探索農民工子女義務教育費用承擔形式

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[摘要]中央政府將農民工子女義務教育經費負擔責任下放到流入地政府，但沒有明確各級政府的責任。中央政府的卸責和模糊政策導致了差異巨大的地方模式，典型的有上海模式、北京模式、貴陽模式及廣州模式四類。這表明我國現行義務教育經費負擔政策存在設計不完善、效果不理想的問題。為使農民工子女能真正獲得平等的義務教育條件，我國應該改革現行政策，建立各級政府共同分擔、以省市政府為主，將農民工子女義務教育全面納入財政保障的經費負擔制度。

[關鍵詞]農民工子女教育；義務教育；教育政策；教育經費

以農民工子女為主體的流動兒童義務教育已經并將長期成為城市義務教育的重要組成部分。但迄今為止，我國對農民工子女義務教育的經費負擔還沒有形成規范有效的政策。在全國城鄉普遍實施免費義務教育后，農民工子女義務教育經費問題還沒得到很好地解決，成為我國義務教育財政制度最為薄弱的部分。所以，我們有必要對其進行深入的探討。

一、中央政府農民工子女義務教育經費負擔政策的演進

1996年以前，中央政府沒有制定過流動兒童教育的任何文件，1996年后陸續一系列政策文件。這些政策的演變可以劃分為兩個時期。

(一)管理責任下放、經費責任不明確時期

1996年4月，國家教委基礎教育司制定并了《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》。這是中央政府關于流動兒童教育的第一個專門性文件。文件提出，流入地政府要為流動人口中的適齡兒童、少年提供接受義務教育的機會，具體承擔管理職責。流動兒童以在全日制中小學借讀為主。舉辦專門招收流動兒童的學校，其經費由辦學者負責籌措；流入地學校可以向流動兒童父母或其他監護人收取借讀費。該文件強調辦學者和家庭的經費責任，沒有對政府承擔流動兒童義務教育經費作任何規定。

1998年3月，國家教委和公安部聯合了《流動兒童少年就學暫行辦法》。這個文件的內容與1996年的文件基本相同，只是規定得更為清晰，如提出流動兒童少年入學“以流入地全日制公辦中小學借讀為主”，而不是籠統的“以全日制中小學為主”。這個文件正式確立了流動兒童教育以公辦學校接收為主、以流入地政府管理為主的“兩為主”政策。但這個文件也沒有對政府負擔流動兒童義務教育經費問題作出規定。

2001年5月國務院《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，提出“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”。這個文件比以前的兩個文件更進了一步，將流動兒童的義務教育視為政府必須依法保障的權利。但由于這個文件不是針對流動兒童教育的專門文件，沒有對這一問題作更多的規定，也沒有提到政府對流動兒童義務教育的經費負擔責任。

上述三個文件構成了中央政府1996-2003年期間對以農民工子女為主的流動兒童義務教育的基本政策框架。這些文件對農民工子女學校的籌資和收費、公辦學校借讀費等問題雖都有所提及，但并沒有明確政府的經費負擔責任。

(二)政府經費責任明確但各級政府責任不清晰時期

2003年9月，國務院辦公廳轉發了教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，這是中央政府第一份專門針對農民工子女義務教育的政策文件。文件對農民工子女的義務教育作出比較全面的政策規定。

除重申“兩為主”政策以外，上述文件提出：“建立農民工子女義務教育經費籌措保障機制。流入地政府財政部門要對接收進城務工就業農民子女較多的學校給予補助。城市教育費附加中要安排一部分經費，用于進城務工就業農民子女義務教育工作。”

此外，該文件還要求流入地政府的發展改革部門要將農民工子女的義務教育納入城市社會發展計劃，將農民工子女就學學校建設列入城市基礎設施建設規劃；編制部門要將農民工子女數量納入定編范圍，作為學校定編的基礎；價格主管部門要制訂收費標準，做到收費與當地學生一視同仁，并檢查學校收費情況；通過設立助學金、減免費用、免費提供教科書等方式，幫助家庭經濟困難的農民工子女就學。

六部委的這個文件第一次明確了政府對農民工子女義務教育承擔經費保障責任，但將這一責任下放到了流入地政府。

2006年3月，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》進一步明確了流入地政府的農民工子女義務教育財政責任，要求流入地政府將農民工子女義務教育納入當地教育發展規劃，列入教育經費預算，以全日制公辦中小學為主接收農民工子女人學，并按照實際在校人數撥付學校公用經費。該文件還第一次提出，流入地政府對委托承擔農民工子女義務教育的民辦學校，要在辦學經費、師資培訓等方面給予支持和指導。

2008年8月，國務院《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》。文件規定，公辦學校對農民工子女免除學雜費、不收借讀費；在接受政府委托、承擔義務教育任務的民辦學校就讀的學生，按照當地公辦學校免除學雜費標準享受補助；中央財政對農民工子女接受義務教育問題解決較好的省份給予適當獎勵。

上述國務院及六部委的三個文件對農民工子女義務教育經費負擔問題的規定，是迄今為止中央政府所作的最為詳盡的規定。通過這三個文件，中央政府明確了流入地政府應該承擔的農民工子女義務教育的三項經費責任：公辦學校的校舍建設、人員和公用經費責任；對受委托承擔農民工子女義務教育任務的民辦學校的經費補助責任；對農民工子女的免費和資助責任。

不過，盡管中央政府明確了流入地政府的經費責任，但是其自身卻沒有承擔責任(只對農民工子女接受義務教育問題解決較好的省份給予適當獎勵)，也沒有對各級地方政府如何分擔經費責任作出明確規定。到目前為止，中央政府的農民工子女義務教育經費負擔政策還是一項責任下推的半模糊政策。

二、農民工子女義務教育經費負擔的地方模式

中央政府在農民工子女義務教育經費負擔問題上推卸自身責任的半模糊政策，為地方政府的各自為政和卸責留下了很大空間，形成了各種不同的地方模式。

(一)上海模式

2008年，上海市教委文件，要求將農民工子女義務教育需求納入各區縣教育發展規劃，增建公辦學校，加大公辦學校接收農民工子女的力度。資助農民工子女學校改造，使其達到基本辦學條件，將其納入民辦教育管理范圍。市財政對符合規劃要求，納入規范改造的農民工子女學校，一次性給予每所學校50萬元改造經費。納入規范的農民工子女學校要與公辦學校一樣免除學生的學雜費、課本費和作業本費。市財政按接納學生人數給予每生每年1000元的基本成本補貼，余下部分由區縣根據實際成本核算情況予以補足。2009年，上海農民工子女在公辦學校就讀的比例達到65％；規范改造的農民工子女學校達到146所，接納了農民工子女的25％。在公辦學校和規范的農民工子女學校就學、享受免費義務教育的農民工子女達到了90％。到2010年，農民工子女將全部享受政府提供經費、有一定質量保證的免費義務教育。

2008年以來上海的政策調整和實踐，形成了解決農民工子女義務教育經費負擔的上海模式。上海模式的基本特征是：公辦學校盡力接納農民工子女，大多數農民工子女就讀公辦學校；政府主導農民工子女學校的改造和規范并提供持續的成本補償；市和區縣共同負擔農民工子女義務教育經費，市級政府在解決農民工子女義務教育問題中起主導作用。

與上海模式比較接近，政府為農民工子女盡力提供較好教育條件的還有天津、福建等地區。天津市強調公辦學校的責任，義務教育階段的農民工子女100％由公辦學校接納，不允許農民工子女學校存在。2008年，福建86％的農民工子女在公辦學校接受義務教育，省政府要求對委托接納農民工子女的民辦學校給予財政補助。不過與上海不同的是，這些省、市的農民工子女義務教育經費主要由區縣承擔，省和市級政府負擔較少。

(二)北京模式

2009年，有41.8萬非戶籍兒童在北京接受義務教育，其中67％在公辦學校就讀，還有約14萬非戶籍兒童在農民工子女學校或民辦學校就讀。北京目前還有200多所農民工子女學校，但只有60多所是有辦學許可證的學校。近幾年，政府對有許可證的農民工子女學校提供了少量的資金，用于改善辦學條件。對在公辦學校就讀、符合一定標準的農民工子女免除了雜費，對有許可證的農民工子女學校中符合一定標準的學生提供了相當于公辦學校雜費標準的補助。但對于100多所沒有許可證的農民工子女學校和其中的學生，政府沒有提供任何資金支持，也沒有提出可行的解決措施。

北京農民工子女義務教育經費負擔的政策和實踐，可以稱作北京模式。北京模式的基本特征是：農民工子女在公辦學校接受義務教育的比例在50％以上，做到了“以公辦學校為主”，但仍有大量的農民工子女在條件簡陋的農民工子女學校就讀；公辦學校的農民工子女義務教育經費基本由區縣政府負擔；政府對有許可證的農民工子女學校及學生提供了少量財政補助資金，補助資金由市和區縣分擔；市級政府在解決農民工子女義務教育問題中，沒有發揮主導作用。

全國多數城市的農民工子女教育經費負擔政策接近北京模式。

(三)貴陽模式

2004年起，貴陽市政府通過改擴建公辦中小學，提高接納農民工子女的能力，但多數農民工子女還在民辦學校就讀。2008年，在公辦學校就讀的農民工子女享受了免除學雜費待遇，市財政對民辦學校按接納的農民工子女人數提供經費補助，每人一年補助200元，其中100元抵學雜費，另100元改善辦學條件。2008年，貴陽在義務教育階段學校就讀的農民工子女約13萬余人，其中9萬余人在民辦中小學就讀，民辦學校承擔了約70％的農民工子女的義務教育任務。

貴陽市對農民工子女義務教育的財政支持政策可以稱為貴陽模式。貴陽模式的基本特征是：雖然政府努力加大公辦學校接收的力度，但限于接納能力，公辦學校接納的農民工子女不到50％，沒有做到“以公辦學校為主”；農民工子女多數就讀于民辦學校，政府對民辦學校及學生普遍提供財政補助，補助經費主要由市政府統籌；市級政府在提供農民工子女義務教育中起到了主導作用。

像貴陽這樣農民工子女數量大、財政能力薄弱，但對在民辦學校就讀的農民工子女義務教育盡力提供財政支持的城市很少。

(四)廣州模式

2008年，約有40萬外來務工子女在廣州接受義務教育，其中在公辦學校就讀的只占30％，另外70％就讀于民辦學校或農民工子女學校。政府對民辦學校或農民工子女學校基本沒有提供財政補助。在公辦學校就讀的外來工子女不僅不能享受免學雜費待遇，還要按擇校生對待，交納借讀費。㈣在民辦學校或農民工子女學校就讀的農民工子女，更沒有得到政府的免學雜費補助。

廣州的農民工子女義務教育財政政策和實踐可以稱為廣州模式。廣州模式也可稱為廣東模式，是深圳、東莞等廣東其他城市普遍采用的模式。廣州模式的基本特征是：限于客觀條件和主觀努力，公辦學校接納的農民工子女比例遠低于50％，沒有做到“以公辦學校為主”；大多數農民工子女就讀于農民工子女學校，而政府對農民工子女學校極少提供財政補助；農民工子女學校的學生和在公辦學校就讀的非廣東籍農民工子女，不能享受免除學雜費的待遇；在公辦學校就讀的農民工子女的教育經費主要由區縣承擔，省和市級政府很少提供經費補助，沒有為解決農民工子女的義務教育經費問題發揮積極主導作用。

廣州市政府對農民工子女義務教育提供財政支持的力度，不僅遠遠不如上海和北京，甚至比貴陽還要差很多。在貴陽，雖然也有70％的農民工子女在民辦學校就讀，但民辦學校和學生普遍能得到財政補助。像廣州這樣財力雄厚但對農民工子女義務教育解決得很差的城市，在廣東以外的城市很少。

三、現行農民工子女義務教育經費負擔政策的問題與改革思路

盡管中央政府制定了一系列政策推動農民工子女義務教育工作，但由于經費負擔問題沒有很好解決，農民工子女義務教育還存在一些突出的問題，需要繼續改革與完善。

(一)農民工子女義務教育經費負擔政策的問題

1政策設計不完善

現行的農民工子女義務教育經費負擔政策的設計存在三個方面的不完善。

第一，中央政府的政策目標不清晰。現行經費負擔政策沒有明確的目標，強調的是“兩為主”。但“兩為主”是對管理和就學方式的規定，不應該是政策目標。政策目標應該是《義務教育法》規定的為非戶籍兒童提供平等的義務教育條件。即使是“兩為主”政策，也存在含義不明確的問題。公辦學校就讀為主的數量界限是多少?是不是超過50％就是“為主”了?這些問題都沒有明確。

第二，區縣承擔主要經費責任不合理。由于中央政府只是將農民工子女義務教育的經費負擔責任交給地方，各地的省、市級政府多效法中央，將責任層層下推，最后實際上推到了區縣政府身上。在現行的分稅制財政收入體制下，農民工為城市政府創造的包括稅收在內的經濟利益，更多是全市范圍共享的。農民工進城所推動的經濟增長和社會進步，則更多是全省、全國共享的成果。但現行的義務教育財政體制下，城市公辦學校的經費主要由區縣政府負擔。因此，對于區縣政府來說，農民工帶來的利益沒有全部得到，但其子女的義務教育經費卻要全部負擔，這是一種凈收益為負的制度安排。這種利益格局必然導致區縣政府盡可能推卸自己的責任，減少接納農民工子女進入公辦學校的數量，進而減輕自己的財政負擔。

第三，公辦學校招收農民工子女的自由裁量權過大。在現行的學校治理結構下，公辦學校可以進行創收活動，可以用創收的收入作為教職工的津貼和補貼。在招生上的自由裁量權，是中小學校創收的優越條件。公辦學校資源的不足和地方政府的高準入條件，已經使農民工子女在公辦學校就讀遇到很多困難，政府給予公辦學校是否接收農民工子女的自由裁量權，增加了公辦學校向農民工違規收費的機會，加大了農民工子女進入公辦學校就讀的難度和成本。

2政策效果不理想

政策設計的不完善導致了政策效果不很理想，這主要表現在三個方面。

第一，農民工子女進公辦學校難。盡管在全國大部分城市，農民工子女多數進入公辦學校就學，但還有幾百萬農民工子女無法進入公辦學校。僅廣東一個省，就有100多萬農民工子女不能進入公辦學校就讀。農民工子女難以進入公辦學校主要有三個原因。一是農民工居住地附近沒有公辦學校或公辦學校接納能力不足。二是公辦學校的準入條件高，如深圳市政府規定，農民工子女在深圳的公辦學校就學需要提供暫住證等9個證明。農民工子女滿足不了條件便無法進入公辦校讀書。三是有些公辦學校收取較高的借讀費、贊助費，農民工負擔不起。

第二，農民工子女學校辦學條件差。由于各種原因，相當多的農民工子女不能在公辦學校就學，只能進入農民工子女學校接受基本的教育。但農民工子女學校缺乏政府財政支持，受農民工支付能力的約束，收費水平較低，辦學經費嚴重不足，辦學條件簡陋，教學質量不高。2008年初，筆者調查了40所北京的農民工子女學校和其中的222名教師。調查發現，95％的教師沒有配備電腦，28％的學校沒有圖書室，70％的學校沒有實驗室，73％的學校音樂器材滿足率不到40％，64％的學校體育器材滿足率不到40％，52％的教師學歷是高中或以下。

第三，農民工子女的教育權利沒有得到保障。《義務教育、法》明確規定，流入地政府應當為非戶籍兒童提供平等接受義務教育的條件。但各地制訂的農民工子女義務教育政策基本上都不符合上述法律規定，農民工子女實際上難以獲得平等的義務教育條件。如幾乎所有的城市都對農民工子女就讀公辦學校設置了準入條件，要求提供多種證明；很多城市只有部分公辦學校向農民工子女開放，且一般都是辦學條件較差的公辦學校。農民工子女即使進入了公辦學校，也不能獲得同等待遇。如廣東省規定，城市義務教育免費的對象限于廣東省戶籍的非農戶學生，明確排斥了農民工子女。

(二)農民工子女義務教育財政負擔政策的改革思路

1建立以流入省市政府為主的經費分擔制度

無論是從保障最弱勢的農民工子女的法定義務教育權利的公平角度，還是從推進經濟和人口城市化、現代化的效率角度，建立政府出資、覆蓋全體農民工子女的義務教育經費保障制度，是各級政府義不容辭的責任。農民工子女義務教育的全國性跨區域的準公共產品性質，要求從中央到區縣的各級政府都應該分擔其經費。因此，應該區分跨省(自治區、直轄市)和省內流動的農民工子女，建立相應的各級政府共同分擔、以省市政府為主的農民工子女義務教育經費的負擔體制。

2擴大供給，規范公辦學校的農民工子女入學、收費和資助制度

“以公辦學校為主”實施農民工子女的義務教育，是中央政府的一貫政策。但在執行過程中，由于公辦學校容量不足，地方政府設置嚴格的準入條件以及公辦學校出于自身利益的拒收和不規范收費等原因，給農民工子女進入公辦學校就讀增加了很大困難。因此，應該完善以公辦學校為主的政策，增加公辦學校供給，降低公辦學校的準入條件，規范公辦學校的管理和收費，增加公辦學校接納農民工子女的數量，增大農民工子女平等接受義務教育的機會。

3建立對農民工子女學校的財政投入機制

農民工子女學校是為滿足低收入農民工子女的義務教育需求而產生的。由于其費用低、離農民工居住地近、入學形式靈活等特點，受到了無法送子女進入公辦學校的農民工的歡迎。在許多城市，特別是農民工聚集的廣州、深圳、東莞等城市，即使加快公辦學校的新建，很長時期內還難以完全滿足農民工子女的需求，農民工子女學校還將繼續存在。

農民工送子女到農民工子女學校就讀，主要是政府無法在公辦學校為其提供教育機會的結果，是一種無奈的選擇，而不是擇校。如果不對農民工子女學校的學生提供財政支持，政府就沒有履行《義務教育法》規定的為農民工子女提供平等接受義務教育條件的義務。所以，政府有責任建立對農民工子女學校的財政投入機制，為最弱勢的農民工子女的義務教育提供經費，減輕農民工的教育負擔，改善農民工子女的教育條件。