教師法律論文：公校老師的法律地位芻議

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本文作者：石正義工作單位：湖北科技學院

確定教師法律地位應(yīng)考慮的因素

教師法律身份的定位，既是一個理論問題，又是一個技術(shù)問題，既要符合法理，也要便于實務(wù)，需要綜合考慮各種因素。第一，要考慮學校與教師的法律關(guān)系。明晰學校與教師的法律關(guān)系是確立教師法律地位的理論基礎(chǔ)。就學校與教師的法律關(guān)系而言，實際上存在三種法律關(guān)系：公勤關(guān)系（或行政關(guān)系），勞動關(guān)系，民事關(guān)系。民事關(guān)系對于所有用人單位與其職工都存在，屬于所有用人單位與職工之間的共性關(guān)系，不在討論范圍之內(nèi)，余下的只有公勤關(guān)系和勞動關(guān)系。因此，有學者認為，公立學校與教師之間的法律關(guān)系體現(xiàn)為兩重屬性，即公勤關(guān)系屬性和勞動合同關(guān)系屬性同時并存[4](p217)。所謂公勤關(guān)系，即公法上的勤務(wù)關(guān)系，存在于行政主體（行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織）與其工作人員之間。學校不是行政機關(guān)，但它是法律法規(guī)授權(quán)組織，是行政主體，能對教師實施行政管理，如教育法賦予學校對教師行使獎勵和處分的權(quán)力，國家授權(quán)學校為教師評定職稱的權(quán)力，這些行為都是具體的行政行為，具有明顯的公法色彩。勞動關(guān)系是勞動法調(diào)整的，勞動者與用人單位在實現(xiàn)集體勞動過程中形成的關(guān)系。雖然學校與教師簽訂的是聘用合同，不是勞動合同，但從勞動關(guān)系的性質(zhì)和特征來看③，聘用關(guān)系也完全符合。有學者認為，聘用合同本質(zhì)上就是勞動合同，[7]聘用關(guān)系本質(zhì)上就是勞動關(guān)系。鑒于教師與學校具有公勤關(guān)系和勞動關(guān)系的特點，教師的法律身份也應(yīng)該具有兩重性，一是公法上的教育者，二是勞動法上的勞動者。第二，要考慮事業(yè)單位人事制度改革的走向。過去教師一直被賦予國家干部身份，列入公務(wù)員隊伍。上世紀90年代初，國家開始推行干部人事制度改革，改革的目標是建立機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)等三類具有不同特點的分類管理制度。改革先從機關(guān)和企業(yè)入手，先后頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》（1993）和《勞動法》（1994），以后又修訂頒布了《公務(wù)員法》（2005）和《勞動合同法》（2008）。相比之下，事業(yè)單位由于主體多樣，涉域較廣，關(guān)系復雜，職能特殊，改革相對滯后。鑒于事業(yè)單位的復雜性和特殊性，國家首先對事業(yè)單位進行了分類改革，劃分為監(jiān)督管理、經(jīng)營服務(wù)和公共服務(wù)三大類，然后對三類事業(yè)單位區(qū)別對待，采取的方法是回歸、改制和保留，即對監(jiān)督管理類事業(yè)單位回歸行政序列，經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位改制為企業(yè)，公益服務(wù)類保留事業(yè)編制。文化、教育、衛(wèi)生和科研院所屬于保留下來的事業(yè)單位。為了解決保留下來的事業(yè)單位的依法管理問題，國務(wù)院辦公廳于2002年轉(zhuǎn)發(fā)了《人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，隨后國家又對該“意見”進行了修訂和完善，國務(wù)院法制辦于2011年11月了《事業(yè)單位人事管理條例》（征求意見稿），可以預見該“條例”正式文件不久將會正式頒布，這將是事業(yè)單位一部非常重要的法規(guī)。以《公務(wù)員法》、《事業(yè)單位人事管理條例》、《勞動法》和《勞動合同法》為標志，機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)三類不同特點的分類管理制度基本形成。縱觀近二十年的改革，可以得出這樣的結(jié)論，事業(yè)單位不再實行機關(guān)的管理模式，事業(yè)單位將獨立于機關(guān)和企業(yè)，成為第三類獨立的組織。事業(yè)單位自成一類后，雖然會有符合事業(yè)單位特點的管理制度，但由于機關(guān)和企業(yè)的管理制度改革先于事業(yè)單位，因此事業(yè)單位有些管理制度仍然會比照機關(guān)和企業(yè)的成功管理模式。那么事業(yè)單位對其工作人員的管理是更多地參照公務(wù)員管理，還是參照勞動者管理？從改革過程中的幾個重要事項中可以窺見一斑：一是大部制改革。由于聘用關(guān)系和勞動關(guān)系性質(zhì)的相近性，國家開始將人事管理與勞動管理進行融合，以統(tǒng)一人力資源市場，2008年將人事部、勞動部合并為人力資源和社會保障部。二是《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》的頒布和實施。過去，我國事業(yè)單位聘用糾紛適用的是人事爭議仲裁，企業(yè)勞動糾紛適用的是勞動爭議仲裁。2009年1月1日《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》頒布并實施后，結(jié)束了我國多年人事爭議和勞動爭議相分離的管理模式，將勞動、人事“合二為一”。另外，《事業(yè)單位人事管理條例》（征求意見稿）第六十條規(guī)定：“事業(yè)單位與工作人員發(fā)生人事爭議的，依照《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》的有關(guān)規(guī)定處理”。三是事業(yè)單位的社會保險制度改革。2011年3月23日，中共中央、國務(wù)院公布了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，該“意見”指出：“完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔，個人繳費全部記入個人賬戶。”這一政策表明，在社會保險制度上，事業(yè)單位工作人員與企業(yè)勞動者沒有區(qū)別，實行相同的制度。從以上幾項重要的改革動作中可以看出，勞動管理和人事管理在許多方面是可以“合二為一”的，事業(yè)單位工作人員從公務(wù)員隊伍分離后，事業(yè)單位對其工作人員的管理許多方面參照企業(yè)對勞動者的管理，少數(shù)事項參照機關(guān)對公務(wù)員的管理，這就是事業(yè)單位人事制度改革的走向。這一改革走向表明教師的公務(wù)員身份逐漸淡化，而勞動者身份則逐漸顯現(xiàn)。第三，要考慮與現(xiàn)行法律規(guī)范的銜接。《中華人民共和國公務(wù)員法》明確地將教師等事業(yè)單位工作人員排除在適用范圍之外，說明公務(wù)員法沒有為教師聘用糾紛的法律適用留下空間，也就是說將教師定位為公務(wù)員無法與現(xiàn)行法律相銜接。但是勞動法等相關(guān)法規(guī)并沒有拒絕事業(yè)單位，2003年《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2003]13號）第一條指出：“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理。”2004年《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函[2004]30號）第一條規(guī)定：“人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應(yīng)當適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。”《勞動合同法》吸納了2004年《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函[2004]30號）的意見，《勞動合同法》第96條規(guī)定：“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”從以上規(guī)定可以看出，勞動法等相關(guān)法規(guī)從來就沒有排除聘用糾紛的法律適用，一直為聘用糾紛留有適用的空間。《勞動合同法》第96條提出這樣一個法律適用的原理，即一般法與特別法的關(guān)系。在法律適用方面，我國法律規(guī)定特別法優(yōu)于一般法，即先適用特別法，特別法沒有規(guī)定的再適用一般法。對于教師來說，這里的特別法指的是教育法、《人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》以及即將頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》，一般法指的是勞動法和勞動合同法。因此，從當前現(xiàn)行的法律規(guī)范看，《勞動法》為人事爭議留有適用空間，但《公務(wù)員法》則未留空間。也就是說，將教師定位為公務(wù)員的可能性為零，而將教師定位為勞動者則能夠與現(xiàn)行法律規(guī)范很好地銜接。第四，要考慮教師職業(yè)的性質(zhì)和勞動特點。教師不是公務(wù)員，但教師也不像企業(yè)職工一樣是普通的勞動者，必須承認教師與普通勞動者的區(qū)別。教師是教育者，是履行教育教學職責的專業(yè)人員，承擔著教書育人，培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。所以國家針對教師的職業(yè)性質(zhì)和勞動特點，對教師進行專門立法，通過教育法律法規(guī)特別規(guī)定了教師的權(quán)利義務(wù)、薪酬待遇、工作條件，以及國家和學校對教師實行管理的教師資格制度、職務(wù)制度和聘用制度等基本制度。同時教師作為事業(yè)單位工作人員，《事業(yè)單位人事管理條例》（征求意見稿）規(guī)定，事業(yè)單位可以對其工作人員實行獎勵和處分，執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和工時制度。法律法規(guī)對教師的這些特別規(guī)定，都是企業(yè)等普通勞動者所不具備的。

教師的法律地位———公務(wù)勞動者

通過以上分析，可以對教師的法律地位作出這樣的設(shè)計：第一，由于學校和教師的法律關(guān)系存在公勤關(guān)系和勞動關(guān)系兩重屬性，因而教師的法律地位不可能是單一的，即不可能是單一的公務(wù)員或單一的勞動者，而應(yīng)當是雙重的，即公務(wù)員性質(zhì)與勞動者性質(zhì)并存。第二，考慮到我國人事制度改革的走向和與現(xiàn)行法律規(guī)范的銜接，特別是《公務(wù)員法》排除了教師，而《勞動合同法》則為解決教師與學校之間的人事爭議留有適用空間，因此應(yīng)當將教師歸入勞動者。第三，由于教師職業(yè)的特殊性，又不能將教師簡單地與普通的勞動者同樣看待，而應(yīng)作為勞動者中的特別群體，在管理制度上區(qū)別對待。鑒于這樣的分析，教師法律身份的正確定位是———公務(wù)勞動者（或特別勞動者）。這種定位的理由在于：一是考慮了教師與學校存在公勤、勞動兩重法律關(guān)系。《事業(yè)單位人事管理條例》（征求意見稿）對于事業(yè)單位工作人員的兩重身份表現(xiàn)得非常明顯，一方面事業(yè)單位與工作之間的聘用合同管理、社會保險基本上相同于企業(yè)對職工的管理；另一方面事業(yè)單位對工作人員的獎勵處分和考核又基本上類似于機關(guān)對公務(wù)員的管理。二是考慮了教師職業(yè)的特殊性，教師不是一般的勞動者，而是特殊的公務(wù)勞動者。三是與事業(yè)單位人事制度改革的走向是一致的，將教師從公務(wù)員隊伍中分出，同時打破干部、工人身份之別，將人事關(guān)系和勞動關(guān)系一并納入人力資源統(tǒng)一管理。四是可以與現(xiàn)行法律規(guī)定很好地銜接，按照《勞動合同法》的規(guī)定，教師聘用管理中的糾紛首先適用特別法，即人事法規(guī)和教育法規(guī)；人事法規(guī)和教育法規(guī)沒有規(guī)定的再適用一般法，即勞動法規(guī)。五是與公立學校的法律地位一致，公立學校的法律地位是公法人，學校首先是法人，同時又是公務(wù)法人，教師的地位與之相對應(yīng)，教師是勞動者，而且又是公務(wù)勞動者。六是國外也有先例，如美國、英國將公立學校教師定位為公務(wù)雇員，這里的“雇員”類似于我國勞動法的“勞動者”。需要指出的是，有學者擔心，將教師定位為勞動者，會使教師與學校的關(guān)系向“私”法關(guān)系發(fā)展。本文認為，這種擔心是不必要的，因為勞動法并非私法，它是公法私法化和私法公法化的產(chǎn)物，是公法和私法兼有的社會法。教師作為公務(wù)勞動者，某些方面納入勞動法調(diào)整，并沒有改變教師職業(yè)“公益”的性質(zhì)，而是有利于對教師權(quán)益的保護，因為勞動法主要是保護勞動者權(quán)益的法。