進行反傾銷調查和反補貼調查。

但是，傾銷和補貼的性質畢竟是不同的，傾銷是公司行為，而補貼是政府行為或政府授權行為，反傾銷措施和和反補貼措施并不能等同視之。事實上，WTO相關協議也從國際法層面明確了反傾銷措施和反補貼措施的采用至少存在如下差異：

第一，根據WTO《補貼和反補貼協議》(以下簡稱SCM)的相關規定，反補貼行動只能針對禁止性補貼和對其他成員的經濟利益產生了不利影響的“可申訴的補貼”，對于諸如不具有專向性的補貼和雖然具有專向性，但屬于政府對科研、落后地區和環保的補貼等這類不可申訴的補貼，其他成員一般不得采取反補貼措施，而WTO《反傾銷協議》(以下簡稱ADA)對反傾銷并不存在這種“區別對待”的情形。

第二，SCM第27條詳細具體地規定了反補貼采用時對發展中國家的特殊優惠待遇，例如，對原產地為發展中國家的產品進行反補貼調查時，發展中國家成員可獲得優惠待遇，聯合國確認的最不發達的國家和人均GDP不足1000美元的發展中國家成員可以免受出口補貼的紀律約束等等；而ADA僅僅從原則上強調使用反傾銷措施時，發達國家應對發展中國家予以“特別考慮”，在征收反傾銷稅會影響發展中國家根本利益的情形時，此前應盡力尋求“建設性補救的可能性”。

既然反傾銷調查并不能完全代替反補貼調查，尤其是受補貼的產品不存在傾銷或傾銷幅度較低時，反傾銷措施則根本無法代替反補貼措施的采用，反補貼在特定情形下仍然是進口國保護本國產業必不可少的重要工具之一，目前全球反補貼調查數量不斷增長的事實也充分證明了這一點，據不完全統計，全球已經發起過300多起反補貼調查。所以，反規避立法中在規定防止規避反傾銷稅的同時，做出防止規避反補貼稅的規定仍然是必要的，關鍵是在規范時如何處理好兩者之間的關系。美國在處理反傾銷法上的反規避與反補貼法上的反規避的關系時基本采取了等同視之的辦法。美國OTCA第1321節(《1930年關稅法》1988年修正文本第781節)列明的標題就是“反傾銷和反補貼稅命令規避行為的防止”，該節在認定通過美國組裝的規避、通過第三國的組裝規避、輕微改變產品的規避和后期改進產品的規避四種規避反傾銷稅形式的同時，都明確了以這四種形式規避依據關稅法第706節或第303節的反補貼稅的防止要求。

在OTCA未列明標題的其他有關反規避的規定中也大都對防止規避反傾銷稅和防止規避反補貼稅作了等同性的規定：在OTCA第1320節(《1930年關稅法》1988年修正文本第780節)關于“下游產品監督”的規定中，其中(a)條(1)款(c)項指出：提出監督要求應具體說明“懷疑征收反傾銷稅和反補貼稅已造成零部件的出口轉向該下游產品的生產和向美國出口的增加”；該法第1327節關于“相當于租賃的銷售”的規定中，要求行政當局在確定租賃是否相當于銷售時應考慮“租賃交易是否可能導致規避反傾銷稅和反補貼稅”。該法第1326節在有關“加工后的農產品”條款中雖然未明確提及規避反傾銷稅和反補貼稅的問題，但是從立法背景看，得到參議院認同和被參眾兩院協商委員會協議保留的眾議院關于“加工后的農產品”的議案提及“在涉及加工后農產品的反傾銷和反補貼調查中，如果存在下列兩種條件，國際貿易委員會就可以將未加工的農產品的生產商或種植主作為加工后產品的國內產業的一部分包括在內：(1)加工后農產品通過簡單的連續生產線而產自未加工農產品；(2)未加工農產品的生產商和加工后農產品的生產商之間基于可能包括價格、市場增殖或其他經濟相互關系的相關經濟因素而存在極其一致的經濟利益(不論他們基于何種法律關系)”。

另外，在OTCA第1324節就出現“關鍵情勢”可追溯性征稅的規定中，明確了規避潛在反傾銷稅或反補貼稅可以作為是否存在“關鍵情勢”的重要標準之一，也即，國際貿易委員會在做出最終肯定性裁決時必須審查由于規避反傾銷或反補貼稅命令的努力而造成進口浪潮發生的可能性。如果國際貿易委員會在綜合考慮其它因素后做出了最終肯定性裁決，商務部在其最終裁決中認定了“關鍵情勢”，則反傾銷稅或反補貼稅就應追溯性地適用于初步反傾銷稅或反補貼稅裁決前90日內進口的未清關貨品。不難看出，這種把可能性用作重要標準的做法，一定程度上反映了美國反規避法貿易保護主義的傾向。

值得注意的是，OTCA中防止規避反傾銷稅的規定也并不是都當然適用于防止規避反補貼稅，其中OTCA第1319節關于“虛構國外市場價值的規避”和第1323節關于“短生命周期產品”條款就只能適用于防止規避反傾銷稅而不能適用于防止規避反補貼稅。

三、美國反規避立法模式存在的問題及啟示

美國上述淡化防止反傾銷規避和防止反補貼規避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但可能會引發下列問題：

(一)與SCM相關規定沖突例如，某一產品被裁決征收反補貼稅，但其下游產品或后期改進的產品雖然違反OTCA的規定，但如果這些下游產品或后期改進的產品所受的補貼已經不具有專向性或已經屬于SCM第8條規定的“不可申訴的補貼”這種“例外”情形時，此種情況下，進口國適用其反規避法勢必與SCM的規定相左。

(二)SCM賦予發展中國家的特殊優惠待遇有可能因進口國防止反補貼規避法律的適用而被虛化

例如，進口國對進口產品征收反補貼稅符合SCM的規定，但當該產品的組裝替代產品或后期改進產品遭遇反規避調查時，這些產品的原產國的人均GDP已經因某種原因下降到1000美元以下，此種情形下的出口國應不受SCM規定的反補貼紀律的約束，但進口國仍然可以依據其國內反規避法將反規避稅覆蓋到這些規避產品上且未必違反SCM，因為用于反規避的反補貼稅從性質上講不屬于海關稅而是“內地稅”，如作這樣的理解則SCM賦予發展中國家的特殊優惠待遇實質上就會被虛化乃至消解。

(三)從程序上規避了SCM和ADA規定的應建立對反補貼措施和反傾銷措施“司法審查”制度的要求SCM第23條和ADA第13條明確了進口國必須建立對反補貼措施和反傾銷措施“司法審查”的制度，但是，美國OTCA在既適用于反傾銷法又適用于反規避法的多個條款中隨見不適用司法審查的規定。例如，在OTCA第1320節(《1930年關稅法》1988年修正文本第780節)關于“下游產品監督”的規定中，就明確“盡管法律存在其他規定，行政管理當局依(2)(即780節(a)條第(2)款——該括號中的內容為筆者加注)做出的任何決定不受司法審查的約束”。再例如，OTCA第1321節(《1930年關稅法》1988年修正文本第781節)“反傾銷和反補貼稅命令規避行為的防止”規范的四種規避形式的防止令中，也規定了“盡管法律存在其他規定，行政管理當局做出的任何貨品是否應歸人反規避范圍的任何決定不受司法審查的約束”。

就我國的立法情況而言，2004年3月31日修訂的《中華人民共和國反傾銷條例》第55條規定：“商務部可以采取適當措施，防止規避反傾銷措施的行為”，2004年3月31日修訂的《中華人民共和國反補貼條例》第54條規定：“商務部可以采取適當措施，防止規避反補貼措施的行為”，從形式上看，我國對反傾銷法上的反規避與反補貼法上的反規避似乎采取了區別性的立法模式，但是，自2004年7月1日起施行的《中華人民共和國對外貿易法》第50條規定：“國家對規避本法規定的對外貿易救濟措施的行為，可以采取必要的反規避措施?！辈浑y看出，作為《反傾銷條例》和《反補貼條例》上位法且頒布生效時間遲于上述兩條例的《對外貿易法》，并未對反傾銷法上的反規避與反補貼法上的反規避的問題作出明確和細化的區分，僅僅總括性地將各種規避對外貿易救濟措施的行為囊括在內，而且，《反傾銷條例》和《反補貼條例》對規避行為只有一條表述幾乎完全相同的原則性規定，可見，從實質上看，我國采取的是跟美國相似的淡化防止反傾銷規避和防止反補貼規避差異的立法模式。

由于歐盟反規避法和《鄧克爾草案》中的反規避條款對反傾銷法上的反規避與反補貼法上的反規避的關系問題都未涉及，即便對此問題做出規定的美國，也從未出現對規避反補貼稅行為實施反規避行動被認為與SCM規定的義務不符而被訴至WTO的情形，但這種情況發生的可能性仍然是存在的，因而，為了妥善處理反傾銷法上的反規避與反補貼法上的反規避的關系，WTO未來的談判對此應予以關注，我國在進一步細化完善相關立法的過程中，在借鑒和移植美國式的立法模式時必須結合SCM和ADA的要求，對上文分析的可能存在問題，做出明確防范。