印度職業技能培訓政策演變與啟示

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摘要：印度職業技能培訓的發展離不開政策的支持與保障，印度職業培訓技能政策演變可以分為萌芽期、形成期、快速發展期和逐漸完善4個時期。每個時期政策的變化都與其所處的社會環境密切相關，通過分析印度職業技能政策的演變，得出若干啟示，以期對我國職業技能培訓提供經驗借鑒。

關鍵詞：印度；職業技能培訓；政策演變；啟示

印度早在1936年就出臺了針對職業技能培訓的政策——《伍德報告》。回首印度職業技能政策發展歷程，可分為印度獨立以前的職業技能培訓政策的萌芽期、1947—1960年的形成期，1960—2000年的發展期，2000—2020年的逐漸完善4個時期，每個時期都有其特點與規律。

1印度職業技能培訓政策的萌芽時期（1947年以前）

印度在被殖民統治早期，技能培訓還未正式出現，民間技能傳承還多以父子相傳、師徒授受的方式進行[1]。隨著印度工業化的發展和戰爭需要，傳統的學校教育無法滿足社會對技能人才的需求，《伍德報告》（1936年）在這一背景下應運而生，該報告中對職業教育的具體方案做了明確要求，提出印度各轄區，可根據行業對技能人才需求開班對口職業培訓，建立了負責行業與教育主管部門的職業教育咨詢委員會。因此，《伍德報告》可被認為是印度關于職業技能培訓的最早期政策文件，在此推動下，印度開始開辦職業教育。后來，又有1941年的“戰爭技術人員”培訓計劃；1944年的“薩金報告”等非正式文件。總體來看，印度職業技能培訓在該時期發展較緩慢，尚無較完善的針對職業技能培訓的政策文件頒布。

2印度職業技能培訓政策的初步形成時期（1947—1960年）

1947年，印度獨立以后，國內工業獲得了較快發展，尤其是開始實施第2個五年計劃以后，第二產業的支柱行業重工業的迅猛發展導致社會上技能人才嚴重匱乏，為解決這一問題，印度開始實施“工匠培訓”計劃，并于1952年成立了負責職業教育和職業培訓的專門機構——中等教育委員會，1953年頒布了《中等教育委員會報告》這一政策文件，報告提出，在學校接受職業培訓，強調發揮學徒培訓的作用；在學校教育中重視培養學生的手工藝和生產技能，學習技術、商業等實用性課程，為以后畢業進入社會做好準備。這一時期，盡管印度政府還未為職業技能培訓的發展制定出一套切實可行的方案或政策制度，存在培訓師資缺乏、培訓各機構溝通不暢等問題。但印度成立了專門的研究職業教育和職業技能培訓的相關機構，在學校中注重培養學生的動手能力，還成立了專門的培訓學校，技能培訓更加重視標準化和規范化，教育政策框架初步形成，為后來的政策制度的發展打下了良好的基礎。

3印度職業技能培訓政策的快速發展期（1960—2000年）

進入20世紀六七十年代，印度和世界上其他國家一樣，也進行了經濟社會改革。隨著工業化進程步伐的加快，印度大批農村富余勞動力開始轉向勞動市場，加上信息的發展，企業員工的技能水平已無法滿足企業生產的需要，社會急需大量的技能人才。為解決技能人才的緊缺，滿足經濟社會的發展，印度政府積極探索技能發展的政策文件[2]。在這一背景下，印度政府出臺了多項涉及職業技能培訓的政策，如1961年出臺的《學徒法案》《理工學院法案》、1968年和1986年的《國家教育政策》，1966年的《教育委員會報告》，1987年頒布的《全印度技術教育委員會法案》，印度職業技能培訓得到快速發展。這一時間里程碑式的文件是1986年頒布的《國家教育政策》，這個政策是對1968年的《國家教育政策》的發展與完善，并于1992年進行再次修訂。涉及技能培訓的政策內容：一是教育公平方面，從教育公平的角度開始關注婦女權益，消除教育不平等，注重婦女的教育，讓婦女參與到更多的職業培訓中，為婦女提供特殊支持；關注發展部落等落后地區民眾的教育；為殘疾和智障兒童提供正規教育，并進行聯合培養。二是在教育體制中方面，“10+2+3”學制在全國得到普及，“10”的前5年為小學教育，中間3年為初中階段教育，后2年為高中階段教育；“+2”為教育分流，分為學術流和職業流。1986年的《國家教育政策》是一個比較詳盡的培訓政策文件，文件中重點提出關注婦女、兒童、殘障等特殊群體，實現了教育分流，規范了教育過程，這一時期的制度職業培訓技能政策文件紛紛出臺，使其獲得了較快發展，為印度國內職業技能培訓提供了政策保障。

4印度職業技能培訓政策的逐漸完善期（2000—2020年）

20世紀末以來，全球各國針對環境變化提出了基于環境保護和可持續發展的經濟轉型問題，相應地，印度也面臨著這樣的經濟轉型發展，基于印度整體勞動力素質偏低，在印度實現經濟轉型面臨的首要問題是技能短缺，如何培養勞動者以使其技能匹配于轉型發展需求，是必須面對的難題。當前，印度勞動力總量大約為4.87億人，約57%在非農業部門就業。只有4.69%的勞動力接受過正式技能培訓，這與發達國家的差距非常大，英國為68%、德國為75%、美國為52%、日本為80%、韓國為96%。若將接受過正規技能培訓、接受過高等教育的勞動力排除在外，那么低技能勞動力約有4.504億。其中，接受過正規培訓且能熟練運用培訓成果的非農業工人最多占5.4%，即印度大部分勞動力不具備熟練技能，而現有技能也多為通過非正規渠道獲得。可見，印度要提高勞動生產率，必須在現有勞動力素質基礎上促進其接受必要的技能提升培訓。國家技能開發公司在2010—2014年間做過的一項調查結果顯示，一直到2022年，印度的24個關鍵部門需求的技能人才數量會超過1億。印度每年有2614萬人達到勞動年齡，假設男性和女性的平均勞動參與率分別為90%和30%[3]，那么每年至少有1616萬人進入勞動力市場，他們除了少數接受過高等教育的人之外，剩下的絕大部分勞動力都需要獲得技能，2014—2022年間需要進行技能提升的人數會超過1億人。在這些背景下，印度政府出臺了《2003—2004年度發展計劃》《第十一個五年計劃》，對勞動者技能開發問題進行了專門規定。2009年出臺了《國家技能開發政策》是印度政府針對勞動者技能提升的第1個專門的官方文件，該政策在2015年修訂為《國家技能發展與創業政策》，2012年出臺了《國家職業資格框架》，這些政策對職業技能培訓做了詳盡的規定，這一時期印度的職業技能培訓政策逐漸得到完善。4.1《2003—2004年度發展計劃》。《2003—2004年度發展計劃》單列章節對勞動者技能開發問題進行專門規劃，成為印度歷史上第1個將勞動者技能開發問題單列章節呈現的官方文件。《2003—2004年度發展計劃》提出了印度勞動者技能開發的幾個重要理念：其一，倡導包容性技能開發理念，強調關注農村青年、女性、種姓、部落、少數民族、輟學人員等弱勢群體的技能開發；其二，提出基于個體需求提供適宜的技能培訓，充分考慮到個體的技能基礎差異和所在行業差異；其三，根據就業市場技能需求制定培訓課程及內容。4.22009年《國家技能開發政策》。《國家技能開發政策》認為提升弱勢群體技能水平是印度技能開發的前提，故雖然政策的核心目標是培養熟練勞動力和高技能人才，但同時貫徹包容性發展的理念，非常重視弱勢群體的技能培訓，女性、窮人、固定種姓和固定部落、少數民族、殘疾人、失學兒童均覆蓋在內，政府為其提供技能培訓機會，解決交通不便、資金不足等培訓困難，旨在提升印度弱勢群體和下層階級的技能水平，同時考慮到區域發展均衡、民族發展均衡等問題[4]。《國家技能開發政策》分行業實施技能培訓計劃，技能培訓工作在農業和制造業分別鋪開，按培訓目標群體的技能現狀分層推進培訓計劃，既關注培訓效率也兼顧社會公平。以制造業中的食品加工業的技能培訓為例，其技能培訓計劃分3個層次開展。其一，針對沒有食品加工業從業經歷者，開展定位于食品加工行業管理人員、技術人員和企業家的技能培訓。政府資助326個食品加工培訓中心向弱勢群體開放，提供能快速掌握的實踐課程，培訓設計以短期靈活性課程為主。其二，針對食品加工業從業者，技能培訓的目標是根據市場需求進行技能更新和技能提升，以短期培訓為主。其三，針對高級技能人才定位于企業家、管理者的技能培訓，培訓內容為較為復雜的食品加工和企業管理內容，以長期培訓為主。4.32015年《國家技能發展與創業政策》。印度政府于2009年頒布《國家技能開發政策》，其后每5年根據國內外發展新形勢修訂一次。2015年頒布的《國家技能發展與創業政策》是對《國家技能開發政策》的繼承和發展，該政策的首要目標是為了應對新形勢下的快速技能發展需求，以及提高技能水平和可持續性。《國家技能發展與創業政策》著眼于印度全國范圍內的技能活動，旨在統一技能標準以使各項技能更好地與需求對接。該政策指出，技能發展是政府、行業、企業、社會、個人、行業組織等共同的責任，要緊跟國家的發展步伐，通過發展技能來提高就業率和生產力水平。印度政府根據《國家技能發展與創業政策》成立了技能發展和創業部（MSDE），作為該政策的主要領導部門，負責制定技能開發框架解決技術人才供需脫節問題，負責相關政策的執行與協調，通過提高勞動力技能水平培養具備新技能和創新思維的人才[5]。《國家技能發展與創業政策》旨在打造一個高標準、大規模、快速學習技能的生態系統，打造能夠創造財富和就業的創新創業文化，從而確保全國公民具備保持長久生計的能力。4.3.1技能發展政策核心目標。《國家技能發展與創業政策》技能發展部分的核心目標是促使勞動者通過終身學習不斷地開發個人潛能，不斷為國家和社會提供勞動者個人技能發展的紅利，具體包括以下內容：1）著眼于青年成長需求和雇主生產發展需求，為年輕人和雇主提供高質量技能培訓；2）從橫向和縱向為勞動力提供成長機會，促進技能培訓與正規教育的無縫銜接；3）注重結果導向，通過高質量技能培訓提高個人就業能力從而改善個人生計，同時提高三次產業的生產力；4）提高培訓機構和培訓者的質量和能力，為人們接受技能培訓提供最方便快捷的服務；5）開發人力資源，培養熟練技術工人以滿足行業需求和國家發展戰略需要；6）以信息技術為基礎建立勞動力供求信息系統，實現技術勞動力供求匹配；7）鼓勵雇主積極參與制定職業標準、開發培訓課程、提供學徒機會、參與培訓評估、提供就業機會，促進國家技能培訓標準不斷提高；8）實施符合全球標準的勞動力培養質量保證體系以拓展勞動力流動范圍、促進勞動力流動；9）利用現代技術對國家技能發展情況進行統籌和監督；10）充分重視在職培訓的價值，將工作場所的學徒培訓作為所有技能開發的重要組成部分；11）確保社會底層和偏遠地區的人群有同樣的機會接受技能培訓；12）開發女性人力資源，或者制定適宜的技能培訓內容，或者開展專門面向女性的技能培訓，促進女性就業，提升女性勞動力參與率；13）促進所有利益相關者均承擔起技能發展的責任，建立有效的協調機制。4.3.2創新創業部分政策核心目標。《國家技能發展與創業政策》創新創業部分的政策核心目標是協調和加強全國創新創業發展所必需的因素，具體包括：一是促進創新創業文化發展，激發創新創業熱情；二是倡導將創新創業作為一種職業選擇；三是為潛在的創業者提供支持；四是在學校教育系統整合創新創業教育資源；五是培育創新驅動的精神，解決社會底層人口的需求；六是為創新創業掃清發展障礙；七是為創新創業提供信貸支持；八是促進女性創業；九是滿足社會底層和偏遠地區的創業需求。4.3.3促進技能發展方面的措施。《國家技能發展與創業政策》緊密配合“技能印度（SkillIndia）”的目標展開，為勞動者的技能發展提供了激勵和支持，以達到技能發展的目標，具體措施如下。1）針對勞動者的措施。《國家技能發展與創業政策》旨在激發勞動者接受技能培訓的渴望和熱情，通過建立縱向銜接的教育體系，確保技能教育和技能培訓也能夠像普通教育一樣獲得學位，并獲得相應的職業資格，促進勞動者具備建構可持續生計的能力，為勞動者帶來更高的收入。為實現上述目標，印度政府提供了如下支持。一是從國家層面協同著名人士、社會媒體等發起技能發展運動，來提升國民意識，營造良好的社會氛圍。二是將大學和相關機構作為技能發展的研究和培訓中心。三是普通教育引入職業培訓方式，將技能培訓整合到9年級及以上學生的普通教育內容中，技能培訓的比重不低于25%。四是政府在各類制度中加入特定條款，鼓勵用人單位聘用經過認證的、技能熟練的勞動力，同時為勞動者提供就業咨詢。五是關注年輕人和女性技能提升，為無法繼續接受更高層次教育的年輕人和缺乏就業能力的婦女提供獲取生計的能力。六是政府與產業合作不斷擴展學徒制培訓機會。2）針對培訓主體的措施。印度政府出臺激勵政策鼓勵私人培訓機構提供技能培訓以增加技能人才供給。一是充分調用公共和私人培訓資源，鼓勵更多參與者進入技能培訓領域，印度政府承諾為現存的和新建的培訓機構提供資金支持，為社會底層勞動力和邊遠地區勞動力提供技能培訓的機構可得到政府的定向支持。二是將目前未被充分利用的樓宇、師資等軟硬件資源調配到技能培訓領域，例如利用學校的假期、放學后等時間段為社會提供技能培訓服務，或是利用商場、酒店等作為技能培訓的場所。三是國家技能開發公司（NSDC）授權私人機構承擔起技能培訓的任務，NSDC則以市場需求為導向分析技能人才需求，并為私人機構提供相關信息和長期資金支持，從而不斷增加印度技能人才數量。四是提出“印度制造”（MakeinIndia）和“技能印度”（SkillIndia）2個相輔相成的口號，“印度制造”著眼于促進25個部門的生產制造能力提升，以提供更多技能性工作崗位，“技能印度”著眼于勞動者技能水平提升以使技能勞動者更好地滿足產業、行業和企業需求，通過兩個戰略的行動配合最終達到發展產業和提升生產力的目標。印度為此成立專門的委員會以促進25個關鍵部門的協同發展，新興產業可據本領域技能人才需求設立技能培訓機構。3）保證技能培訓標準和質量的措施。在《國家技能發展與創業政策》出臺之前，印度中央政府的多個部門承擔著不同的技能發展項目，這些技能發展項目因承擔主體不同、設定目標不同、培訓內容不同而執行不同的標準，雖然相對靈活，但因為缺乏統一的標準而存在衡量技能培訓效果難的問題。《國家技能發展與創業政策》為促進項目之間的協調和統一作了方向性的改變。一是要求國家技能發展與創業部（MSDE）制定統一的技能發展標準，建立國家級勞動力市場信息系統（LabourMarketInformationSystem，簡稱LMIS）作為提供經濟社會數據模型的數據庫，為政府和行業相關政策的制定提供關鍵性分析和支持。二是由國家技能資格框架（NSQF）制定質量保障框架（QualityAssuranceFramework，簡稱QA），旨在保證技能培訓的產出標準統一，且能與勞動力市場對接，同時要求普通教育和職業教育均要與NSQF標準對接。QA是配合NSQF推動技能培訓的重要手段，不僅明確設定了不同職業資格的最低標準，還能為職業技能評估提供更可行、更可靠、更公平、更透明的指導，通過不斷加強對評估主體的認證來打造良好的技能評估生態系統。

5啟示

印度職業技能培訓的相關政策，經歷殖民時期到獨立建國后的發展，到21世紀后已經不斷朝著法制化、信息化、國際化、全民化的方向發展。印度在21世紀制定的技能發展政策，有原有政策的基礎上，更加關注技能發展的質量保障、管理體制，不斷推動技能發展的相關政策更加有序、更加成熟，體現了政策與時俱進的特點。這些政策內容豐富、體系完備，更具備可行性。5.1政策執行參與主體權責明確，保證政策高效執行。印度的技能發展政策明確了從中央到地方、從政府到非政府、從行業到個人等不同參與主體的權責和目標；特別是設立了國家技能發展與創業部作為主導全國技能發展的最高實施機構，由總理直接負責，并將原有的NSDA和NSDC進行改制調整，共同構成國家層面的技能發展領導框架；同時，還要求各邦建立邦一級的領導機構，從而形成中央、地位兩級管理體制。印度的技能發展呈現出多元化的特點，既有政府設立的培訓機構等，也有行業企業、非政府組織等設立的私立培訓機構。其中最典型的是私立工業培訓中心，其數量約是公立工業培訓學校的5.2倍。在各項技能發展項目運行過程中，不同主體各盡其職，極大地提高了技能發展和創新創業的質量和效益。這對于滿足社會對技能勞動者的需求、大幅度提高技能勞動者的培養質量大有裨益。5.2擴展職業技能培訓對象范圍，實現教育對象全民化。21世紀以來制定的技能發展政策，最大的進步就是強調讓全民都有接受技能培訓的權利。受殖民時期英國精英教育理念與印度種姓制度影響，英政府創辦的多數職校主要招收社會上層人士的子女，僅部分學生來自社會底層家庭。印度獨立后，《教育委員會報告》首次提出應注重女性職業教育。進入21世紀，特別是在《國家技能發展與創業政策》中著重強調要重視對女性、殘疾人士、農村邊遠地區等弱勢群體的技能培訓，教育對象逐趨全民化。此外，自1986年《國家教育政策》以來，印度政府一直致力于融通普通教育和職業教育，最新的技能資格框架的出臺，更是架構了普職雙向流動的路徑，打破了職業教育的終結性，為職業教育學生提供了學歷晉升渠道，使其有機會進一步深造。5.3注重國際化人才培養，滿足國際技能人才需求。由于語言等先天優勢及政府的國際化戰略，印度在技能發展政策的實施過程中，有目的地造就了規模龐大的國際性專業人才。以軟件行業為例，美國、歐洲等發達國家和地區的高技術企業大量聘用印度高素質的軟件人才。據估計，微軟公司在西雅圖地區的員工中約15%為印度人。印度軟件人才已被認為是印度的名片之一。注重國際化技能人才的培養是現今印度技能發展政策的突出特點，將國際技能培養項目作為政府重點項目予以推進，旨在為有意向赴境外就業的青年提供專門的職業技術培訓。由此，印度政府一方面從政策規范上強調形成更加開放的職業教育體系，同時，還將國際化人才培訓付諸實踐，培養學生的全球就業能力。

參考文獻:

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[3]劉亞西.印度職業培訓體系：生態環境、發展現狀與特征分析[J].中國職業技術教育，2018(33):69-74.

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[5]MinistryofSkillDevelopmentandEntrepreneurship.NationalPolicyforSkillDevelopmentandEntrepreneurship（2015）

作者:王璐 單位:天津輕工職業技術學院