林業投資機制變革及結構分析

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一、引言

林業投資問題是林業經濟增長的基本問題之一。自20世紀80年代開始,我國學者針對這一問題進行了有意義的探索,分別對林業資金的特征、林業資金結構和使用效率、林業投資與林業經濟增長的關系以及宏觀投資體制改革條件下的林業投資體制等問題進行了深入研究,取得了一批很有價值的研究成果。曲折(1989)認為森林資源再生周期長、投入多、效益低下等特點構成了林業投資與林業經濟增長的矛盾;李開平(1988)認為林業的發展需要長期的不斷投入的資金來源,林業只有高投入才能高產出;張大紅(1995)以及廖士義、陳建(1997)認為中國林業發展存在投入總量不足、投入結構不合理、投入的利用效率低等問題;田國強(1995)對中國林業經濟增長問題作了具有重要價值的研究,第一次對建國以來至20世紀90年代初期的中國林業經濟增長和投資結構作了比較系統的分析;張彩虹(1997,2001)對中國林業投資與林業經濟增長問題進行了更進一步的研究;劉國成(2002)研究了公共財政體制下的林業投資體制改革問題;謝志忠(2001)、田治威和麥家松(1994)研究了林業資金市場化運營問題。而此后類似研究就鮮見了。本文作為上述研究的延伸和深化,以1950—2005年相關統計數據為主要依據,對我國林業投資機制生成機理和規模變遷進行數量分析,對營林投資的森林資源發展績效進行初步評價,并結合林業投資相關問題提出相應的政策建議。

二、林業投資性質與投資機制轉變

(一)林業投資性質、機制及挑戰

林業投資指投入林業的各種資財和要素的價值量。林業作為具有基礎產業和社會公益事業性質的綜合行業,決定了林業投資具有產業性和生態性雙重屬性。從三次產業分類和森林客觀功能分類角度理解,林業產業性投資主要是促進和支持林業第二、三產業即森工產業和林業服務業的資金投入;從廣義上理解,生態性投資則主要是促進和支持林業第一產業即營林資金投入,而營林投資中的林業生態建設工程投資則屬于狹義上的生態性林業投資。在進入市場經濟時期,我國林業投資方向發生了深刻變化,最為突出的表現就是生態性投資日益成為我國政府財政支出的重點之一,且支持力度逐漸加大。從全國范圍來看,1993年前生態性林業工程投入中財政資金占重要地位,1993年后財政資金投入絕對量持續增長,增長速度年均20%,其他投資的增長速度25%。林業生態性投資財政機制的轉變,為我國林業主導功能由產業型向公益事業型轉變提供了相對寬松的發展環境;同時,受國家財政總量供給結構非均衡性影響,生態林業建設資金面臨來自不同行業和不同領域的競爭,林業生態性資金總量需求和結構性供給矛盾突出,林業生態性財政資金投入占國家公共財政投入總量比例增長乏力。以“三北”防護林為例,根據國家林業局統計,截至2000年底,“三北”工程建設共完成投資72•67億元(不含群眾投工投勞),為規劃投入的87•99%,其中國家投資37•69億元,占實際投資的51•9%。而根據估算,“三北”建設1970—2000年的第一階段三期工程群眾人工造林用工量合計折合約439•57億元,遠遠高于國家投入資金的水平;1991—1997年,國家預算投入在林業重點工程總投資中的比重下降了55•4%;盡管1999年國家相繼啟動了包括天然林資源保護、退耕還林等重點生態建設工程,財政對生態林業的投入呈現出跳躍性增長,但仍集中在工程建設上,而投向后續管護的資金比例很低,資金結構性短缺問題仍然未有效解決。因此,在新的國家公共財政支出體制下,林業生態投入資金籌措還面臨著諸多挑戰。

(二)林業生態性投資機制的形成與發展

我國帶有明顯林業生態性質的林業投資發生于1981—1995年。這期間林業投資的整體特征表現為:林業投資總量穩定上升,營林投資增長率逐步超過森工投資增長速率,基本建設投資的營林取向得到顯著強化(見表1)。

1979—1993年,我國先后啟動了“三北”防護林體系工程、長江流域防護林體系工程、太行山綠化工程、沿海防護林體系工程、平原綠化以及京津風沙源治理工程等六大林業生態工程建設項目,推動了營林投資生態化進程。在營林投資中,生態建設工程的投資占林業基本建設投資比重穩步上升,逐步達到1993年的15%,生態投資總量達到0•92億元,生態投資增長速率以年均30%以上的速度遞增。以1997年珠江流域防護林體系工程以及1998年的天然林保護工程和1999年退耕還林工程三大林業生態工程啟動為標志,我國林業投資的生態化特征終告形成。1996—2000年林業投資總額突破300億元大關,營林生產投入比例超過森工投資比例,達到83•56%,營林投資平均增長速率第一次超過60%(見表1)。同時營林產值總量和比重繼續超過森工,產值的增長速率大幅度攀升。在林業基本建設投資中,生態專項投資比重大幅度上升。與“七五”相比,“八五”期間生態投資總資金突破30億元,期間增長速率突破400%,“九五”期間生態投資總量超過281億元,“十五”期間超過1481億元,分別較前一個五年增長752•87%和427•05%,創造了歷史最高增幅記錄。生態專門投資占林業基本投資比重也快速上升,“九五”期間生態投資比例超過60%,“十五”期間繼續增加到84•68%。以年度生態投資增幅來看,年度增幅以1998年為最大,達到127•17%。1996—2005年10年間生態投資總量超過1763億元,為新中國以來生態投資總量的97•8%。上述生態投資中的80%以上的資金均來源于國家財政性支出,且主要支持林業十大生態重點工程建設。林業建設的重點向生態工程項目迅速轉移標志著中國林業生態性投資財政機制逐步走向成熟。

三、林業投資規模、結構、營林資金增長及資源績效

(一)林業投資規模變化

本文僅以林業基本建設投資總量作為替代指標分析我國林業投資規模的變化情況。1950—2005年我國林業投資規模呈現逐步上升的總體變化趨勢(見圖1)。分階段看,“五五”計劃以前,林業基本建設投資增長相對緩慢,從“六五”計劃開始,林業基本建設投資增長加速,到“八五”期間總投資第一次突破百億元大關而達到近155•4億元,“九五”期間超過440億元,“十五”期間接近1750億元。林業基本建設投資規模增長趨勢在很大程度上證明了我國財政能力以及政府對林業建設和發展的重視程度的變化,林業投資規模的增長為中國森林資源規模增長和質量改善提供了必要條件。

(二)林業投資產業結構與營林資金增長

1950—2005年我國林業投資結構發生了深刻的變化。總體上表現為森工投資比重逐步下降,營林性投資總量和比重逐步上升并超過森工投資水平。1950—1990年,我國50%以上的林業投資用于森工企業建設,營林資金的投入一直保持在一個比較低的水平。“八五”計劃,我國營林建設的投資總量第一次超過森工投資,投資總量突破80億元大關,“九五”和“十五”期間分別突破360億元和1700億元(見表2)。營林投資增長率以超過森工投資增長率的速度攀升,這一趨勢在“八五”計劃期間尤為顯著,增長幅度達到92•43%,“九五”和“十五”期間呈現爆發式增長,期間增長速度分別達到360•03%和364•42%(見表2)。除1991—1995年期間出現的補償性投資大幅度增長之外,從1963年開始,森工產業投資總量和比重呈現持續下降的總體態勢,在“十五”期間投資總量和增長幅度下降到1986年以來的歷史最低點(見表1、表2)。營林資金的增長主要是滿足我國人工用材林造林、撫育以及采伐跡地更新改造的需求。到“九五”計劃末期,營林資金增長以生態資金的增長為主要特征,生態性營林投資總量和比重明顯增加。另外,從營林資金總量和增長的總體情況分析,用材林等商品生產性的營林投資總量也同樣保持增長態勢,但是其在營林投資中所占的比例開始逐步下降。

(三)營林投資增長與森林資源發展

營林投資總量以及增長速度的持續上升對我國森林資源總量和質量都產生了重大影響。從歷次全國森林資源清查結果看,從20世紀60年代開始,我國森林覆蓋率的變化趨勢與林業投資總量的變化趨勢基本保持一致。在森林資源質量方面,從1973年開始,我國森林蓄積量增長速率持續下落(見表3)。主要原因是,森林采伐量大大超過了森林資源再生速度,致使1984—1988年蓄積增長率達到歷史最低點的1•11%。而同期森林面積的增長率卻達到了歷史最高記錄的8•7%,這主要是期間新造林面積大幅度上升。統計數據顯示,1981—1985年我國新造林面積達到31520萬公頃。其中,1984年和1985年新造林面積就分別達到8253萬公頃和8336萬公頃,創造了新中國成立以來我國當年造林面積最高記錄(這一記錄一直保持到2003年)。值得關注的是,1977—1981年我國森林面積和覆蓋率均出現負增長,但同期的森林蓄積量卻出現了3•45%的增長。從1989年開始,我國森林覆蓋率、森林面積以及森林蓄積量呈現“三增長”的現象,基本扭轉了資源總量和質量下滑的被動局面。1999—2003年我國林業基本建設投資尤其是林業生態建設專項工程資金大幅度增長,我國森林面積、森林質量均保持持續上升的發展趨勢,其中森林面積增長幅度最大。但是與同期林業基本建設投資和營林投資增長幅度相比,我國森林資源面積和覆蓋率的增長似乎沒有達到應有的增長水平。1994—1998年和1999—2003年兩個區間反映森林質量的蓄積量增長率分別為11•88%和22•12%(見表3),而幾乎同期的1996—2000年和2001—2005年兩個區間營林資金增長幅度均超過360%(見表2),而且期間我國木材采伐計劃大幅度下調,不存在歷史上出現的過量采伐導致森林質量下降的情況。但是從總體上看,營林投資與森林資源增長呈現一致性,營林投資有力地推動了森林資源的培育和保護工作。

四、主要啟示

1•創新林業財政籌資策略,提高林業投資在國家財政支出中的比重。隨著我國經濟快速發展,國家財力不斷提升,客觀上增強了我國生態性林業建設政府財政支出規模增長的可能性。林業是我國生態建設的主體,同時又是一項傳統基礎性產業,應當成為政府公共財政生態建設投入的重點領域。要科學規劃林業投資項目預算,在保持國家預算內資金投入總量穩步增長的同時,努力將林業生態建設、營造林資金、林業行政事業單位經費、行政事業單位基本建設資金、各類林業產業發展資金全部納入各級政府財政預算支出范圍。還需要根據生態林和商品林均具備生態防護功能的客觀實際,積極探索商品林生態性經營可行方案,力爭將商品林生態性經營資金納入林業生態性投資范疇,進而將其納入國家財政支持體系。同時應充分運用森林生態補償法律制度,切實加快配套行政法規立法步伐,通過法律機制來完善林業生態性財政投資機制,保證林業生態保護性資金的可持續供給。

2•以生態建設和保護為主線,拓寬林業生態性投融資渠道。當前,我國對林業生態性林業財政投入主要是以工程項目的形式予以支持。工程項目建設具有明顯的階段性,在工程建成后,林業生態性資金的后續投入需要有新的資金來源形式,單靠政府有限的生態補償(補助)資金作為生態工程后續投入是遠遠不夠的。可以考慮運用政府和市場兩種機制、國內和國際兩個渠道解決我國林業生態性投資的可持續性問題,著力探索市場機制聚集資金的模式,努力爭取國際生態資金援助,盡快拿出切實可行的實施方案。

3•優化營林投資結構,保證森林質量投資比例。我國林業仍然面臨著擴大森林面積和提高森林質量的雙重任務和壓力,而通過提高森林質量來增強初級林產品的產出能力則是提高森林整體經濟和生態效益的最佳路徑。當前,在資金投入總量有限的約束下,盡快建立森林資源數量增長與質量提升并重的營林投資結構優化機制以及提高營林資金投入的資源質量績效就顯得尤為重要。建議在營林資金投入分配上,堅持造林和育林并舉、側重育林的方針,將更多的資金投放到中幼林撫育和低產劣質林改造上,切實增加森林蓄積增長速度,提高森林蓄積水平。通過營林資金使用結構的重大調整改變重造林輕撫育的營林投資格局,將我國森林資源發展由規模擴張引向內涵提升軌道上來。

4•協調生態體系和產業體系投資關系,開辟森工投資新渠道。近年來財政對森工發展的支持力度在逐漸削弱,面對這一形勢變化,林業部門需要根據森工企業的特殊性,認真研究森工全行業享受國家財政支持政策的可行方案,爭取將森工企業的基本建設投資、技術改造資金、森林資源培育經費、森林保護經費、企業所欠銀行歷史債務以及職工身份轉換成本等部分納入到各級政府財政支持體系。