透視基層銀行內部監控

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摘要：分析當前基層人民銀行在內部監督工作中，仍存在著各種監督效果利用還不太理想，監督合理的發揮不充分，監督部門間的配合還不夠默契，監督合力難以發揮，監督成果共享不到位，監督效率不高等問題。為進一步加強基層人民銀行內部監督工作，認為應從統一內部控制評價標準、整合監督力量，合理調配監督資源等五個方面著手，以增強基層人民銀行內部監督工作的實效性，促進內部監督工作的開展。

關鍵詞：基層央行；內部監督；思考

人民銀行內部監督工作是保證人民銀行正確行使中央銀行職能的基礎性工作。經過近幾年的發展與規范，不斷得到完善，內部監督管理機制比較健全，內部監督管理工作得到進一步強化。人民銀行內部控制已形成了以紀檢監察、內審、事后監督為主體的“三位一體”的內部監督體系，這三個部門相互分工相互協作，加強業務工作的規范和崗位責任的落實，促進各項制度的落實，強化了業務風險的管控，極大地助推了各項工作的有效開展，保證了各項業務的有序運行。但是，各種監督效果利用還不太理想，監督合理的發揮不充分，監督部門間的配合還不夠默契，監督合力難以發揮，監督成果共享不到位，監督效率不高。因此，因此，當前極有必要加強基層人民銀行監督機制建設，整合并優化監督資源，構建一個科學、高效的監督管理體系，提高監督的威懾力和影響力，才能有效地控制內部風險，促進反腐倡廉建設。

一、當前基層人民銀行各類內部監督工作格局及現狀

當前人民銀行地市中心支行的內部監督管理機制主要由“3+1”組成的四位一體監督管理機制。即紀檢監察、內審、事后監督三個監督部門，加上業務職能部門內部控制復核制度和業務指導檢查等，協同監督，共同管理，促進基層央行各項業務的規范發展。

1.業務部門的復核與檢查。是防范內部業務風險的第一道防線。人民銀行提供的金融服務是通過辦理金融機構的資金清算、國庫資金收解、發行基金投放回籠、存款準備金的劃轉、行政許可辦理等業務實現的。這些業務操作中潛在較高的風險，對這些業務進行同步復核是保證日常業務規范發展的基礎，復核人員進行及時審核糾錯，把風險杜絕于萌芽狀態，不僅是必要的，而且是重要的。同時兼顧著對支行或部門業務進行指導性檢查。

2.事后監督中心。是人民銀行推出的一項旨在強化內控監督、防范資金風險的重要舉措。主要是以本級行及支行作為監督對象，主要把會計、國庫、發行等業務作為事后監督的內容，對每日發生的相關業務進行事后集中、全面審核和監督，從而使一些問題得以及時暴露并加以控制。但地市中支事后監督部門在運行過程中也逐步暴露出一些問題，如職責定位不清、管理體制不順、監督手段落后、人員素質有待提高、外管等業務未集中納入監督等，制約著其監督職能的有效發揮。

3.內審監督。是內審機構依據財經法律法規、金融規章制度對本行的各項業務活動和財務收支的真實性、合法性、安全性和有效性進行監督，是人民銀行的綜合再監督部門。通過全面審計、專項審計、離任審計、后續審計和內控評審的方式對各項業務活動、財務活動、內部控制和內部管理情況進行再監督。具有檢查權、監督權、建議權，但沒有處分權。

4.紀檢監察。則是通過對個人在執行法律法規政策過程中的行為進行監督檢查，實現對本級和下級領導干部和工作人員執法行為的監督。包括黨風黨紀黨性等方面的監督和行政行為的執法監察，黨風廉政監督重點是檢查黨紀政紀和黨的方針政策貫徹落實情況；執法監察是指監察部門依照《國家行政監察法》對執法監察對象執行國家法律、法規和金融方針、政策、規章制度等情況進行的監督檢查，是對人民銀行依法行政行為實施的再監督、再檢查。其重點是檢查人民銀行工作人員行政執法、責任落實、責任追究等情況。具有檢查權、監督權、建議權和處分權。紀檢監察通過開展監督檢查，確保政令暢通，各級干部盡職盡責、依法行政、廉潔勤政，起到重要的推動作用。

二、當前基層人民銀行內部監督機制建設存在問題

近年來，人民銀行在內部管理、風險防范、各項業務操作和制度建設與落實等方面做了不少努力，得到了全面較好的規范，各項工作呈現出健康穩步的發展態勢，并在整合內部監督資源、加強監督平臺建設等方面進行了有益的探索和嘗試，并取得了初步成效，但由于監督體制不科學，監督主體職責和工作要求的不同，監督人力資源未得到合理調配，監督合力尚未形成，監督信息未得到充分共享，監督成果未得到充分利用，監督檢查工作時而還有出現重復等現實問題，一定程度上制約了綜合監督作用的發揮。

1.內部控制評價缺乏統一標準。近年來，上級行制定了機關內控評價實施辦法，對機關內控制度建設提出了具體標準，要求縣市支行比照執行。由于缺乏統一標準，縣市支行在比照執行時基本上是照抄照搬，這種不切合實際的照抄照搬造成制度制定者與執行者之間的錯位，如集中采購辦法在縣支行照抄照搬遵照執行有很大難度。同時，上級行監督部門對內控制度檢查時也是參照機關內控評價的標準，對基層人民銀行進行考核，使基層行對內控制度建設標準產生一種“人有我有”的錯誤認識。形成從上到下照抄照搬，層層制定制度，造成制度重復制定，可操作性不強。

2.各監督部門各自為政。到目前為止，基層央行已經建立起比較健全的內部監督組織體系，包括：業務部門的復核檢查、事后監督、內審監督、執法監察和專業檢查五個層次，可以在事前、事中、事后三個階段實施全方位監督。但各監督部門由于分管領導不同、上級行對口部門不同，缺少統一的協調機制，很難對各部門的監督任務進行整體規劃、聯合實施，往往只能“單打獨斗”，或者是臨陣組合，監督整體合力得不到充分發揮，監督效果不盡如人意。

3.監管制度不成體系。近年來，基層人民銀行負有監督職能的部門均建立和完善了一系列監督管理制度，內容涵蓋人民銀行人、財、物的各個方面。但這些制度多數是由各監督部門獨立制定，缺乏相互銜接性，而且這些規定之間存在著一些差別和沖突，一定程度上影響了監督制度的有效落實。

4.監管信息難以共享。經過多年努力，各監督部門在履行監督職責過程中積累了大量有價值的監督信息，包括查處問題臺賬、風險點分布情況及相關監督檢查依據等內容，但各部門往往對監督信息采取“保密式”管理，只在領導、監督部門和被監督部門之間進行傳遞，即使是其他監督部門，也很難全面、真實地了解相關信息。

5.監督手段多樣，但同級監督有局限性。采取同級監督方式，監督人員心存顧慮。監督人員的隸屬關系是在本級，因而監督檢查人員在開展同級監督時有“三怕”：怕引起被監督部門主管領導的誤解，影響自己進步；怕引起被監督部門的抵觸，影響部門之間關系；怕引起被監督人員的怨恨。由于監督人員心存顧慮，監督檢查的質量和效果就可能打了折扣。

作的發展，監督水平跟不上業務發展的需要，存在著監督走過場和“外行監督內行”查找風險隱患難的問題，一定程度上限制了監督工作的有效開展。

7.監督人員配備不足，素質有待于提高，培訓跟不上，制約了監督業務的開展。由于基層行目前人少事多，大多數行的紀檢監察、內審人員同時還兼職其他崗位業務，不能把全部精力投入到監督工作中。

8.監督手段落后，監督成果利用不充分，影響監督效能的發揮。目前人民銀行監督部門在實施監督時，基本上還是傳統方法、手工操作。面對日益發展的金融新業務和突飛猛進的信息技術，原始的檢查方法和現有的檢查工具已顯現出蒼白無力和較為滯后的狀態。如內審部門在開展國庫業務檢查時，面對每年近千本的憑證、賬簿等資料，采取手工監督方式，只能抽查的方式，監督質量很難得到保證。

三、加強基層人民銀行監督管理機制建設的對策建議

1.統一內部控制評價標準，保證內部控制監督評價質量。按照統一性原則，除影響內部控制的客觀因素變化外，對基層人民銀行內部控制評價采用同一評價標準。建議上級行堅持同一評價標準，指導基層人民銀行建立完善內控評價標準和考核辦法。特別是對內控制度建設評價標準，要針對基層人民銀行實際，明確內控制度的制定者和執行者，防止制度建設的重復性，建立起標準統一、要求明確、涵蓋所有業務流程和重要控制環節的規章制度。同時，要堅持及時性原則，當內部控制各因素發生重大變化時，及時重新評價。如基層人民銀行要根據新業務、新制度及風險點的變化，及時確定風險點和控制措施，以保持內控評價的持續性和有效性。

2.整合監督力量，合理調配監督資源。一是在明確各自職能分工的基礎上，整合紀檢監察、內審部門，建立中支黨委統一領導，各監督部門分工協作的“大監督”工作格局，統一調配監督人力資源，實行支行監督人員派駐制。同時監督職能部門要建立職責明確、分工協作的責任制，以實現監督資源和監督效果最大化為目標。二是設立監督管理崗，專門負責內部控制監督管理工作，以增強監督的獨立性和實效性，解決同級監督難問題。內控建設管理機構也相應設在紀檢部門，全權負責內部控制建設、內部控制監督評價工作，定期不定期開展內部控制監督評價活動，聽取工作匯報，落實評價結論，建立監督信息互通互報制度，提高監督效果。

3.搭建上下暢通的監督信息共享平臺。構筑一個連接紀檢、內審、事后監督等部門的信息資源網絡平臺，在平臺上建立監督依據、監督成果及內控評價信息庫；及時對經濟金融法律法規、規章制度、監督檢查項目安排、監督檢查情況、后續跟蹤整改情況等進行公布，以利實時查詢，并要求各監督部門在每次任務完成后，必須將相關信息錄入到信息庫中，從而加強了監督部門之間的信息溝通與共享，使各監督部門及時了解監督檢查開展情況，共享監督成果以實現監督信息資源共享，提高監督工作效率和監督成果的利用率，實現監督信息資源共享。

4.完善監督方式，增強監督效果。一是改變目前以同級監督為主的方式，采取下查一級和異地交叉檢查為主，從根源上解決監督人員的后顧之憂。建立監督與被監督互信機制，監督部門在監督檢查的過程中，要做到寓監督于服務中，多提一些推動部門業務發展的建議，獲得被監督部門的理解、配合和支持。二是多措并舉，切實利用監督資源。建立監督查處問題臺賬制度，定期對查出問題的整改落實情況進行逐條勾兌，按季對前期監督檢查中查處問題的整改情況進行通報，督促被監督部門認真整改，建立風險評價制度，監督部門對查出問題進行分部門分類別管理、定期對各部門發現問題的趨勢變化作出分析，劃分風險級別，進行定期預警提示。

5.完善學習激勵機制，提高監督人員素質能力。一是經常舉辦內控理論講座和研討會，加強內控監督人員的理論知識學習培訓，提高監督人員分析、研究和處理具體問題的能力，為監督工作人員深入了解和實際參與央行各項業務提供條件，實現理論與實踐相結合經常化。二是結合各項工作尤其是新的業務工作實際，通過開展業務集中培訓、現場檢查培訓等方式，切實解決監督人員專業知識不夠、現場監督檢查經驗不足的問題。三是建立內控監督管理人員科學的績效考核制度，把職業紀律和職業道德教育貫穿于內控監督各項工作當中，教育監督人員客觀公正，廉潔自律，遵紀守法，強化責任意識，提高執行力。

6.加快監督工作電子化進程，完善監督系統功能。充分利用計算機和網絡技術，開發相關的監督操作程序，對各項業務進行實時監控，設置各類業務風險點檢測模塊，讓系統通過分析各項業務的基礎數據，自動對每項業務的風險狀況進行評價、預警.

7.培訓缺乏系統性、全面性。目前，根據人民銀行內控監督管理要求，對人民銀行業務崗位需實施全方位監督，重點對風險防范措施和風險點的監督，這就要求監督人員必須全面熟悉會計、國庫、發行、計算機、貨幣信貸、行政許可等各項制度、操作規程和管理規定，具備較高的法律政策水平。但現實情況是不少監督人員缺乏對新業務知識的掌握和了解，并且基層監督人員的業務培訓基本上是自行開展，培訓缺乏系統性、全面性，也就是根據業務需要，組織學習相關制度、操作規程和業務文件等，這種邊做邊學、邊學邊做、摸著石頭過河的業務培訓和監督方式，勢必造成監督人員業務素質量難于全面提高，制約了監督工