全域旅游協(xié)同創(chuàng)新模式分析

導(dǎo)語：全域旅游協(xié)同創(chuàng)新模式分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：全域旅游在我國起步較晚，目前較高位階的立法仍屬于空白狀態(tài)。但全域旅游的發(fā)展不僅需要國家政策的號召，更需要具有執(zhí)行力的法律法規(guī)之授權(quán)，對其法律地位、權(quán)利來源及訴訟主體資格進行明確的規(guī)定。文章運用比較研究法，尋找與之具有高度相似性的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，對比分析經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與全域旅游區(qū)的產(chǎn)生動因、發(fā)展歷程和發(fā)展目的，論證將經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法律制度引入全域旅游區(qū)的合理性。最后給全域旅游區(qū)的未來法律建設(shè)提供幾點建議。

關(guān)鍵詞：全域旅游；比較研究法；經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；法律制度

一、全域旅游概述

（一）全域旅游概念

國家旅游局局長李金早指出全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是旅游資源、商業(yè)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)旅游區(qū)域內(nèi)資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)為主要優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動促進經(jīng)濟社會發(fā)展的一種新的區(qū)域均衡發(fā)展理念和模式。

（二）全域旅游特點

第一，復(fù)合型的空間結(jié)構(gòu)，旅游方式從單一的景點式觀光轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿晃幕荨５诙瑥椥缘臓I收方式，從固守的“門票經(jīng)濟”到平民化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。從“劃點圈地、設(shè)門收票”到“區(qū)景一體、產(chǎn)業(yè)一體”。旅游區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出開放性和綜合性特征，主要依靠民俗制造業(yè)、地方特色商業(yè)和服務(wù)業(yè)。第三，創(chuàng)新型的管理模式，從傳統(tǒng)的條塊管轄、條條管轄轉(zhuǎn)變成片區(qū)管委會自治。以管委會高度自治，享有旅游區(qū)內(nèi)行政事務(wù)決定權(quán)，脫離原先行政區(qū)劃，全域旅游開發(fā)區(qū)管委會直接隸屬于審批政府，管委會機構(gòu)對管委會負責(zé)，由其授權(quán)、受其監(jiān)督。

（三）全域旅游意義

全域旅游的提出有其濃厚的時代背景，即旅游消費和旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的重大變革和調(diào)整。我國旅游業(yè)不斷加大對旅游市場地供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力提升旅游管理服務(wù)并融合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，以更遠目標(biāo)、更深內(nèi)涵、更高質(zhì)量的新模式來引領(lǐng)未來旅游行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。全域旅游強調(diào)“共建、共享、共創(chuàng)、共贏”的理念也應(yīng)時而生并順勢成為落實人們向往美好生活的重要抓手，這些都契合了當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性需求。

二、全域旅游發(fā)展現(xiàn)狀、問題及原因分析

（一）全域旅游法制發(fā)展現(xiàn)狀

2008~2014年，全域旅游概念首次被提出，在學(xué)界也引起了廣泛討論；2014~2016年，理論漸趨成熟，我國進入試點推行階段；2016年至今，全域旅游開始進入示范建設(shè)階段，并于2019年公布了首批示范區(qū)名單。全域旅游區(qū)建設(shè)已經(jīng)不再是學(xué)者的天方夜譚，它正在一步步變成現(xiàn)實。而與之相配套的法律法規(guī)明顯不足，通過國務(wù)院政策查詢系統(tǒng)結(jié)果反饋，中央層面立法屈指可數(shù)，僅有一部宏觀上的行政法規(guī)和幾則國家旅游局出臺的原則性通知。而地方各級立法機關(guān)對此立法幾乎屬于空白狀態(tài)，均以政府部門通知等紅頭文件為主。這也導(dǎo)致了全域旅游區(qū)試點推行在我國發(fā)展進程緩慢，產(chǎn)生的社會效應(yīng)甚微。

（二）全域旅游法制問題

1.缺乏實操性立法一方面，現(xiàn)有的以《旅游法》為中心的傳統(tǒng)法律制度相對滯后，與其相配套的行政法規(guī)、規(guī)章未能迎合全域旅游發(fā)展之需要。另一方面，針對新型旅游趨勢，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等較高位階立法尚不完備。雖然國家從2016年就開始了全域旅游區(qū)試點工作，但截至目前，僅有一部行政法規(guī)對此做了倡導(dǎo)性的規(guī)定，沒有賦予新生的全域旅游區(qū)以合適的法律地位。地方性立法更是進展緩慢，缺乏精細化設(shè)計，主要依靠政府部門的紅頭文件進行管理，導(dǎo)致旅游改革力度大打折扣，同時這也反映出地方政府對于全域旅游區(qū)法律定位之疑惑。2.政府部門職權(quán)讓渡不明首先，由于自然旅游資源、人文旅游資源、社會旅游資源及其他相關(guān)工農(nóng)業(yè)資源分別隸屬于不同級別的政府部門。其次，建立全域旅游區(qū)需要將工商、市監(jiān)、稅務(wù)、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、公安等各部分的部分職權(quán)收歸一體，建立綜合執(zhí)法機構(gòu)。因此，不同級別的政府部門協(xié)調(diào)難度更大，權(quán)限讓渡的阻力更強。而不同部門的行政事務(wù)精簡整合，誘發(fā)各部門為維護個體部門利益，不能貫徹實施政策法規(guī)的要求。因此導(dǎo)致全域旅游開發(fā)區(qū)管委會存在有權(quán)無名、有名無權(quán)之亂象。3.司法糾紛解決機制存在不足目前，并沒有明確的法律規(guī)定或司法判決，賦予全域旅游開發(fā)區(qū)管委會擁有獨立的訴訟主體資格，當(dāng)管委會及其機構(gòu)發(fā)生糾紛后是否作為適格的被告或原告仍不明確。以北大法寶案例庫為例，與“旅游”有關(guān)的民事案件足有330000余件，其中合同糾紛就有180000余件，其次就是侵權(quán)糾紛30000余件。而旅游區(qū)人口流動性較強，主要是外來人口，因而管轄地通常以合同約定地、被告住所地以及侵權(quán)行為地為主，致使游客維權(quán)成本及其高昂，有違司法便利原則。

（三）全域旅游法制問題之原因分析

第一，權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)雜化。全域旅游區(qū)是一個由政府、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、外來游客多方位主體綜合構(gòu)成的聚居區(qū)，并且在區(qū)域內(nèi)各個主體之間的利益黏性遠超過普通生活聚居區(qū)，這也導(dǎo)致了各主體之間的利益糾紛和法律關(guān)系的復(fù)雜化。第二，全域旅游開發(fā)區(qū)職責(zé)的多元化。全域旅游區(qū)將原先多個政府部門的職責(zé)權(quán)限集中到開發(fā)區(qū)管委會一家之手。雖然符合精簡高效，小政府、大服務(wù)的要求，但沒有法律的明確授權(quán)，造成其在政府部門和人們心中的認(rèn)可程度之尷尬。同時多元化的職責(zé)要求管委會配套多元化的糾紛解決機制，這與設(shè)立之初管委會的較低地位相矛盾。第三，法律地位之模糊。究其根源，應(yīng)當(dāng)是上層建筑之立法還不夠重視，沒有以法律、行政法規(guī)等較高位階法律來確定其法律地位。

三、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與全域旅游區(qū)之比較

（一）產(chǎn)生動因比較

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在我國起步較早，從20世紀(jì)70年代末，東南沿海就開始嘗試以經(jīng)濟特區(qū)形式建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力就源自區(qū)域內(nèi)企業(yè)地集聚和發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)集聚獲得更高的知識溢出價值和外部經(jīng)濟競爭力，提升經(jīng)濟效率，逐漸形成經(jīng)濟增長極，進而促進區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。簡而言之，就是整合現(xiàn)有資源，吸引外來資源，充分利用資源，達到效益最大化。而全域旅游發(fā)展較晚，2019年才正式示范建設(shè)首批旅游開發(fā)區(qū)，更應(yīng)當(dāng)采用該種高效整合資源之方式。一方面，這是人們?nèi)找嬖鲩L的精神文化的需要。隨著人民物質(zhì)生活水平的提高，國家經(jīng)濟的發(fā)展，人們對于精神文明要求的顯著提高，單一的景點式旅游已然無法滿足人民多樣化需求。另一方面，是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要，景點式旅游在一定意義上是在消費環(huán)境，消費傳統(tǒng)，不能給社會帶來持續(xù)性效益。而全域旅游區(qū)通過改造傳統(tǒng)旅游景點，促使生態(tài)資源、自然環(huán)境、人文歷史、商業(yè)經(jīng)濟有機融合，更加符合現(xiàn)代社會旅游審美，增強區(qū)域競爭力，從而維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（二）發(fā)展歷程比較

中國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以政府為主導(dǎo)建立，具有強烈的行政性質(zhì)。在設(shè)立之初，由于管理規(guī)模較小、事務(wù)的繁雜程度較低，開發(fā)區(qū)管委會使自己在傳統(tǒng)行政機關(guān)和改革創(chuàng)新試點的角色中維持一種微妙的平衡。但到了中后期，開發(fā)區(qū)管委會職能日趨行政化，儼然無異于一個享有特權(quán)的地方政府，從而喪失了其作為改革先行者的歷史價值，同時也導(dǎo)致了部分地區(qū)各級政府圈地設(shè)開發(fā)區(qū)情形之泛濫，無益于經(jīng)濟發(fā)展。全域旅游區(qū)由于其起步較晚，現(xiàn)處于萌芽期，而在中國家長主義的行政體制之下，不得不要求政府主導(dǎo)建立示范性旅游區(qū)，以政府有形之手來掌控旅游行業(yè)改革方向。并且全域旅游開發(fā)區(qū)由于其先天環(huán)境限制，不會像經(jīng)濟開發(fā)區(qū)一樣權(quán)力過度膨脹。旅游區(qū)只需要根據(jù)自有的旅游景點發(fā)展相應(yīng)的商業(yè)項目，維持傳統(tǒng)的民俗風(fēng)情，不需要過多引入外來資本，從而有效地防止了外來資本的過度操控和民風(fēng)習(xí)俗的商業(yè)化。因此在現(xiàn)行狀況之下，全域旅游開發(fā)區(qū)比經(jīng)濟開發(fā)區(qū)更適合開發(fā)區(qū)這種創(chuàng)新型模式。

（三）發(fā)展目的比較

中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程，是以開發(fā)區(qū)建設(shè)為中心，局部轉(zhuǎn)型并逐步擴散的過程。在原有體制框架內(nèi)，通過下放行政機關(guān)過于集中的權(quán)力，并在舊的政府體制外逐步引發(fā)制度不均衡的因素。建立開發(fā)區(qū)就是利用新的發(fā)展機會以達到誘致制度變革，推動體制更新的目的，這是最典型的不觸及存量結(jié)構(gòu)的增量改革。以政府為主導(dǎo)推動的開發(fā)區(qū)建設(shè)，并按照市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律給予其特殊政策優(yōu)惠，這些特殊政策的集聚效應(yīng)營造了一個與傳統(tǒng)經(jīng)濟體制完全不同的“準(zhǔn)市場經(jīng)濟”環(huán)境，從而達到經(jīng)濟快速發(fā)展之目的。與之相比，全域旅游區(qū)雖不以經(jīng)濟快速發(fā)展為主要目的，但經(jīng)濟發(fā)展也是提升人民幸福感，維護地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定的必要性指標(biāo)。并且全域旅游區(qū)由于其特定的自然環(huán)境因素造就了其擁有著超過經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展目的。“綠水青山才是金山銀山”，保護生態(tài)可持續(xù)發(fā)展與促進經(jīng)濟穩(wěn)步增長成為了全域旅游區(qū)的車之雙軌、鳥之雙翼。以旅游發(fā)展思維引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。通過打造高度自治化的旅游開發(fā)區(qū)進行旅游模式創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟、文明、環(huán)境、生態(tài)、民俗五位一體，同步發(fā)展，建立高質(zhì)量的現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)。

四、法律制度援引合理性分析

（一）發(fā)展階段必然性要求

根據(jù)《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》第四條、第六條、第十二條規(guī)定，政府給予開發(fā)區(qū)稅收、信貸、財政等各方面優(yōu)惠，因而經(jīng)濟開發(fā)區(qū)如雨后春筍在中國發(fā)展起來。全域旅游目前在我國仍屬于萌芽時期，缺少地方政府的政策和財稅扶植，起步極其困難。因此國務(wù)院部門制定類似于此的部門規(guī)章，才是切實地解決全域旅游開發(fā)區(qū)建設(shè)難題，將國家政策落實到法律上。

（二）法律定位明確性要求

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條之規(guī)定，國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)屬于規(guī)章授權(quán)的組織。因此國家級開發(fā)區(qū)獨立的訴訟主體資格，能夠成為適格的訴訟當(dāng)事人，這便用立法之形式明確了經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的法律地位，進而厘清了經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的權(quán)利義務(wù)范圍邊界。反觀全域旅游開發(fā)區(qū)，并未有法律或司法解釋賦予其明確的法律地位，致使其權(quán)責(zé)不明，既無實權(quán)，也不擔(dān)責(zé)。

（三）法律制度一體化要求

由于全域旅游起步較晚，學(xué)術(shù)界對于全域旅游開發(fā)區(qū)具體建設(shè)討論甚少，無論是法律訴訟地位還是其政府職能定位。對于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，目前學(xué)術(shù)界頗有爭議，但實務(wù)界基本統(tǒng)一，國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會屬于被授權(quán)組織。因此，對于初始階段全域旅游區(qū)也可借鑒經(jīng)濟開發(fā)區(qū)明確其法律地位、建制和政府職能。以便減少新制度的不確定性，維護法律體系的穩(wěn)定。

五、建設(shè)全域旅游區(qū)的幾點建議

（一）注重智慧旅游下個人信息之保護契合

《民法典》第1034條之規(guī)定，個人信息受法律保護。個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱地址、行蹤信息等。雖然在過去的《旅游法》中提及了個人信息保護，當(dāng)并未確定個人信息保護之監(jiān)管主體，致使該規(guī)定形同虛設(shè)。在智慧旅游盛行之下，個人信息便常見于住宿、交通以及商品交易過程中，對個人信息的保護便顯得更為刻不容緩。

（二）探索全域旅游區(qū)糾紛解決新機制

鑒于旅游區(qū)合同、侵權(quán)糾紛之高發(fā)，建立專門旅游派出法庭，將法庭搬進旅游區(qū)。對于權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議較小的糾紛，即時解決，就地解決。對于時間長、案情復(fù)雜的糾紛，吸收借鑒互聯(lián)網(wǎng)法院之經(jīng)驗，嘗試案隨人走的互聯(lián)網(wǎng)在線審判機制。

（三）構(gòu)建全域旅游區(qū)新模式

省級政府審批設(shè)立全域旅游區(qū)，脫離原先行政區(qū)劃。根據(jù)地區(qū)旅游景點輻射范圍，設(shè)立全域旅游村、全域旅游鎮(zhèn)。依據(jù)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》之倡導(dǎo)，推行PPP模式———鼓勵運用政府和社會資本合作模式，改善旅游公共服務(wù)供給。采取地方政府財政撥款、招商引資或以村民集體經(jīng)濟形式集資募股，進行村落改造，修繕基礎(chǔ)設(shè)施，形成產(chǎn)業(yè)化旅游模式。

參考文獻：

[1]湯靜.全域旅游之法治保障[J].時代法學(xué),2017,15(03):55-61.

[2]李金早.何謂“全域旅游”[J].西部大開發(fā),2016(11):100-102.

[3]石培華.如何認(rèn)識與理解“全域旅游”[J].西部大開發(fā),2016(11):102-104.

作者：李衡 王赫曈 張美 金洛萱