社區治理法治化對策思考

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[摘要]社區治理法治化是我國實現“法治國家、法治政府、法治社會”的重要基礎。黨的十八屆三中全會及四中全會都明確了法治化的建設目標，社區作為我國社會的基層載體，對于我國全面依法治國政策的推動發揮著極為重要的作用。在新形勢環境之下，社區治理之路面臨著許多新情況與新挑戰。文章通過分析認為，深入發展社區治理的法治化對于貫徹依法治國方略與實現和諧社會的目標有著重大意義。因此，研究我國社區治理法治化的困境與進路，以謀求長遠發展具有極大的實際價值。

[關鍵詞]社區治理；法治化；復合共治

自1980年全國人大常委會重新公布《城市街道辦事處條例》與《居民委員會組織條例》以來，我國社區治理處于穩步發展狀態。國務院于2017年6月了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，這是新中國成立以來第一部以黨中央、國務院名義出臺的關于城鄉社區治理的綱領性文件，該文件的出臺，對于社區治理法治化的意義極為重大。文件中提出要確立基層黨組織的領導核心作用，充分發揮基層政府的主導作用，以基層群眾性自治組織為基礎，各方社會力量作為社區治理體系的重要組成部分，協同治理，使城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度得到全面提升。該文件中也給出了加強和完善城鄉社區治理建設的完整路線圖，這對于我國社區治理法治化的推進有著極為重要的參考價值。

一、社區治理法治化的內涵

（一）社區治理的內涵。社區是人民群眾日常生活基本場所，也是我國政治生活的基本單位。其將以人為本作為治理的核心思想，通過改進社區的治理模式方法以激發社區活力，從而實現社區內活力與和諧相統一的理想目標。簡言之，社區治理是通過政府、社區組織、居民及第三部門之間合作與共同參與的方式，解決社區在發展與建設過程中所存在的各種問題，其是多元主體之間講求平等關系所追求的共同利益，將自上而下及自下而上的方法相結合，通過合作及溝通協商的方式，以此來達到對社區治理目標的認同。①（二）社區治理法治化。社區治理法治化指在社區之內，以法律法規和法治理念為基礎，社區內利益相關的各主體通過多種形式與方法，共同參與社區事務與社區政治等方面管理，以此使社區建設與發展步入法治化與制度化階段。法律法規和行政規章也會在治理實踐過程中充分顯示其合理性與權威性特征，由此形成社區內的良性循環過程，使社區治理法治化深得民心。

二、社區治理法治化的進展

（一）我國政府通過立法手段基本確立社區治理法治化地位。社區作為進入改革開放與城鎮化建設時期后才被真正重視的社會構成概念，其法律地位亟需得到認可。我國分別于1989年、1995年、2000年、2009年出臺了《城市居民委員會組織法》《全國社區服務示范城區標準》《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》與《民政部關于進一步推進和諧社會建設工作的意見》等相關法規與政策文件。②除外，地方立法機構也相應出臺了眾多相關法律文件，各項地方法律文件與相關政策于國家法律后相繼完善了“社區”在法律上的概念、主要規模及職能范圍等重要方面規定，以此更進一步確立了社區在法律上的合理地位。法律政策陸續出臺不僅有利于社會治理法治化制度的完善，更有利于社區治理在現今相關法律法規缺失的情況下進行實踐。另外，除立法機構出臺的相關法律法規對于社區治理建設有著不可磨滅的推進作用外，社區自治組織所創各類社區自治民間法也在其所處方面起到重要的作用。（二）社區法治文化已初步形成。社區法治文化建設對于社區法治宣傳教育實效的增強與社區居民法制觀念形成具有十分重要的作用，居民具備較高法律意識對于社區治理法治化推進有著極大裨益。社區營造法治氛圍方式繁多，不僅有傳統的方式，如開展各類社區普法文化活動、社區法制宣傳專題講座、社區文藝匯演、社區法治專題宣傳欄等，還有眾多較為新穎的法治文化宣傳方式，如利用社區LED大屏進行普法內容滾動播放、在社區原有建筑風格基礎上進行景觀改造以加入法治主題內容、建造社區法治文化長廊、法治文化廣場等方式。社區內的宣傳欄作為社區文化宣傳的主要陣地，其宣傳效果極為突出，宣傳欄內加入淺顯易懂且圖文并茂的法治標語、法律故事、普法小常識等內容，易于營造良好的社區法治文化氛圍，使社區居民在潛移默化中接受法律熏陶，在日常生活中增強法律素養。縱觀各社區法治文化氛圍的營造已取得較為可觀的成果，此現象對社區治理法治化的推進可謂是極大助力。（三）社區治理法治化試點已取得較好成果。以深圳市羅湖區為例，羅湖區對社區治理法治化的治理體系進行了重構，于2014年10月召開了改革動員大會，會上公布《羅湖區關于深化社區體制改革推進社區治理體系法治化的實施方案》，自方案公布起在羅湖區進行試點改革。方案之中，將社區治理以法治思維與方式進行推進，依法治理，認清治理社區主體、清晰工作職責范圍、進行人員與崗位配備審核、財政規范與保障、探究新的工作機制。改革給居民工作生活帶來的便利立竿見影。原先行政審批程序復雜且效率低下，改革后將“四大類十五項”的三級審批降低簡化為二級審批，進而將二級審批降為一級審批，社區事務審批流程由此化繁為簡，不但節省時間、節約資源而且審批質量與效率都有了明顯提升。方案中制定了工作崗位指引。南湖街道作為社區體制改革試點街道，對于人員精減化和崗位合理化配備方面進行了部分基礎性探索與實踐。試點僅一個月，作用已初步顯現：南湖街道社區黨委專職副書記較之以往更加專心于自身的本職黨建工作，充分深入社區，更深程度地關切黨群關系；社區工作人員產生競爭意識與危機感，工作態度端正積極，形成競爭上崗的良性局面。羅湖區的試點改革體現了較強的可操作性，對于未來社區治理法治化推進有著較高的參考價值，改革充分調動了社區工作人員的工作積極性，有效端正工作態度，提升社區居民對社區行政主體的信任度，為社區治理法治化進一步的推進與發展奠定了良好基礎。

三、我國社區治理法治化困境

（一）我國社區治理相關政策法規仍不完善。我國第一部真正意義上從國家立法層面對社區關系進行規范的法律文件是1989年通過的《城市居民委員會組織法》，這嚴格來說其也并非是完全的新規范，其源于1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》，在《憲法》與《城市街道辦事處組織條例》的基礎上進行部分條款的增加與刪減。因時隨著經濟文化政治各方面的快速發展，我國各領域都發生了巨大變化，與此同時也帶來了各類新問題。社會快速發展與政府職能的轉變使原先關于社區發展與治理的政策法規已失去實際適用價值，而關于社區治理的法律框架也面臨不小的問題。現有的社區治理法律框架從表面上有著一套以《憲法》《城市街道辦事處組織條例》為原則性規定，以《城市居民委員會組織法》為基礎性規定，由中央到地方各類規范性文件從上至下構成的層次清晰的法律框架。③此法律框架看似完善卻存在一定滯后性，究其根本便是缺少一部能夠確立社區治理法律地位具備較高統率性與綱領性的主干法律。我國目前所制定的傳統社區管理準則中98%都是以政府及相關部門下發的各項通知、方案、辦法、綱要等為大體依據，而法律法規只能夠占到2%左右。④這直接導致了我國社區治理一直處于看似有法可依實質無法可依的尷尬境地，同時也引發了一連串社區治理方面問題，如社區治理主體義務權利不清晰、社區自治組織內部發展動力不足、政府與社區自治組織間法律地位不明等，此類問題急需通過立法手段解決。（二）社區治理主體關系不清，組織架構不科學。我國目前的社區治理仍然處于以政府為主導的階段，政府出于管理需要，致使社區行政化傾向加深，在一定程度上社區建設發展偏離了初衷，影響與阻礙了社區良性發展。⑤很多社區都存在主體關系定位不清與職能定位模糊的問題，居委會承擔了政府下派的各類工作與任務，政府職能部門甚至把原本不屬于社區職責范圍內的工作分配到社區，將主要責任強加給社區，當工作受阻或出錯時把責任歸結于社區的執行不力，這些行為很大程度上增加了社區的額外負擔。我國現階段社區治理主體之間的關系尚未理順，未形成有效的運行模式，政府支持與社區自治還未形成有機融合。治理主體之間關系不清是一個根本性難題，也是社區治理法治化過程中必須要克服的關卡。政府職能在社區治理中有時會存在缺位、越位或偏位的現象，這不只是政府本身的問題，更多原因出在組織架構之上。需要進一步改進政府權力的行使方式，讓“政府的歸政府，社區的歸社區”。⑥（三）社區治理法治化人才隊伍建設不足。社區工作者是社區服務的提供者，也是社區治理的主要執行者，在社區的日常運行與治理建設中發揮著無可替代的作用。社區工作者的專業技能水平與綜合素質高低對于社區工作推進有著重要影響。專業化人才隊伍建設與培養是社區治理發展的必然要求。目前，社區中有相當一部分工作人員既沒有接受過專業的法律教育又沒有相關實踐經驗和工作技巧，且社區大多存在工作人員年輕化與專業化比例低的現象。主要由于現實收入、工作場所、未來前景等問題，很多年輕專業人才不愿扎根于社區之中，這樣就很難形成專業化的社區工作隊伍。該現象非常大程度地限制了社區治理法治化工作的開展與社區綜合發展。（四）居民的社區法治參與不到位。社區治理法治化離不開社區居民的參與和推動，居民法治參與不夠、法制意識淡薄也是目前社區治理所面臨的一大問題。這一問題主要表現為居民法治維權意識不強，學法、守法、用法氛圍淡，偶爾甚至會出現越法違法維權的行為。這些現象都反映了居民法治意識仍需進一步提高。從社法治意識層面上來看，我國居民目前整體的法治意識還遠遠不夠。社區治理法治化的推進是建立在較高法治思維基礎之上的。但現實中學法懂法的居民人數不多，而且越法違法來維護自身權益的居民人數還不少，這對全面推行社區治理法治化來說十分嚴峻。究其根本，還是社區普法力度不夠，未能形成良好的學法氛圍，一些社區法治宣傳活動大多為完成指標與任務，表面為了提高社區居民的法治意識，實質就是面子工程、假把式。在日常生活中，很多居民在自身權益受到侵犯與損害時，通過合法渠道維權后無果，便會采取過激行為，在違法的邊緣試探，試圖通過觸碰社會底線來提高維權成功率，而這種維權方式必將受到法律制裁。這也是由于我國在這一方面法律長期缺失而導致居民不按照法律解決自身所面臨問題，動輒做出傷害對方、損害集體、盲目上訪、無理示威等行為，這些行為與現象正是居民嚴重缺乏法治意識的集中體現。社區治理之所以是“治理”而不是社區管理，區別在于社區治理比起社區管理更加注重多主體的參與，而各主體之中，最為重要的主體就是社區居民。居民參與社區治理是一個群策群力解決民生問題的過程，它為社區居民提供了謀取社區共同利益而貢獻自己才能的機會。⑦大多社區居民認為自身并沒有參與社區治理的必要性并且對于自身應該享有的權利與應承擔的義務沒有清楚的認識，對社區事務漠不關心或不知如何關心，長此以往形成了我國社區居民參與意識淡薄，無法積極主動地參與社區事務與決策的現象。社區居民習慣以自身與社區自治組織親疏程度及社區事務與自身利益密切程度來決定是否參與社區治理和參與的深入程度。這種思想使社區與居民之間關系日漸疏遠，在社區治理真正需要居民參與決策時無人參與，任由此現象滋長對社區發展及居民切身利益百害而無一利。

四、全面推進社區治理法治化的對策

（一）盡快健全完善社區治理法律體系。我國需根據社區治理實際面臨的問題與社會基層的特點，出臺有利于社區治理法治化推進的法律。同時，也需盡快確立能夠規范社區法律地位的主干立法，讓社區的日常治理有法可依，有跡可循。完善社區主干立法的應有功能，其核心應是清晰地界定社區與行政的權利邊界，明確規范社區治理方式與運作方法，維護社區治理主體的法律關系，使主干立法能夠真正產生作用，讓社區治理法治化進程走向新高度。可借我國社區治理主干立法的東風，對現存各類社區治理“軟法”進行全面梳理與歸納。對于執行順暢、合法合理的軟法規則進行吸納，將其吸收為主干立法的內容，繼續發揮自身作用；對暫時不宜吸收進主干立法的軟法規則，可以考慮在稍后制定相關配套立法或條例時再將其進行適用。此舉可有效加強各地社區治理對于新主干立法的適應協調程度，軟法數量可因此大大減少，有效化解因軟法規則存在太多而帶來的社區治理弊端，且極大程度增加社區治理主干立法的權威性。（二）形成復合共治的社區治理模式。處理好社區各治理主體間的關系，形成高效的治理體系對于社區治理是基礎性要求。大多數社區處理即是黨組織、居委會、街道辦、業委會及各社區自治組織之間的關系，其根本而言便是黨政組織與居民自治組織及市場組織間的利益關系調整。為社區居民提供高質量公共服務是優質社區治理的必然要求，公共服務供給模式是否科學合理直接影響社區治理的效果好壞。社區治理法治化的核心是保證社區居民自治，黨的十八屆四中全會指出：“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”在實際的社區治理操作過程中應充分發揮黨在基層的普遍性優勢，可將黨組織能力建設的重點設定為法治能力增強，以此就可有效帶動社區治理法治化建設。社區治理主體在處理社區事務時可采用基層協商民主的方式，各治理主體間通過平等溝通的方式進行決策以達成共識，在責任明確的前提下作出能得到各主體普遍認同的決策。伴隨著社區基層行政機關由單一向多中心的轉變，社區治理現有的行政化現象必將淡化，而原本在門外徘徊的各類社會資源將被廣泛地吸收到社區治理中，發揮它們應有的作用。社區黨組織要充分發揮其作為協商民主制度的核心作用，整合原本分散的各類社會力量，通過民主規則使之集中起來，讓社區治理參與主體具有行使其公共權利的合法性依據，充分實現社區的善治良治。政府在社區治理法治化的過程之中也應扮演好服務者、指導者、協調者的角色，充分發揮其對于社區建設的推動作用，加快各治理主體的合作進展，早日真正實現社區治理的法治化。（三）組建社區法治隊伍以提供專業法律服務。為有效推進社區治理法治化的運轉進度，社區需成立專業的社區依法治理及社區普法小組，還需建立相應法制宣傳、社區管理、矛盾調解等工作機構。同時，社區還需積極整合組建屬于社區的法治隊伍，社區法治隊伍可以由專業的律師協會派遣律師組成，或由本社區的工作人員與居民組成，也可由司法部門出資，聘請專業的公正、法律援助人員、律師來成立司法行政維權團隊以健全社區公共服務網絡，深入廣大社區群眾之中為居民提供專業的法律服務。在社區之中建立法律便民服務點，降低社區居民接受法律援助的門檻，讓居民在服務之中加強法治意識，由此推進社區法治建設，深入完善社區法治管控體系建設。（四）建設居民參與社區治理的制度化通道。費孝通先生在《鄉土中國》中提到：“公民意識為國家制度、法律制度提供著合法性信仰，有效認同和服從機制為法制進出進程提供者不可或缺的中藥內在驅動力”。⑧由此可知，社區治理法治化的推動與社區居民法律意識和自身參與治理的主體意識是不可分割的。社區居民是社區治理的重要主體，是最為重要的參與者，其法律意識的強弱將會直接影響社區治理的法治程度與實施效果。關于社區居民法律意識增強的方法，有以下幾點的建議：首先，要將先進的法制宣傳方法與法治觀念引進社區，并使其與社區現有的日常治理相結合，以滿足社區的需要，為居民提供一個學法懂法的平臺；其次，要落實社區居民法治意識教育的問題，鼓勵居民積極學法用法，了解自身所擁有的合法權益及權益受損后的維權方法。“授人以魚不如授人以漁”，通過傳授社區居民正確維權途徑，增強居民學法與參與社區治理的積極性；最后，將社區中已具有一定法律知識的居民組織起來，運用其能夠有效深入群眾的優勢，充分引導社區居民重視法律，接受社區法治教育，調動廣大社區居民的積極性，使居民主動參與到社區治理的隊伍之中，為社區治理法治化的發展添磚加瓦。社區居民參與的途徑也有待改進。居民參與社區治理的途徑除傳統的個體行動型與動員型等途徑之外，還可開發具有時代特點的新型途徑，如網絡互動論壇，社區內部網絡交流等。新型途徑既可以有效降低社區居民參與社區治理的難度，提高居民積極性與參與度，還能可觀地降低社區與居民的活動成本，節省時間上的損耗。當然，政府作為主要的治理主體，也需要在其職權范圍內增加信息的公開。對社區居民關于社區事務治理的意見與反饋要及時給出合理回應，增加政府與社區居民的互動，以此有效加快社區治理法治化的發展進程。

五、結語

社區治理法治化是我國實現依法治國，建設法治國家的重要組成部分。但目前我國社區治理相關法律法規不健全，社區治理人才隊伍不足，居民參與度不高。為加快推進我國社區治理法治化進程，應盡快健全我國社區治理法律體系，形成復合治理模式，加強法律隊伍建設，提高居民的參與意識，從而促進我國社區治理法治化發展。

作者:顧澤楠 單位:揚州大學社會發展學院