油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度建設(shè)思考

導(dǎo)語：油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度建設(shè)思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文介紹了我國油氣礦業(yè)權(quán)信息公示建立的背景以及開始兩年的工作開展情況，相較于過去的年度報(bào)告?zhèn)浒钢贫龋畔⒐局贫仍谄髽I(yè)履行法定義務(wù)、監(jiān)督檢查對(duì)象的范圍以及監(jiān)管人員方面均有重大改變。此外，還探討了信息公示實(shí)地核查、異常名錄管理以及公示內(nèi)容等方面存在的問題，并為進(jìn)一步完善油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度提出了建議。

關(guān)鍵詞：油氣礦業(yè)權(quán)人；勘查開采；信息公示；礦業(yè)權(quán)

1礦業(yè)權(quán)信息公示制度的建立

近年來，黨中央、國務(wù)院提出“深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變”，要求推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。為保障企業(yè)誠信自律，規(guī)范企業(yè)信息公示，強(qiáng)化企業(yè)信用約束，提高政府監(jiān)管效能，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督，2014年8月，國務(wù)院了《企業(yè)信息公示暫行條例》（國務(wù)院令第654號(hào)）［1］。2015年8月的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》［2］要求在政府管理方式和規(guī)范市場執(zhí)法中，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管模式。2015年9月，原國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法（試行）》［3］，明確了信息公示工作中企業(yè)的義務(wù)、政府的職責(zé)、抽查和管理的具體做法。石油天然氣礦業(yè)權(quán)年度信息于2017年初開始在部官方網(wǎng)站的公示系統(tǒng)進(jìn)行填報(bào)，油氣礦業(yè)權(quán)信息公示的序幕自此拉開。

2油氣礦業(yè)權(quán)信息公示工作的開展情況

《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”）自2016年7月1日起施行。2017年初，由原國土資源部統(tǒng)一管理的油氣礦業(yè)權(quán)在公示系統(tǒng)中進(jìn)行信息填報(bào)，714個(gè)油氣探礦權(quán)和728個(gè)油氣采礦權(quán)公示了年度信息，內(nèi)容包括油氣礦業(yè)權(quán)基本信息、礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)信息和勘查開采活動(dòng)信息。按照不低于5％比例的要求，87個(gè)油氣勘查開采項(xiàng)目被抽取，26個(gè)省（區(qū)、市）的主管部門組織開展了實(shí)地核查［4］。2018年693個(gè)探礦權(quán)和757個(gè)采礦權(quán)公示了年度信息；除77個(gè)隨機(jī)項(xiàng)目被抽取外，2017年度異常名錄的32個(gè)項(xiàng)目也開展實(shí)地核查，共涉及24個(gè)省級(jí)主管部門。核查形式及內(nèi)容包括：聽取油氣企業(yè)的年度信息匯報(bào)；抽取實(shí)施方案、合同和財(cái)務(wù)憑證等方式核查探／采礦權(quán)基本信息、礦權(quán)人履行義務(wù)信息、當(dāng)年勘查投資和主要實(shí)物工作量、合理開發(fā)利用等指標(biāo)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；赴勘查／開采現(xiàn)場實(shí)地查看井位信息、封井情況、勘查／開采后的復(fù)墾情況等。與非油氣礦業(yè)權(quán)直接由省級(jí)主管部門組織抽查和核查不同，2017年度和2018年度的油氣礦業(yè)權(quán)抽、核查由部、省兩級(jí)共同完成，即核查名單由原國土資源部統(tǒng)一抽取，再由省級(jí)管理部門組織核查。具體核查流程是：原國土資源部將抽查項(xiàng)目名單經(jīng)系統(tǒng)分配至省級(jí)管理部門；省級(jí)管理部門組建核查組、制定監(jiān)督檢查計(jì)劃并報(bào)原國土資源部；結(jié)合各省級(jí)管理部門制定的核查計(jì)劃，原國土資源部指定相關(guān)工作人員參與部分省（區(qū)、市）的核查工作；省級(jí)管理部門向礦業(yè)權(quán)人發(fā)出核查通知并赴實(shí)地開展核查；省級(jí)管理部門填寫《核查情況表》并與礦業(yè)權(quán)人代表確認(rèn)核查結(jié)論；省級(jí)管理部門將核查結(jié)果填報(bào)信息公示系統(tǒng)并向原國土資源部上報(bào)。對(duì)異常名錄的管理做法是：原國土資源部審核省級(jí)管理部門填報(bào)的《核查情況表》，做出對(duì)省級(jí)部門形成的意見采納與否的決定，形成“異常名錄”名單，并進(jìn)行公示。2017年度共有32個(gè)油氣勘查項(xiàng)目因?yàn)槁男辛x務(wù)不到位而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人進(jìn)入異常名錄［4］。

3礦業(yè)權(quán)信息公示制度建立前后的變化

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度的建立，對(duì)新形勢下油氣資源勘查開采的監(jiān)管模式、監(jiān)督檢查對(duì)象、監(jiān)管主體和管理重點(diǎn)都產(chǎn)生了重大影響。3．1監(jiān)管模式由政府檢查為主轉(zhuǎn)向企業(yè)自律為主。自20世紀(jì)90年代，石油天然氣作為特殊礦種，其勘查開采由原國土資源部審批［5］。在礦業(yè)權(quán)信息公示制度啟動(dòng)之前，原國土資源部辦公廳每年印發(fā)關(guān)于開展油氣礦業(yè)權(quán)年度報(bào)告?zhèn)浒腹ぷ鞯耐ㄖ蟮V業(yè)權(quán)人在當(dāng)年某日前報(bào)送相關(guān)材料，向部進(jìn)行年度報(bào)告?zhèn)浒浮！掇k法》自2016年7月1日起施行，不再每年相關(guān)通知，而是由油氣礦業(yè)權(quán)人按照要求主動(dòng)在系統(tǒng)中填報(bào)信息。礦業(yè)權(quán)的年度信息從被動(dòng)提交轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)公開。年度報(bào)告?zhèn)浒覆捎眠f送報(bào)盤軟件的方式，由礦業(yè)權(quán)人通過相關(guān)軟件填報(bào)年度報(bào)告，生成電子報(bào)盤文件后，遞交至管理部門。管理部門收集全國探、采礦權(quán)的年度報(bào)告，統(tǒng)計(jì)全國油氣礦業(yè)權(quán)數(shù)量、面積、勘查投資、工作量和主要開采成果等，并公布于網(wǎng)站。2017年起，油氣礦業(yè)權(quán)的部分年度信息的內(nèi)容（主要是基本情況和履行義務(wù)情況）可以在信息公示系統(tǒng)中被查閱，礦業(yè)權(quán)的年度信息不再僅局限于礦權(quán)管理部門的監(jiān)督，而是接受更廣泛社會(huì)監(jiān)督。3．2監(jiān)督檢查對(duì)象由政府指定轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機(jī)抽取。2012年及以前，原國土資源部組織了6批次的油氣督察；2013～2016年，組織了若干次專項(xiàng)督察，即在特定區(qū)域、特定礦種或出現(xiàn)特定問題的項(xiàng)目中開展督察，具有針對(duì)性、覆蓋面較小的特點(diǎn)。2016年以前，若干省級(jí)管理部門根據(jù)工作安排開展過督察工作，區(qū)塊選取無固定原則，各省間的督察詳實(shí)程度差距也較大。礦業(yè)權(quán)信息公示工作要求按照不低于5％的比例隨機(jī)抽取勘查開采項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地核查，保證了監(jiān)督檢查對(duì)象抽取的覆蓋范圍。2017年抽取的87個(gè)項(xiàng)目包括74個(gè)勘查項(xiàng)目和13個(gè)開采項(xiàng)目，77個(gè)陸上項(xiàng)目和10個(gè)海上項(xiàng)目；2018年抽取的77個(gè)項(xiàng)目，包括64個(gè)勘查項(xiàng)目和13個(gè)開采項(xiàng)目，74個(gè)陸上項(xiàng)目和3個(gè)海上項(xiàng)目。公示系統(tǒng)披露的抽查信息顯示，勘查項(xiàng)目在履行法定義務(wù)的情況方面區(qū)別較大（表1），導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人進(jìn)入異常名錄的原因主要是項(xiàng)目勘查投入不足、個(gè)別項(xiàng)目在勘查作業(yè)完成后未及時(shí)封井等［6］。隨機(jī)抽取礦業(yè)權(quán)的形式符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》的精神要求，各礦業(yè)權(quán)被抽取到的幾率相等，避免了專項(xiàng)督察的針對(duì)性和局限性，從而督促礦業(yè)權(quán)人自覺、誠信公示。3．3監(jiān)管主體由部轉(zhuǎn)向部、省與社會(huì)的結(jié)合。原國土資源部在過去幾年中組織的多次專項(xiàng)督察，督察組成員由部相關(guān)司局、相關(guān)油氣研究單位和督察區(qū)塊所屬省（區(qū)、市）國土資源主管部門人員構(gòu)成。督察組組長通常由司局或研究單位的專家擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本組督察工作，確保督察的順利實(shí)施和督察報(bào)告的按時(shí)提交。組員還可包括石油公司的油氣督察員。施行隨機(jī)抽取核查項(xiàng)目后，部將抽查名單分配至省級(jí)管理部門，由省級(jí)管理部門建立核查組并制定監(jiān)督檢查計(jì)劃。核查組大多由省級(jí)部門的管理人員、石油公司的油氣督察員和高校／研究院的專家組成。考慮到省級(jí)部門與油氣企業(yè)之間溝通較少、信息不暢的事實(shí)，部指定人員參與了若干省（區(qū)、市）的實(shí)地核查工作，目的是了解信息公示剛啟動(dòng)不久的實(shí)地核查開展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并收集問題，為以后的省級(jí)管理部門主導(dǎo)的實(shí)地核查工作順利開展奠定基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升省級(jí)部門的監(jiān)督檢查能力。在信息公示系統(tǒng)中，公眾可查詢油氣礦業(yè)權(quán)的年度信息、異常名錄、嚴(yán)重違法名單、抽核查信息；對(duì)公示信息有異議的，可通過公示系統(tǒng)實(shí)名舉報(bào)［6］。信息公示將社會(huì)監(jiān)督納入了油氣礦業(yè)權(quán)的監(jiān)管體系，督促礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行自我約束、提高誠信度。3．4政府管理重點(diǎn)由礦權(quán)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)誠信體系建設(shè)。為健全社會(huì)信用體系，加快構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，進(jìn)一步推動(dòng)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》［7］，要求通過信用信息公開和共享，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制。礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度則將油氣礦業(yè)權(quán)人的勘查開采信息和社會(huì)誠信體系建設(shè)結(jié)合在一起：礦業(yè)權(quán)人被列入異常名錄滿3年仍未依照《辦法》改進(jìn)企業(yè)行為的，主管部門則將其列入嚴(yán)重違法名單，逐步建立和完善油氣礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域“黑名單”制度。“黑名單”一旦建立，多個(gè)部門與社會(huì)力量將信息共享，共同參與失信聯(lián)合懲戒，從而使企業(yè)和其法人在行政審批、享受優(yōu)惠政策、享受公共服務(wù)等方面受到限制。信息公示制度首次將政府對(duì)礦業(yè)權(quán)的監(jiān)管從行政管理轉(zhuǎn)向基于聯(lián)合懲戒機(jī)制的社會(huì)誠信體系建設(shè)，有利于建立公平、綠色的油氣勘查開采環(huán)境。

4信息公示工作開展中存在的問題

4．1實(shí)地核查中尺度難把握。實(shí)地核查主要是通過抽取實(shí)施方案、合同和財(cái)務(wù)憑證等方式核查探／采礦權(quán)的年度信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，以及赴實(shí)地查看現(xiàn)場情況。礦權(quán)人履行義務(wù)信息、當(dāng)年勘查投資和主要實(shí)物工作量、合理開發(fā)利用等指標(biāo)可以客觀核對(duì)，井位信息、封井情況和復(fù)墾情況也基本能判斷出是否與其填報(bào)的信息一致。但是，一些定性的信息項(xiàng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)并不明確。例如，對(duì)于未按勘查實(shí)施方案作業(yè)的企業(yè)，“是否按勘查實(shí)施方案作業(yè)”一欄無論填“是”或“否”，按照《辦法》要求均應(yīng)列入異常名錄；但在實(shí)際的油氣勘查中，普遍存在不按照勘查實(shí)施方案施工的情況，列入異常名錄的做法將打擊大范圍的油氣企業(yè)。信息項(xiàng)“是否自領(lǐng)取勘查許可證之日起6個(gè)月內(nèi)未開始施工”和“是否向項(xiàng)目所在地縣級(jí)國土資源主管部門報(bào)告開工或項(xiàng)目備案”等也存在缺乏具體制度規(guī)定的問題。4．2異常名錄管理缺乏細(xì)則規(guī)定。《辦法》中涉及異常名錄和嚴(yán)重違法名單的條款共11個(gè)，但在處理實(shí)際問題時(shí)也缺少指導(dǎo)操作的細(xì)則規(guī)定。例如，《辦法》第二十四條表示，符合“因‘礦業(yè)權(quán)人未履行法定義務(wù)或履行法定義務(wù)不到位被列入異常名錄，已按規(guī)定履行義務(wù)并公示”的，可以將其移出異常名錄。但是，《辦法》未明確如何界定“已按規(guī)定履行義務(wù)”。異常的項(xiàng)目是否應(yīng)補(bǔ)齊上一年度未履行的義務(wù)，即考核兩年（甚至多年）的履行義務(wù)情況；而對(duì)于已經(jīng)核減面積并延續(xù)等情況的異常名錄項(xiàng)目，是否將變更、延續(xù)前后的兩個(gè)項(xiàng)目作為同一個(gè)項(xiàng)目來對(duì)待，也需要明確的規(guī)定才能更好地開展核查。4．3油氣勘查開采信息公示和核查內(nèi)容較少。對(duì)比非油氣礦業(yè)權(quán)的公示信息可以看出，大多數(shù)油氣礦業(yè)權(quán)對(duì)于社會(huì)公眾開放的信息僅包括基本信息和履行義務(wù)信息［6］，未能充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。雖然管理部門可以對(duì)照全部信息開展核查，但是對(duì)于把社會(huì)公眾納入監(jiān)督主體的礦業(yè)權(quán)信息公示制度來說，不全面的社會(huì)監(jiān)督無疑沒有達(dá)到這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)初衷。而對(duì)于油氣采礦權(quán)，能夠較好體現(xiàn)油氣開發(fā)利用情況的指標(biāo)—原油（天然氣）采收率和原油（天然氣）回收率等，恰恰在公示信息中是缺乏的。另一方面，《辦法》規(guī)定了礦產(chǎn)資源開采年度信息內(nèi)容包括采礦權(quán)基本信息、采礦權(quán)人履行義務(wù)信息、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用指標(biāo)等，但油氣開采項(xiàng)目的核查比較粗放，基本只是聽取礦業(yè)權(quán)人的匯報(bào)。

5關(guān)于油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度的建議

5．1建立信息公示核查實(shí)施細(xì)則，規(guī)范核查。信息公示中定性信息項(xiàng)缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)、異常名錄管理規(guī)則缺乏具體規(guī)定的問題，實(shí)際上都是油氣礦業(yè)權(quán)信息公示制度處于建立初期、仍有待完善的表現(xiàn)，其解決方法可以統(tǒng)一看待。為體現(xiàn)公平、公正原則，應(yīng)盡快探索建立在現(xiàn)行油氣礦業(yè)權(quán)審批制度［5］和信息公示制度下的核查實(shí)施細(xì)則，確保在部統(tǒng)一管理、各省組織監(jiān)督檢查的框架下順利開展檢查工作。核查結(jié)果要建立在客觀事實(shí)基礎(chǔ)上，各地區(qū)的核查使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一碗水端平。細(xì)則應(yīng)考慮到盡可能多的情況，把規(guī)定落到細(xì)處，使核查人員不困惑、處理結(jié)果無爭議。尤其是異常名錄的列入和移出，直接反映了企業(yè)的誠信，關(guān)系到其社會(huì)聲望，必須嚴(yán)肅、謹(jǐn)慎地對(duì)待。應(yīng)結(jié)合勘查項(xiàng)目期限短、許可證年限和核查年度不統(tǒng)一的事實(shí)，核查礦業(yè)權(quán)勘查投入的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。處理好信息公示與勘查區(qū)塊退出流轉(zhuǎn)的銜接。5．2重視油氣資源開發(fā)項(xiàng)目的核查。利用信息公示的平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)油氣開發(fā)項(xiàng)目的核查，促進(jìn)油氣資源的合理、高效開發(fā)利用，這有利于提升我國油氣資源整體開發(fā)利用水平，達(dá)到對(duì)油氣企業(yè)進(jìn)行激勵(lì)和約束的目的，符合《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號(hào)）［8］的精神。《關(guān)于印發(fā)＜礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估制度工作方案＞的通知》（國土資發(fā)〔2016〕195號(hào)）［9］也要求，到2020年，我國將建成調(diào)查評(píng)估常態(tài)化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和激勵(lì)約束差別化的開發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估制度；屆時(shí)，調(diào)查數(shù)據(jù)項(xiàng)將通過礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)平臺(tái)填報(bào)并公開，管理機(jī)關(guān)將采取“雙隨機(jī)一公開”方式，組織開展實(shí)地抽查。5．3積極推進(jìn)部省聯(lián)動(dòng)核查機(jī)制。在油氣監(jiān)管工作中發(fā)揮省級(jí)管理部門的作用。充分發(fā)揮省級(jí)管理部門的優(yōu)勢，充分調(diào)動(dòng)各地的油氣督察員的積極性。分析油氣資源主要省市油氣監(jiān)督管理工作的現(xiàn)狀、可利用的行政資源、監(jiān)管力量和監(jiān)管手段等，厘清部和省在油氣監(jiān)管工作中的職責(zé)定位和監(jiān)管內(nèi)容、方式選擇、措施使用、工作流程、運(yùn)行規(guī)則，厘清省級(jí)部門需要部支持解決的事項(xiàng)。

作者:黃夢曦 文雅萍 高白水 郝江帆 卜小平 劉啟鵬 單位:自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心