談農(nóng)村金融規(guī)范化發(fā)展模式

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興起于改革開放之初的農(nóng)村民間金融組織，以其實行民用民管的制度優(yōu)勢，有效地實行貸款監(jiān)督，既以低廉的交易費用給予農(nóng)戶獲得小額貸款的機(jī)會，又能保障貸款得以回收，有著自身的特點和優(yōu)勢。

一、農(nóng)村民間金融的優(yōu)勢

民間金融在發(fā)展初期一般是無組織的自由借貸，即便是規(guī)模發(fā)展為金融組織以后，管理和組織制度也不太嚴(yán)密，但民間金融操作簡單易行，交易區(qū)域狹小，信息搜尋、甄別以及監(jiān)督貸款投向的成本較小，具有靈活、便捷、小規(guī)模等特點以及在信息方面的優(yōu)勢，因而更長于向居民提供零星、小額貸款。具體而言，農(nóng)村民間金融組織的獨特優(yōu)勢有：

1.產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。由于資本為各個私人所有，經(jīng)營以利潤最大化為目標(biāo)，農(nóng)村民間金融組織從初始階段就必然使產(chǎn)權(quán)的劃分非常明晰。個體經(jīng)營、股份制、股份合作制是我國農(nóng)村民間金融組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本形式，與大銀行相比，自負(fù)盈虧使它們具有內(nèi)在的約束與激勵機(jī)制。農(nóng)村民間金融組織的服務(wù)對象主要是農(nóng)村個體、私營、合作、股份制企業(yè)和居民群體，它們也都是自負(fù)盈虧的獨立經(jīng)營主體。產(chǎn)權(quán)明晰的供給者與產(chǎn)權(quán)明晰的需求者之間形成的信用關(guān)系，必然是一種硬約束信用。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于目前國有大銀行與國有大企業(yè)的信用關(guān)系。

2.信息優(yōu)勢。信息對稱是效率市場的基本條件，決定金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要原因是信息以及建立在信息基礎(chǔ)上的信用。民間金融組織的社區(qū)性質(zhì)明顯，其信息優(yōu)勢反映在貸款人對借款人還款能力的甄別上，貸款人對借款人的品德、能力、資本、經(jīng)營狀況有比較清楚的了解，金融主體能較充分地利用地方的信息存量，這樣可以省去大量調(diào)研費用，也可減少審核批準(zhǔn)程序。民間金融組織的信息優(yōu)勢還反映在它對貸款的監(jiān)督過程中。由于地域、職業(yè)和血緣等原因，民間信貸市場上的借貸雙方保持相對頻繁的接觸，這種信息上的便利導(dǎo)致貸款人能夠較為及時地把握貸款按時足額歸還的可能性，進(jìn)行實際監(jiān)督，并采取相應(yīng)的行動。因而民間金融組織面對的信息不對稱帶來的道德風(fēng)險和逆向選擇問題比較小，其資產(chǎn)質(zhì)量高的潛在比較優(yōu)勢也是確實存在的。

3.擔(dān)保優(yōu)勢。在貸款的抵押擔(dān)保方面，農(nóng)村民間金融組織有比體制內(nèi)金融更為靈活的安排，緩解了貧困的農(nóng)民和中小企業(yè)面臨的擔(dān)保約束。當(dāng)前在農(nóng)村貸款中由于借款人缺乏合格的抵押物而被農(nóng)村體制內(nèi)金融機(jī)構(gòu)拒絕放貸的現(xiàn)象非常普遍。而許多在正規(guī)金融市場上不能作為擔(dān)保的物品在民間金融市場中卻可以作為擔(dān)保，例如房產(chǎn)、土地等，由于借貸雙方居住的地域相近并且接觸較多，這些物品作為擔(dān)保品的管理和處置成本相對較低。在農(nóng)村民間金融中，社會關(guān)系也可以起到擔(dān)保的功用，使得金融交易按交易雙方的真實意圖來實現(xiàn)。在一定意義上，交易主體的社會聯(lián)系也是一種資源（無形的資源），它能夠給當(dāng)事人帶來一定的物質(zhì)或精神收益。借款人的還款行為自然地構(gòu)成了這種社會聯(lián)系的一部分，一旦借款人違約，則這種聯(lián)系被破壞，會給借款人帶來一定的損失，這種損失一般是很難彌補的。因此，社會擔(dān)保機(jī)制的存在對借款人的行為構(gòu)成約束。

4.交易成本優(yōu)勢。借貸過程中的交易成本表現(xiàn)為達(dá)成交易過程中發(fā)生的費用。農(nóng)村民間金融的交易成本優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，由于信息優(yōu)勢和擔(dān)保優(yōu)勢，民間金融交易節(jié)約了很大一部分搜索信息所需要的費用，也節(jié)約了進(jìn)行有效監(jiān)督的一部分費用；其次，民間金融的操作比較簡便，合同內(nèi)容簡單而實用，對參與者的素質(zhì)要求也不是很高。雖然民間金融組織的組織和運轉(zhuǎn)也需要花費一定的時間和精力，但是民間金融組織的從業(yè)人員往往是農(nóng)村閑散人員，其時間和精力的機(jī)會成本比較低，因而降低了民間金融組織的交易成本；再次，農(nóng)村民間金融組織產(chǎn)權(quán)清晰，具有獨立自主經(jīng)營、激勵機(jī)制強、辦事效率高等制度優(yōu)勢，能夠有效克服“官僚機(jī)構(gòu)”弊端，減少諸如客戶“攻關(guān)”和“尋租”等費用。

二、政府在發(fā)展農(nóng)村民間金融中的作用

目前我國金融制度的變遷表現(xiàn)為自上而下的、由政府提供的外生性制度變遷，它不同于許多西方發(fā)達(dá)國家以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自下而上的內(nèi)生性制度變遷。在這種外生性的制度變遷過程中，使自身租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效率制度之間存在著持久沖突，從而難以為有效率的金融產(chǎn)權(quán)新形式提供動機(jī)和能力。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)體制改革成功的主要經(jīng)驗就是要以增量促進(jìn)存量調(diào)整，在國有部門外生長出一塊非國有部門，利用非國有部門來促使國有部門調(diào)整、改善；雙軌制、新舊體制共存，各自發(fā)揮作用，共同推動改革的進(jìn)程。這一點對金融體制的改革和金融制度的變遷具有重要的啟迪意義。中國農(nóng)村金融體制改革一直沒有取得根本性進(jìn)展，其根本原因就在于改革過多地在舊體制內(nèi)部尋求突破口，而較少地關(guān)注新體制在體制改革中可能發(fā)揮的重要作用。

金融制度變遷總是按照效益最大化和成本最小化的原則為自己開辟道路，民間金融業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展就是這樣的一條制度變遷之路。對農(nóng)村民間金融采取壓制或取締政策并不可取，因為農(nóng)村金融內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中，其發(fā)揮的作用是體制內(nèi)金融部門所不能完全替代的，它的存在有其必然性和合理性。如果政府對民間金融采取的是打壓而不是扶持的態(tài)度，進(jìn)而否定民間金融制度安排，那么，民間金融的生存和發(fā)展就需要承擔(dān)更高的風(fēng)險和成本，其借貸利率必然會更高，交易行為也會更加隱蔽。其結(jié)果是，民間金融不僅不會因政府的取締而銷聲匿跡，反而生存環(huán)境惡化，風(fēng)險放大，效率降低，對社會也更具危害性。特別是在體制內(nèi)金融供給不足的情況下，對民間金融部門采取不恰當(dāng)?shù)膰?yán)格限制措施會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了充分發(fā)揮誘致性制度變遷的優(yōu)勢，政府對制度變遷應(yīng)該放松管制。必須認(rèn)識到民間金融活動的出現(xiàn)是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀必然，對待民間金融的正確態(tài)度應(yīng)是：全面認(rèn)識其存在的合理性，在我國現(xiàn)階段倡導(dǎo)合理發(fā)展民間金融，充分發(fā)揮其積極作用，并對其消極作用加以限制。

政府有必要將農(nóng)村民間金融納入法制的軌道。雖然政府對民間信貸曾進(jìn)行過數(shù)輪的清查、整頓，但它仍然普遍存在，有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為“草根金融”，就是這些草根金融支持著我國絕大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)的發(fā)展。與其讓它隱蔽運作，還不如因勢利導(dǎo)，承認(rèn)其合法性，并將其組織起來發(fā)揮作用。農(nóng)村民間金融體系的建立首先要求國家提供有力的制度保障，并確立和履行產(chǎn)權(quán)保護(hù)承諾。由于目前民間金融的非法性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)這一重要的服務(wù)只能通過私人提供，這造成了民間信貸活動的高風(fēng)險和高利率。我國許多現(xiàn)有民間金融組織能夠達(dá)到成立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金額度，這說明民間小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景十分可觀，而銀監(jiān)會、人民銀行對金融市場準(zhǔn)入的管制太嚴(yán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有為小型金融機(jī)構(gòu)提供足夠的發(fā)展空間。提供制度保障、確立產(chǎn)權(quán)保護(hù)承諾，逐步取消與緩解民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制約束，放松農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入，讓多種所有制和組織形式的農(nóng)村金融企業(yè)充分競爭，將給農(nóng)村民間金融提供一個合法的活動平臺，減少它在躲避管制過程中發(fā)生的成本，使農(nóng)村金融體制改革的目標(biāo)模式在競爭中自然而然地形成，同時也會減少民間金融采取不正當(dāng)手段破壞社會法制和道德環(huán)境所帶來的危害。

在將農(nóng)村民間金融納入法制軌道的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該減少對農(nóng)村民間金融的高成本、低效率的管制活動，避免行政干預(yù)。政府對民間金融強有力的管制，一方面可能會導(dǎo)致高昂的管理成本以及管制的低效率；另一方面，行政命令不能解決信貸市場中存在的信息和交易成本等一系列問題，還可能導(dǎo)致民間金融的經(jīng)營積極性和金融服務(wù)能力的降低。相反，政府放松管制，為其創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，農(nóng)村民間金融可以獲得較大的發(fā)展空間并得到快速成長，有利于充分發(fā)揮它對農(nóng)村非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大推動作用，緩解國有銀行撤出農(nóng)村金融市場后出現(xiàn)的嚴(yán)重的資金供求失衡局面。

政府應(yīng)為農(nóng)村民間金融發(fā)展提供一個與國有金融體系平等競爭的市場環(huán)境和寬松的政策環(huán)境，讓市場機(jī)制在推動民間金融業(yè)的發(fā)展中起基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，而不是走直接干預(yù)的道路，要盡力避免民間金融資本結(jié)構(gòu)向體制內(nèi)金融的趨同，重蹈體制內(nèi)金融的覆轍。在深化金融體制改革的過程中，國家可以通過宏觀調(diào)控和市場競爭機(jī)制，把農(nóng)村民間金融組織納入統(tǒng)一的金融體系之中，實現(xiàn)“農(nóng)村資金取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的目標(biāo)。農(nóng)村民間金融組織應(yīng)該主要是由非公有制經(jīng)濟(jì)主體注資的中小型金融機(jī)構(gòu)，按規(guī)范方式經(jīng)營，獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧，經(jīng)營定位是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)，主要為規(guī)模不大且相對分散的非公有制經(jīng)濟(jì)部門提供金融服務(wù)，重點支持農(nóng)民及中小私營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

金融業(yè)是一個高風(fēng)險的行業(yè)，在農(nóng)村發(fā)展民間金融本身就包括建立高效審慎的監(jiān)管體系，政府要設(shè)立或指定專門的機(jī)構(gòu)對民間金融進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對民間金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的主體資格、資本金、組織形式、經(jīng)營方向等嚴(yán)格把關(guān)。另外，培育農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)應(yīng)保持審慎發(fā)展，有條件逐步放開，在取得試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推廣，讓其在法律、制度的框架內(nèi)規(guī)范化發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢，降低其風(fēng)險。但是，加強監(jiān)管并不意味著政府直接控制、經(jīng)營，農(nóng)村民間金融仍須由民間經(jīng)營，否則其優(yōu)勢將不復(fù)存在。

三、推進(jìn)農(nóng)村民間金融體系規(guī)范

發(fā)展的政策建議

構(gòu)建農(nóng)村民間金融體系，必須以產(chǎn)權(quán)制度理論為指導(dǎo)，吸取農(nóng)村信用社發(fā)展歷程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，具體而言要解決以下幾個方面的問題：

一是建立有效的產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度的建立是我國農(nóng)村民間金融體系構(gòu)建的核心問題。農(nóng)村民間金融體系構(gòu)建的關(guān)鍵在于通過產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營從而構(gòu)成完整的產(chǎn)權(quán)運行，激勵足夠多的有談判能力的產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)生，并通過多元化產(chǎn)權(quán)主體的市場競爭，為解決激勵機(jī)制問題、行政干預(yù)問題、內(nèi)部人控制問題等一系列問題提供前提條件。發(fā)展民間金融，塑造多元化金融產(chǎn)權(quán)格局的具體路徑應(yīng)該是底層推進(jìn)。在市場化改革進(jìn)程中，農(nóng)村非公有制經(jīng)濟(jì)主體將擁有越來越大的經(jīng)營自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)資源，這會強化其在改革中的博弈能力，主導(dǎo)農(nóng)村民間金融制度的變遷。

在民間金融組織財產(chǎn)權(quán)利得到法律明確而有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，由個人集資入股而組成的民間信用機(jī)構(gòu)將必然是所有者或股東明確且能真正行使所有權(quán)，股東權(quán)利能真正得到有效保護(hù)的契約組織或擁有獨立財產(chǎn)的法人。一般而言，農(nóng)村民間金融組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)該完全區(qū)別于國有化金融制度，以股份制形式出現(xiàn)，允許多渠道資本（包括個體資本、私人資本、集體資本等）的介入，但要避免民間金融組織和政府有過多的聯(lián)系。在明確民間機(jī)構(gòu)投資者所有權(quán)的基礎(chǔ)上，民間信用機(jī)構(gòu)內(nèi)部也必然會形成一個權(quán)力和責(zé)任十分明確，且能合理選擇和評價，以及有效約束或監(jiān)督經(jīng)營者，從而能有效維護(hù)股東所有者權(quán)益的合理治理結(jié)構(gòu)。這樣，民間金融機(jī)構(gòu)能真正按公司治理結(jié)構(gòu)來建立及營運，投資者從法律角度來講成為真正意義上的股東，能按照利潤最大化和風(fēng)險最小化原則建立評估體系，考核關(guān)系中經(jīng)營者的業(yè)績，根據(jù)保值增值要求督促經(jīng)營者建立規(guī)范的財務(wù)管理、審計稽核和風(fēng)險防范抵御制度，真正建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度和規(guī)范的業(yè)務(wù)操作體系。由此可見，產(chǎn)權(quán)制度的合理化將會自然解決民間金融組織的規(guī)范化問題。唯有如此，我國的一部分農(nóng)村民間金融組織，才能從非正式形式轉(zhuǎn)變成為正規(guī)金融體系的組成部分，發(fā)揮更為有效的資金融通作用。

二是選擇適當(dāng)?shù)慕M織形式。政府應(yīng)該引導(dǎo)不同形式的民間金融選擇不同的組織模式。首先，對農(nóng)村信用社、城市信用社等正規(guī)民間金融機(jī)構(gòu)，要鼓勵它們充分吸收民間資本，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，拓展發(fā)展空間；其次，引導(dǎo)私人錢莊、民間金融合會等民間金融組織向規(guī)范化、合法化、機(jī)構(gòu)化方向轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)實條件下，政府要降低金融市場準(zhǔn)入門檻，允許那些股東人數(shù)、資本金、經(jīng)營者資格及其他條件達(dá)到法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)模較大的私人錢莊、金融合會以股份制或股份合作制的形式進(jìn)行注冊、登記，按正規(guī)金融的要求規(guī)范管理和監(jiān)督，使其轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)的民間金融機(jī)構(gòu)；另一方面，政府要引導(dǎo)小規(guī)模的私人錢莊和民間資金參與農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行等正規(guī)民間金融的改制，使它們通過控股或參股取得部分產(chǎn)權(quán)，將原先投向地下錢莊的社會閑散資金吸引到合法的投資軌道上來；最后，規(guī)范民間借貸市場與典當(dāng)行等的經(jīng)營行為。政府要將它們納入監(jiān)控范圍，健全市場契約制度，使其合法并規(guī)范地運作。總之，政府要放開金融市場的進(jìn)入和退出壁壘，確立公正、有效的市場競爭規(guī)則，同時給農(nóng)村民間金融充分的自由選擇權(quán)，從而使其充分發(fā)揮支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采用不同組織形式，以達(dá)到明晰產(chǎn)權(quán)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，防范和化解風(fēng)險的效果。只要能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不急于探究模式問題。

三是明確監(jiān)管主體。構(gòu)建農(nóng)村民間金融體系本身就包含了對農(nóng)村民間金融的有效監(jiān)管。要逐步建立以銀監(jiān)會監(jiān)管為主，以行業(yè)管理、自律管理為輔的農(nóng)村民間金融監(jiān)督和管理體制，加強對農(nóng)村民間金融立法工作的研究，實現(xiàn)對農(nóng)村民間金融監(jiān)管的規(guī)范化、制度化和法治化。對農(nóng)村民間金融進(jìn)行監(jiān)管的主體必須是銀監(jiān)會及其分支機(jī)構(gòu)，而不能是其他任何行政機(jī)構(gòu)，這樣既可以防止地方政府為了地方和自身的利益對于不合法民間金融的保護(hù)，也可以杜絕不同監(jiān)管主體之間的相互推諉和扯皮。在明確監(jiān)管主體之后，必須確定監(jiān)管者的責(zé)任，使監(jiān)管者有明確的監(jiān)管任務(wù)，而不是盲目行事。對于符合條件的農(nóng)村民間金融組織，在達(dá)到正規(guī)金融組織實質(zhì)要求的前提下，按照一般金融組織的監(jiān)管方式進(jìn)行監(jiān)管。這樣，一方面可以促使農(nóng)村民間金融組織向規(guī)范化方向發(fā)展，另一方面也可以使農(nóng)村民間金融組織與正規(guī)金融處在同一競爭水平上。

[摘要]農(nóng)村民間金融內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中，其作用是體制內(nèi)金融部門所不能替代的。政府應(yīng)為其發(fā)展提供一個與國有金融體系平等競爭的市場環(huán)境和政策環(huán)境。構(gòu)建我國農(nóng)村民間金融體系應(yīng)以產(chǎn)權(quán)制度理論為指導(dǎo)，通過宏觀調(diào)控和市場競爭機(jī)制，把農(nóng)村民間金融組織納入統(tǒng)一的金融體系之中。

[關(guān)鍵詞]民間金融政策建議制度變遷

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