對構建物流園區規劃機制的思考

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構建我國物流園區規劃體系的必要性

物流園區是外在動力“市場驅動”和內生動力“集聚效應下物流節點間競爭與合作關系的發展”下形成的。我國正式引入物流園區概念的標志是1999年深圳市提出建設深圳平湖物流基地，經過十幾年的發展，我國物流園區建設取得了長足進步，物流園區一詞也已被業界廣泛熟知。根據中國物流與采購聯合會第三次全國物流園區（基地）調查報告，我國物流園區有754家（納入調查范圍為署名物流園區、物流基地、無水港、內陸港、公路港、物流港，占地150畝以上，并具有法人資格的項目），與2006年和2008年相比分別增長了264%和58.7%。實際上，還有大量以其他名稱命名的物流園區未納入統計范圍，而這類物流園區數量與納入統計范圍的項目數量相當。從物流園區發展現狀看，主要有以下特點：（1）物流園區開發建設模式以“政府規劃、企業建設”為主。通過政府規劃引導物流相關要素和資源的集中是物流園區發展的重要條件，通過企業運營和管理是實現物流園區高效運轉的重要保障。當前我國物流園區開發建設模式以“政府規劃+企業開發建設”為主，根據中國物流與采購聯合會第三次全國物流園區（基地）調查報告，這種模式占比超過60%，占主導地位。（2）物流園區入駐企業以物流企業和商貿企業為主。物流園區集中物流基礎設施、物流企業以及生產商貿企業。根據中國物流與采購聯合會2008年第二次物流園區（基地）調查報告，物流園區入駐企業以物流企業和商貿企業為主，同時還有部分生產企業，銀行、保險服務企業，在沿海港口和口岸型物流園區中貨代和出口型商貿企業所占比重較大。（3）物流園區占地規模大型化趨勢明顯。政府規劃的物流園區通常將工業園區、生產商貿區等與物流園區統一規劃建設，打造大型的物流功能集聚區，這類物流園區占地規模大型化趨勢明顯，根據中國物流與采購聯合會第三次全國物流園區（基地）調查報告，2012年物流園區占地規模10平方公里以上的占17%，5-10平方公里10%，與2008年相比，10平方公里以上的物流園區所占比例提高了約4個百分點。（1）各級政府和行業間物流園區規劃建設缺乏有效銜接，物流園區存在功能重復、輻射范圍重疊等問題。由于物流園區服務對象以及入駐企業的多樣性，我國物流園區規劃主體多，各級政府部門和行業主管部門都開展了相關物流園區規劃工作。一方面，各部門規劃的物流園區缺乏規劃銜接，容易造成功能重合，輻射范圍重疊等問題。2另一方面，物流要素難以集中和整合，未能充分發揮政府規劃引導的作用。如鐵路與港口、鐵路與公路貨運站場、特殊海關監管區與公路貨運站場等銜接不夠充分。（2）未形成物流園區規劃調整長效機制，難以適應我國城鎮化快速發展的需求。2012年我國城鎮化率達到52.60%，較十年前增長了29.88%；人口超百萬城市已達到102個，較十年前增長了108.16%。在此過程中，原位于城市周邊的物流園區位置逐步變為市區，連接園區的公路變為城市道路，園區周邊環境發生了變化，物流園區面臨著搬遷的風險。一方面，現階段規劃建設物流園區要考慮市場需求和交通條件，不能過度超前遠離市區。另一方面，物流園區規劃要適應城鎮快速發展，形成規劃調整長效機制，處理好物流園區建設近期需求和長遠需求的關系。（3）對城區和農村相關物流基礎設施規劃重視不足。現有物流園區規劃對農村地區和城區中小型配送網點考慮不足，未來隨著我國農業現代化和城鎮化建設加快，將對農村物流基礎設施和城市配送網點建設提出新的需求。（4）物流園區范圍界定不清晰，功能泛化現象突出。物流園區范圍的界定不清是造成物流園區功能泛化的重要成因。從已建成的大型物流園區看，通常包括了商貿流通、生產加工制造、生活區等功能區，物流園區與產業集聚區、經濟開發區、工業園區的界限逐步模糊，園區的核心功能逐步弱化，造成了物流園區建設形式大于內容情況，物流園區圈地風險增大。

對構建物流園區規劃體系的思考

物流園區是物流園區規劃建設的對象，明確物流園區范圍是科學制定規劃的前提條件。要確定范圍首先需要對物流園區的功能進行界定。按照與物流活動的相關程度，我們將物流園區的功能劃分為核心功能、配套功能和拓展功能。物流園區的核心功能參照物流的8個環節，運輸、存儲、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送、信息處理來設定，包括倉儲、配送、貨物集散、貨物換裝、信息交易、停車等功能3；配套功能包括銀行、保險、通關、稅收、檢驗檢疫等功能；拓展功能包括產品初加工、包裝、交易等功能。按照功能的層次劃分，我們將物流園區邊界按照與核心功能的緊密程度劃分為三個層次，分別為核心層，緊密層和拓展層。核心層。主要為提供核心功能的功能區，如倉儲區、堆場、停車場、貨運換裝設施、物流企業辦公場所、多式聯運設施等。緊密層。主要為物流園區內相關企業提供配套服務的功能區，主要為政務辦公大樓、海關監管庫、檢驗檢疫場、銀行、保險辦公場所以及辦公人員居住區等。拓展層。主要為對物流服務需求較為突出的生產流通企業提供加工、包裝和交易的功能區。物流園區范圍和邊界應由核心層和緊密層組成，或占絕對主導地位。物流園區邊界如圖1所示。從物流園區規劃重點、解決問題和規劃主體角度建議將我國物流園區規劃分為國家層面規劃，省（市、自治區）層面規劃，地市層面規劃和區縣層面規劃4個層次。從宏觀、中觀、微觀層面確定4個層次物流園區規劃的基本定位。國家層面物流園區規劃為宏觀層面，定位為戰略規劃；省（市、自治區）層面規劃為中觀層面，定位為發展規劃；地市級物流園區規劃為微觀層面，定位為布局規劃；區縣級物流園區規劃為微觀層面，定位為建設規劃。規劃主體。國家層面物流園區規劃事關國家發展戰略格局，并且涉及多個部門，建議由國家發展改革委牽頭，會同財政部、國土部、住建部、交通運輸部（郵政、民航）、鐵道部、農業部、商務部、海關總署等相關部門共同制定。規劃內容。主要包括：一是界定規劃對象，明晰規劃的物流園區的邊界；二是提出我國未來10-20年物流園區發展方向和重點；三是按照我國產業分布和對外貿易發展特點，提出各區域發展物流園區的重點；四是制定戰略保障措施。其中，對以下三類項目提出總量控制，分別為：配合國家重大發展戰略建設的項目；涉及口岸功能的項目；依托重要港口、鐵路樞紐建設的項目。規劃主體。建議由省發展改革委牽頭，聯合建設、國土、交通、鐵道、農業、商務以及地市政府部門等相關部門制定。規劃內容。主要包括：按照國家層面規劃要求，一是確定省級物流園區規劃的類型和層次；二是確定專業型物流園區（由各行業主管部門提出具體意見）規模、布局（地市層面）以及綜合型物流園區4總體規模；三是確定地市物流園區發展的方向和重點；四是提出保障措施。其中，要對危險品貨運物流園區的布局提出具體要求；對省級重大戰略發展規劃配套建設的物流園區提出具體要求。規劃主體。建議由市改革委牽頭，聯合建設、國土、交通、商務以及區縣政府部門等相關部門制定。規劃內容。主要包括：按照省（市、自治區）層面規劃要求，一是確定地市綜合型物流園區具體規模和站址；二是提出物流園區建設進度和計劃；三是提出具體保障措施。規劃主體。建議由區縣政府牽頭，聯合發改、建設、國土、交通、商務等部門聯合制定規劃。規劃內容。主要包括：一是確定農村物流基礎設施和城市配送網點的類型、位置和規模；二是落實位于區縣行政區劃內國家、省、地市級物流園區規劃確定重點項目的用地情況；三是提出農村物流基礎設施和城市配送網點建設進度和實施方案；四是提出具體保障措施。物流園區規劃層次如表1所示。

相關建議

（1）建立物流園區規劃協調機制。協調機制建立包括中央和地方兩個層面。中央層面，以全國現代物流工作部際聯席會議制度為平臺，推動建立由國家發展改革委牽頭，相關部委參加的物流園區規劃機制，明確規劃內容、時限以及各部委的職責和分工等內容。二是各省市推動建立物流園區規劃聯動機制，在國家物流園區戰略規劃指導下，推進物流園區建設。（2）出臺推進我國物流園區發展的指導意見。清晰界定我國物流園區的核心功能和范圍，提出國家對我國物流園區發展的總體思路，重點和相關政策。特別是對由于城鎮化發展等其它因素造成物流園區搬遷的問題，明確如何為園區提供新的用地，如何處理原物流園區用地等問題。（3）統一物流園區前期工作審批程序。在進一步明晰物流園區邊界的前提下，確定物流園區前期工作審批程序和審批主體。（4）設立物流園區建設專項資金。由中央財政和地方財政組成專項資金，由各級財政對相應規劃層級確定的物流園區項目進行投資補助。同時，各行業主管部門可在現有投資渠道上，對行業重點支持的物流園區項目進行資金支持。

本文作者：劉凌姜彩良馮淑貞范敏工作單位：交通運輸部科學研究院