上海智慧社區(qū)建設思考

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［摘要］智慧社區(qū)是智慧城市建設的基礎。上海智慧社區(qū)建設成效顯著，提高了社區(qū)治理的精細化、精準化水平，提升了社區(qū)治理的效能，但也存在著一些不足和問題。加強頂層設計，深化智慧社區(qū)建設“放管服”改革，優(yōu)化項目評審流程，完善項目運行評估機制，優(yōu)化市場主體參與機制，加強街道信息化建設隊伍培養(yǎng)，強化培訓，夯實社區(qū)干部的大數(shù)據(jù)思維，推動數(shù)據(jù)共享。

［關鍵詞］智慧城市；智慧社區(qū)；治理

一、上海智慧社區(qū)建設成效顯著

1.提高了社區(qū)治理的精細化、精準化水平。精細化城市治理既需要制度手段和組織基礎，也需要治理手段和技術基礎，以充分實現(xiàn)人的需求的多樣化滿足和人的全面發(fā)展。以云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能為核心的新一代信息技術深刻地影響著人類社會的生產(chǎn)、生活和治理方式。黨的四中全會提出，要完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。①科學技術已成為創(chuàng)新社會治理的重要手段和推動力。近幾年來，上海加快推動大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技與社區(qū)治理的深度融合，創(chuàng)新社區(qū)治理體系，進行了卓有成效的探索。不少街道以更好地履行“公共服務、公共管理、公共安全”職能為出發(fā)點，啟用了“社區(qū)大腦”“城運中心”“智慧城市指揮中心”等綜合管理平臺，進行智能化社區(qū)治理探索，提升了社區(qū)治理的精細化、精準化。上海市靜安區(qū)臨汾路街道于2017年底開始建設“社區(qū)大腦”（“社區(qū)大腦”是“國家發(fā)改委2018年數(shù)字經(jīng)濟試點重大工程”上海大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新工程項目——大數(shù)據(jù)與城市精細化管理（靜安）項目中先行上線的一項，探索以居住功能為主的社區(qū)管理領域應用樣本）。經(jīng)過兩三年的實踐，該平臺已基本具備擁有全覆蓋的“感知神經(jīng)”,整合了街面巡查、小區(qū)巡查、市民熱線、監(jiān)督巡訪等9大問題發(fā)現(xiàn)渠道,日均接受事件500件左右,在非機動車停放管理、電梯安全監(jiān)測、80歲以上獨居老人生命體征監(jiān)測等27個應用場景發(fā)揮重要作用。②2.提升了社區(qū)治理的效能。大數(shù)據(jù)的核心功能在于通過實時的收集多樣化、異質(zhì)性的信息，進行科學的分析和預測。上海高度重視運用信息化理念和方式推動社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新，把大數(shù)據(jù)技術嵌入基層治理，提升信息化運用能力，運用大數(shù)據(jù)來保障和改善民生，通過制度和技術的協(xié)調(diào)運用把以人為核心的理念貫穿基層治理實踐之中，提升了社區(qū)治理的主動性、前瞻性和精準性。臨汾路街道的“社區(qū)大腦”整合了公安、城管、房管、市容等執(zhí)法功能，成為能分析、能判斷、能指揮、能協(xié)調(diào)、能處置的社會治理平臺。聯(lián)合指揮中心集中辦公，打破以往職能部門各自為陣的局面，催生了臨汾路街道隊伍建設的“管理變革”。一旦分布在街道各處的紅外線感應探頭發(fā)出警報，“社區(qū)大腦”的工作人員就會把信息發(fā)給相關職能部門。如果遇到需立即處理的問題，工作人員會按照相關職能部門人員的位置，就近調(diào)配最近的管理力量趕赴現(xiàn)場，使社區(qū)治理更快捷、更精準、更精細。③在病毒疫情暴發(fā)后，臨汾路街道開發(fā)了新的場景應用系統(tǒng)“智慧臨小二”，該系統(tǒng)整合了口罩預約、回滬登記、健康打卡、社區(qū)關愛、志愿服務等多項信息動態(tài)更新功能，在防疫一線實現(xiàn)登記、采集、服務、動員各個環(huán)節(jié)線上操作，優(yōu)化了防疫工作流程，避免了人群聚集風險，幫助工作人員從繁瑣的填表等傳統(tǒng)工作方式中解放出來，極大地提高了防疫工作的效能。④

二、上海智慧社區(qū)建設存在的問題

上海智慧社區(qū)建設取得了很大的成績，但也存在著一些不足和問題，尤其在病毒疫情暴發(fā)后，一些街道的智慧化項目在疫情防控中暴露出了短板和不足。1.重形式輕實用，重技術輕管理。有的街道把信息化項目當成“面子工程”，片面追求顯示屏的大而美，而內(nèi)容實用性不強；場景設計以展示優(yōu)先，而不是以群眾需求和獲得感優(yōu)先；主要功能異化為供外人參觀、顯示政績。信息化技術日新月異，項目建成運用后，后期的維護、升級非常關鍵，街道應保證重組的后期維護資金，與項目開發(fā)方形成可持續(xù)的后期維護合作，如配備相應的運營團隊，以根據(jù)實際需求對業(yè)務系統(tǒng)進行再優(yōu)化，保障項目持續(xù)有效運營。2.信息化建設審批機制靈活性不足，規(guī)范化不強。第一，論證程序科學化、規(guī)范化建設不足。論證的第三方對每個街道的社情、治理情況以及群眾的需求并不熟悉，導致主觀性、片面性較強，論證環(huán)節(jié)未能起到有力的約束、科學論證作用。第二，片面重點圍繞項目建設費用審核，對項目之于街道的實際運用價值了解不夠，對項目建設的實際費用重視不足，經(jīng)費審批缺乏規(guī)范性，隨意性較強，一些項目建設經(jīng)費預算嚴重壓縮，大大低于項目的實際建設費用和運營費用，以致項目建設質(zhì)量下降，實用場景設計不足，造成項目運營效果遠低于預期。第三，審批程序重復。在項目運營開始后，如果要增加新的場景，或者進行改造，必須又要走審批程序，造成信息化項目運營功能不能及時更新。不論是以街道為主體進行信息化項目開發(fā)還是街道購買信息化服務，都要走程序評審，制約了街道創(chuàng)新動力，遲滯了項目的實際效果運用。第四，信息化項目建設財政申請每年只能申請一次，一旦有緊急需求，無法及時申請開發(fā)急需的信息化技術。如在疫情防控中，科技防控做的比較好的街道都是前期信息化建設有較好基礎的街道。3.市場競爭不充分，影響信息化項目質(zhì)量。由于顧慮數(shù)據(jù)安全問題，出于對規(guī)模化大型企業(yè)的傳統(tǒng)信任，街道的信息化建設項目一般由規(guī)模化大型企業(yè)承擔建設任務，久而久之形成了街道信息化項目建設由規(guī)模化企業(yè)壟斷的局面，響應快服務好的中、小企業(yè)難有參與的機會。4.重審批輕評估、輕監(jiān)管。智慧社區(qū)建設以來，對智慧項目運行評估的重要性認識不足，尚未形成有效的評估制度，評估工作缺乏制度化、規(guī)范化、程序化保障。而當前信息化建設項目行業(yè)標準的缺失和不統(tǒng)一，也給評估工作帶來不小的難度。對項目產(chǎn)品運行中的監(jiān)管缺乏，如何加強監(jiān)督管理，保證項目運營符合立項建設的目標，缺乏制度化規(guī)定。5.信息化建設復合型人才不足，造成項目產(chǎn)品運行不符合實際需求。智慧社區(qū)項目建設是復合型工程，需要設計開發(fā)人員既要精通互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等科學技術，又熟悉了解社區(qū)治理情況，設計出來的項目產(chǎn)品才能真正實用。但是，承擔建設項目的企業(yè)人員精通技術，又不熟悉社區(qū)治理。在項目建設和運行中，建設方和使用方因工作經(jīng)歷和知識背景差異所產(chǎn)生的“數(shù)字鴻溝”導致溝通困難重重，造成產(chǎn)品的開發(fā)設計與運行容易偏離街道實際情況，實用性降低。大數(shù)據(jù)運用既具有極強的技術屬性又有社會屬性，相關管理人員不僅要精通統(tǒng)計、計算機等自然科學，還要掌握政務、社區(qū)治理等社會科學知識。在項目運行中，有的社區(qū)工作人員甚至對大數(shù)據(jù)技術缺乏專業(yè)知識，僅僅停留于技術層面的簡單判斷、觀察層面；有的對大數(shù)據(jù)技術專業(yè)知識有深入了解但對政府部門的工作特點和業(yè)務流程熟悉程度不夠，對社區(qū)治理相關理論和知識不了解，以致不能熟練運用相關理論和知識對海量數(shù)據(jù)進行及時有效深入的分析及應用，制約了大數(shù)據(jù)在社會治理實踐中的運用。6.數(shù)據(jù)壁壘、“孤島”化問題依然嚴重。城管、稅務、房產(chǎn)等部門數(shù)據(jù)化建設較早，掌握的數(shù)據(jù)資源量很大。街道信息化建設較晚，由于頂層推動不足，在本位主義和安全擔憂的思想下，城管、稅務、房產(chǎn)等部門“不愿”“不敢”甚至“不會”開放共享數(shù)據(jù)。街道與市、區(qū)各部門的數(shù)據(jù)尚未充分實現(xiàn)有效的銜接，很難把這些部門的數(shù)據(jù)納入到街道的大數(shù)據(jù)服務平臺，各個信息資源之間缺乏關聯(lián)性，數(shù)據(jù)壁壘及數(shù)據(jù)“碎片化”“孤島化”現(xiàn)象嚴重制約了社區(qū)信息化建設的效能。而智慧社區(qū)的不同產(chǎn)品由不同企業(yè)提供，也很容易導致“信息孤島”情況發(fā)生。7.社區(qū)干部數(shù)據(jù)化思維缺失，影響信息化技術的實戰(zhàn)應用。一些街道和企業(yè)注重智能設備、服務平臺等硬件設施的開發(fā)和利用，但忽視對社區(qū)干部的信息化技術培訓、學習。一方面，很多社區(qū)干部面對新技術、新平臺，缺乏大數(shù)據(jù)思維，遇到問題仍習慣于按照老經(jīng)驗老辦法思考、處理事情，在工作中不懂不會不愿利用大數(shù)據(jù)輔助決策和管理。另一方面，很多社區(qū)年長的干部不能熟練掌握新平臺、新技術，對新技術的適應性明顯滯后，更難以指導居民運用新技術。

三、推進上海智慧社區(qū)建設的路徑思考

1.加強頂層設計，建議制定《上海市智慧社區(qū)建設指導標準》。上海于2013年制定了《上海市智慧社區(qū)建設指南（試行）》，該文件在新一代信息技術臻臻日上的社會環(huán)境下，指導性已滯后于信息技術的發(fā)展。建議加強頂層設計規(guī)劃，以更規(guī)范、更細化的原則制定《上海市智慧社區(qū)建設指導標準》。明確建設標準，增強智慧社區(qū)建設的規(guī)范化，完善指導標準結(jié)構，明確指導標準內(nèi)容，制定評估機制，以科學、合理的標準引導街道緊密圍繞群眾需求、社區(qū)治理難點、重點，扎實有序地推進智慧社區(qū)建設，避免盲目建設。2.深化智慧社區(qū)建設“放管服”改革。建議街道信息化建設減審批、強監(jiān)管、優(yōu)服務，放寬上海市科委審批權限，適度放權街道，從重審批輕監(jiān)管向輕審批重監(jiān)管轉(zhuǎn)變。擴大街道自主權，設定一定的項目建設費用限度，預算費用低于這一限度的項目可由街道自主決定是否實施，強化街道在智慧社區(qū)建設中的主體地位。實行備案制，鼓勵街道結(jié)合自身特點，勇于實踐，大膽創(chuàng)新，探索建設具有自身街道特點的工作項目，激發(fā)街道的創(chuàng)新活力。加強項目運營中的監(jiān)管，完善項目運營的監(jiān)督管理機制，制定監(jiān)督管理規(guī)范性文件。3.優(yōu)化項目評審流程，完善項目運行評估機制。由審批部門組織的第三方項目論證評審團隊成員應既要有技術專家，還要有基層治理經(jīng)驗豐富的社區(qū)工作者。以社區(qū)問題為導向，精簡審批環(huán)節(jié)、規(guī)范審批事項，重視論證評審內(nèi)容的科學化，規(guī)范評審程序，不片面注重建設費用的審批，重點在項目質(zhì)量上把好關。要完善項目運行評估機制，推行第三方評估制度化規(guī)范化。智慧社區(qū)建設是以促進社區(qū)治理精細化精準化、滿足居民群眾需求為目的的新型社區(qū)治理模式，因此智慧社區(qū)建設不能以硬件資源建設的數(shù)量來評價，要以群眾的滿意度為導向，制定項目運行評估標準，細化評估內(nèi)容，保障第三方評估人員渠道來源多元化，吸納專業(yè)技術人才、社區(qū)工作者、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民參與，以群眾的獲得感、感受度為重要考量因素，對智慧社區(qū)建設的服務水平與服務效果進行定期性的監(jiān)督與評價，切實保障智慧社區(qū)建設項目運行質(zhì)量。4.打破壟斷，優(yōu)化市場主體參與機制。建議建立社區(qū)智慧化建設市場準入機制，確定準入清單，明確申請、核準等相關程序，不論國有企業(yè)還是民營企業(yè)，只要符合準入條件，均可參與競爭。營造良好的營商環(huán)境，通過有序、依法競爭提高服務質(zhì)量，釋放企業(yè)主體在智慧社區(qū)建設中的活力。同時，建立服務質(zhì)量評價和退出機制，及時淘汰提供不達標產(chǎn)品、低質(zhì)服務以及存在違規(guī)行為的企業(yè)。5.加強街道信息化建設隊伍培養(yǎng)，強化培訓，夯實社區(qū)干部的大數(shù)據(jù)思維。要大力培養(yǎng)集技術能力、行政業(yè)務、社區(qū)治理經(jīng)驗于一身的復合型人才。建議市、區(qū)相關部門定期舉辦相關管理人員培訓班，對管理人員進行全方位、多層次、多樣化的培訓，全面提高管理人員的綜合素質(zhì)。注重隊伍的專業(yè)結(jié)構的合理配置，吸納既懂計算機科學技術又了解社區(qū)治理的人才。完善人才激勵機制，吸引更多的年輕人參與街道的智慧社區(qū)建設。建議將大數(shù)據(jù)納入各級黨校、行政學院的教學計劃，開設大數(shù)據(jù)與社會治理相關課程，通過專題課、案例教學、經(jīng)驗分享等教學形式，以高質(zhì)量的培訓進一步增強社區(qū)干部的大數(shù)據(jù)思維和意識。6.建立智慧社區(qū)大數(shù)據(jù)平臺，推動數(shù)據(jù)共享。以上海市大數(shù)據(jù)中心為依托，建立智慧社區(qū)大數(shù)據(jù)平臺，建立健全跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享流通機制，打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)集中匯聚，全面整合和對接教育、公安、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保、房產(chǎn)、文化、旅游、房產(chǎn)等部門數(shù)據(jù)，實現(xiàn)互聯(lián)共享。同時，建立服務企業(yè)優(yōu)勢整合機制，全面整合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、移動通訊企業(yè)等在智慧社區(qū)建設方面的各自優(yōu)勢，打造統(tǒng)一、高效、共享的智慧社區(qū)門戶平臺。

作者:徐振光 單位:中共靜安區(qū)委黨校