寧夏紅寺堡生態移民社區建設論文

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一、農村社區及社區建設的涵義

農村社區是相對于傳統行政村和現代城市社區而言的，是指聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體。農村社區是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺。它圍繞如何形成新型社會生活共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量和凝聚力、認同感。［1］黨的十六屆四中全會明確提出了構建社會主義和諧社會的戰略任務，從而使社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設四位一體納入中國特色社會主義建設的總體進程。黨的十七屆三中全會又進一步明確提出：“加強農村社區建設，保持農村社會和諧穩定。”在黨中央、國務院發出社區建設的號召之后，各地區各部門紛紛行動起來，將農村社區建設擺在突出位置。社區建設指的是強化社區要素、發展社區組織、增強社區活力、提高社區居民生活水平的活動。社區建設與社區規劃、社區內外資源的發掘、社區力量的凝聚等相聯系，是社區工作和社區發展領域的重要內容。［2］從以農業為主要產業的農村角度講，由于鄉鎮工業與城鎮的快速發展，農村生產、生活、保障等社會化程度的不斷提高，社區建設與社區發展也成為現代化農村的重要內容。［3］

二、寧夏紅寺堡生態移民社區建設的現狀及問題

2001年，為加快貧困地區脫貧致富的進程，從根本上解決生存條件惡劣地區群眾的生存問題和脫貧致富問題，中央提出，在西部地區將部分生活在自然條件嚴酷、資源貧乏、生態環境惡化地區的貧困人口，實行扶貧搬遷易地安置，使扶貧開發和生態環境建設有效結合起來。國家易地扶貧搬遷工程在寧夏稱為“生態移民工程”。［4］紅寺堡位居寧夏中部，是國家大型水利樞紐工程———寧夏扶貧揚黃灌溉工程的主戰場，是全國最大的生態扶貧移民集中區。［5］1998年開發建設，2009年9月經國務院批復設立吳忠市紅寺堡區，行政區域面積2767平方公里，轄2鎮2鄉，共40個行政村。歷經十余年艱苦創業，累計開發整理水澆地近4萬公頃，異地搬遷安置寧南山區8縣移民20萬人，其中回族人口占總人口的61％。［6］寧夏紅寺堡開發區經過二十余年的發展，在社區組織、社區服務以及社區基礎設施建設等方面已經取得了可喜的成效，然而生態移民是一項綜合性的社會工程，生態移民摻雜了許多政治因素和社會因素，新移民特別是民族地區移民，由于語言環境、生活方式、人際關系等方面的突然變化，會遇到人口發展、社會生活、文化融合等意想不到的麻煩和困難。因此，隨著移民開發建設工作的不斷推進，許多影響寧夏紅寺堡開發區生態移民社區建設的深層次問題逐漸顯現出來。具體表現在以下幾方面：

（一）移民社區規模設置不合理

在調查走訪中發現，紅寺堡開發區目前所設置的鄉村社區有些地方不盡完善，存在著過于理想化和簡單化的情況，因為社區的規模與范圍是設置一個社區要解決的首要問題，目前這些社區大都是移民初期設置的，隨著近幾年移民規模與人數的不斷變化，之前設置的社區并沒有按照現有的社區規模來做出適時的調整。例如南川鄉的中川村安置搬遷移民448戶，1758人；康莊村安置搬遷移民1295戶，5911人，這種情況不僅在南川鄉的各村存在，同樣在大河鄉以及人口較多的紅寺堡鎮、太陽山鎮也普遍存在。這種不合理的設置并沒有充分考慮到當地的資源配置、是否方便群眾以及社區公共服務的效率和水平，因此也并沒有使得移民社區的行政服務達到最優化。另外當前部分社區在建設中沒有切實結合當地的生產生活實際和聚落分布、農田管理等實際狀況，規劃社區建設的范圍不夠合理，并未按照地域相近、規模適度以及有利于中心村發展等相應的服務原則來劃定社區的地域范圍。當然社區規模的設置要考慮到多方面的因素，是否能更好的方便群眾，是否符合當地的財政狀況，還要考慮到社區的空間地理位置布局，從而提高社區的公共服務水平與效率。只有對移民區的資源進行合理的配置，才可以達到行政服務的最優化效果。

（二）移民社區組織建設滯后

眾所周知，社區組織是社區建設的核心，也是社區居民廣泛參與社區活動、村民自治和管理服務的有效途徑。目前，紅寺堡開發區的農村社區組織仍然比較混亂，職責分工也不夠明確，社區的整體功能也沒有得到有效的發揮。這主要表現在以下幾方面：第一，社區黨組織不夠完善，很多機構都是重復設置，從而造成了資源的浪費和機構的冗員冗費，有些甚至在一個村黨組織有好幾路人馬，給社區的建設帶來財力、物力和人力上的浪費；第二，部分村委會形同虛設，村民委員會肩負著村民治理的功能，在農村社區建設的過程中，村民委員會并沒有在相應的治理工作上起到應起的作用；第三、缺乏民間組織的建設，民間組織在農村社區精神文明建設過程中的作用不容小覷，是農民組織精神文化活動不可或缺的需要，移民社區建設要通過民間組織的建設發揚農村的精神文明和道德風尚。

（三）移民社區的服務設施不配套

服務設施就是指社區的公共資源。作為公共資源的農村基礎設施是新農村建設必需的物質條件和社會條件。移民區形成初步規模之后，與之相配套的基礎設施卻比較薄弱。例如，農田生產最緊缺的水利灌溉設施不夠完善，除了部分移民自發修建的小水渠之外，水庫、大壩、主要的灌渠大多數只是只用不修，有些移民初期修建的水利灌溉設施也出現了老化的趨勢，在移民生產過程中，對于農民的專業性指導也不夠；村內的道路、排水設施規格也不再適用于現代生活的需要。此外，通訊、能源、環保、科教文衛以及社會保障與福利的基礎設施也是配套不齊全，有些社區雖然設立了圖書閱覽室和購買了相應的健身器材，但大多數時候只是流于形式，利用效率較低，造成了資源的浪費，并且移民區的師資力量也比較薄弱，教學條件不高，同時，社區的醫療救助法律救助等救助制度仍然不夠完善。這些不僅關系到移民的生產需要，也關系到移民的生活需要。

（四）移民社區建設資金不足

目前，移民社區建設的資金來源主要是依靠政府撥款，資金來源相對比較單一。然而當前政府撥款在一定程度上相對有限，這不僅增加了政府的負擔，而且政府經費投入的持續性問題也日益突出。再加之其他各方面因素的制約，社區建設自身籌款能力也非常有限。移民的社區建設是一項系統工程，包括基礎設施建設、社區管理費用等，這都需要投入大量的資金。目前寧夏移民社區的集體經濟實力還比較薄弱，面對這樣的現實，如不能找到切實可行的解決策略，社區建設的各項工作將不能很好的推行，社區建設也只能是一種空談，這也就影響了移民對于建設社區的信心，也難以發揮社區建設的整體功能。

（五）農村勞動力相對不足，社區建設人才匱乏

在紅寺堡開發區，無論是從數量上還是質量上，青壯年勞動力都相對短缺，這是由于處于經濟欠發達或者各種資源比較缺乏的部分社區，在土地上獲得的收入來源比較有限，一部分青壯年移民大量向外轉移外出務工經商，留守在農村的只有婦女、老人、兒童，變成了“空心村”、“空殼村”，而剩下的這部分人對于社區建設的熱情與積極性都不高。另外紅寺堡開發區的移民社區建設基本上處于試點階段，大多數社區干部的知識文化、年齡結構都不盡合理，政治素質也不高，業務能力也是很有限。前來社區進行服務的志愿者渠道也比較狹窄，參與程度更是不高。相當一部分社區根本就不具有高素質的管理人才和技術人才，這部分人才的缺乏更是制約了社區的發展。

三、加快寧夏生態移民社區建設對策

社區建設是一項系統工程，按照社區建設的穩定、服務、發展的宗旨，要考慮到多方面的因素，社區建設不僅要推動經濟的發展，還要同時抓好物質文明和精神文明建設，把文化發展繁榮貫穿于經濟建設。目前，寧夏生態移民區的社區建設尚處在起步階段，為此要充分發揮農村自身的優勢，還要借鑒相應地區的經驗，探索出一條適合本地實際情況的社區建設道路，用創新的思路推動寧夏生態移民區的社區建設。針對寧夏生態移民社區建設中存在的問題，為加快推進移民社區的建設步伐，提出以下對策建議：

（一）要對社區規模進行全面合理的規劃

目前，紅寺堡的生態移民工程已接近尾聲，相關部門應在掌握現有資料的基礎上，充分考慮村落分布和人口特點等因素，可以根據社區現有人口規模來重新規劃移民社區。在需要接收新的遷入移民的過程中，還要考慮到當地的資源與環境的承載能力。對于目前一些經濟較為發達、交通便利而規模相對較小的社區可以考慮適當擴大社區規模；而對于那些經濟欠發達，地廣人稀的社區，可以考慮遷村并點，即由原來比較分散的自然村合并為相對集中、規模較大的中心村，讓農民住宅向中心村和集鎮集中，鄉鎮企業向工業園區集中。此外，還可以在原來的村鎮中進行重新規劃，減少社區占地面積。然而，我們在界定移民社區規模時，不可能有一個統一的標準，應該根據各地的具體情況，靈活的確定當地社區的規模，從而形成一個多元化的社區規模標準。［7］

（二）完善社區組織建設

要建立起以移民社區黨組織領導為核心、村民自治為基礎、社區管理服務組織為載體、農村居民廣泛參與、各類社區組織互動合作的農村社區民主治理機制。［8］理順移民社區內各組織相互之間的關系，明確職責分工，配合協調，發揮社區的整體功能，不斷推進社區群眾自治制度化。移民社區黨組織是移民社區建設的領導核心，要不斷提高社區黨組織的生活質量以及支書的素質，加強對黨支部書記的培訓與理論教育，進而提高他們的綜合素質；還需要加強社區黨組織的制度建設。而社區自治組織建設是我國轉型時期社區建設的一個重要組成部分，是實現基層民主的有效途徑，［9］村名委員會是村民自治組織，移民社區建設過程中，不應該忽視社區黨組織與其他社區自治組織之間的關系，應該構建起以社區村委會為核心的社區自治組織網絡，只有這樣，才可以有效的整合社區內的各種資源，建設多樣化的社區自治組織體系。加強村民委員會的社區治理能力，這就需要將村委會的各項自治工作與社區治理工作緊密結合起來。此外，農村民間組織是指除正式組織外的其他村內組織，它從根本上改變著中國農村的治理結構和治理狀況，從總體上推進了農村的民主和善治，［10］為此也應該加強對移民社區民間組織的有效管理與正確引導，不斷建立健全民間組織法律法規體系，規范其行為，還需要不斷籌集資金，吸引人才，建立起民間組織持續發展的內部自律機制和外部競爭機制。

（三）加大基礎設施建設

努力建設完善的生產生活基礎設施，重點推進社區服務中心建設，社區服務中心應具備辦公、管理、服務、活動等多種功能，可借助現有的公共場所，進行必要的改建、擴建或新建，避免不必要的資源閑置和浪費。要保證移民有潔凈的飲用水，有穩定的電源，排水排污系統暢通；道路建設方面，村內道路需與村外主干道保持連通，以便保證移民出行方便。同時也應該考慮到紅寺堡開發區的自然環境狀況，搞好社區內的綠化建設，美化社區環境；加強社區公共衛生建設，將社區內的垃圾集中堆放，統一外運處理，安排專人負責打掃社區內的公共衛生；還可以嘗試在移民社區相對集中的地點設置集貿場所，定期開放，吸引附近居民前來，這樣有利于各民族移民之間的交流融合，互通有無，方便移民社區居民的生活。

（四）多方動員，創新資金籌集渠道

近幾年，政府對“三農”的投入力度不斷加大，尤其是對于新農村建設和生態移民扶持發展的資金量相當大，有力地促進了移民區農業、農村經濟發展和農民增收，對于這部分資金，應該根據實際需要，按具體項目統籌使用資金，以提高財政資金的使用效率。但是，政府的投資畢竟有限，這就需要整合資源，通過多種渠道獲得社區建設的資金；同時還應該加大移民區社區建設招商引資的力度，廣泛吸引社會資本，走政府融資和市場融資相結合的道路。建立并完善“以政府投入為引導，企業投入為主體，銀行貸款為支持，廣泛吸引社會投資”的多元化投融資機制。另外，可以建立相關激勵機制，鼓勵更多的社會力量參與到社區建設中來，在市場機制的作用下，激勵廠礦、企業、機關、事業單位、學校、醫院等社會力量廣泛參與移民社區建設。在微觀層面，還可以采取以下方法，設立移民社區建設專項資金，政府每年從新增財政收入中按照一定比例撥出移民社區建設的專項資金；另外，還應該采取一定手段大力發展移民社區經濟，著力發展社區服務業、旅游以及民族特色餐飲等。

（五）加強培訓，培育新型社區建設人才

重點培養和引進高素質的人才，著力解決人才短缺問題。由于歷史的原因，大多數移民受教育的年限比較短，文化程度相對低，而近年來大批接受過高等文化教育、受到過技能培訓的青壯年農民又從農村流向城市。因此，隨著移民社區建設的不斷深入，發展壯大社區工作者隊伍這一需要就顯得十分迫切。首先，應該加強農村基礎教育，從而提高農村后備勞動力的文化素質；其次，把農業成人教育和農業職業教育密切結合，大力發展農業專業技術培訓，針對企業的崗位需求，紅寺堡區勞動保障局應積極聯系職業學校，為他們牽線搭橋，將培訓合格的工人輸送到相應的崗位上就業。另外還需培養農村技術能手，進而增加他們的收入；第三，完善社區志愿者隊伍建設，加強對現有社區志愿者的培訓。由社區自身組織力量，對從事社區服務的志愿者進行培訓，另外，還要吸引更多的志愿者，通過廣泛宣傳，使得社區建設的宗旨與內容深入人心，更需要通過骨干示范帶動以及共產黨員和其他先進分子的模范行為，帶動其他社區群眾。［11］寧夏生態移民工程扎實而富有成效地將移民扶貧與生態建設相結合，極大地改善了移民群眾的生產、生活條件，拓寬了移民的脫貧致富空間，較好地實現了“移得出、穩得住、能致富”的戰略目標。然而，移民在異地搬遷后，雖然實現了“生存移民”的初級目標，但由于觀念、習俗等因素的制約，在經濟與社會重構過程中，移民貧困發生率非常高。因此，在寧夏生態移民規劃與實施過程中，應該充分重視移民在遷入地發展過程中所表現出的特殊致貧因素，采取誘導式政策，尋找轉變移民觀念的切入點，加快移民經濟與文化的調適進程，拓展致富途徑，實現移民社會與經濟快速、平穩的發展。［12］

作者：高靜王文棣工作單位：甘肅農業大學人文學院