探索利用西方財政理論推動中國財政改革

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摘要：公共財政產(chǎn)生與發(fā)展的過程同時就是一個市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生與發(fā)展的過程，我們進(jìn)行財政改革既要借鑒西方公共財政理論，又要立足于我們的國情，立足于社會主義市場經(jīng)濟(jì)還不完善這一實際，建立我們自己的公共財政。

適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建立與之相適應(yīng)的公共財政已經(jīng)刻不容緩。我國已經(jīng)明確提出建立公共財政，那么到底什么是公共財政，我們所要建立的公共財政的框架之中應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，這已經(jīng)成為當(dāng)前和今后財政改革與發(fā)展的主要研究課題。本文擬就西方公共財政理論與中國財政改革的關(guān)系展開討論。

一、西方公共財政理論

（一）西方公共財政理論產(chǎn)生與發(fā)展的歷程

公共財政產(chǎn)生的前提是市場經(jīng)濟(jì)，它產(chǎn)生與發(fā)展的過程事實上也就是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展的過程，也就是人們對于政府在市場中作用的認(rèn)識的發(fā)展過程。17世紀(jì)中葉至18世紀(jì)中葉，西歐從封建社會末期過渡到自由資本主義初期，經(jīng)歷了一個從自然經(jīng)濟(jì)向自由市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程。1776年，英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密所著《國富論》的出版標(biāo)志著公共財政理論的誕生，亞當(dāng)·斯密崇尚經(jīng)濟(jì)自由主義，把市場經(jīng)濟(jì)描述為“看不見的手”調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)，他認(rèn)為市場能夠有效配置資源，供求雙方在市場競爭的環(huán)境中，每個人各自理性地追求自身的利益，可以帶來整個經(jīng)濟(jì)的高效率，因此，反對國家干預(yù)，主張自由競爭，極力要求縮小國家活動的范圍，提出“守夜人”、“廉價政府”的口號以及“最好的財政計劃是節(jié)支，最好的賦稅制度是稅額最小”等觀點。因此，這個時期的公共財政主要是為了保證政府作為“守夜者”這一角色能夠正常運轉(zhuǎn)。此后，約翰·穆勒、威克塞爾、林達(dá)爾都進(jìn)一步發(fā)展了他的理論，公共產(chǎn)品理論的創(chuàng)立和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起使得公共財政理論越來越豐富，職能范圍也有所拓寬。

本世紀(jì)30年代初，西方資本主義爆發(fā)了空前嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機，從而宣告了自由放任的古典經(jīng)濟(jì)理論的破產(chǎn)，從羅斯福“新政”和隨后應(yīng)運而生的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)開始，政府必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)逐步獲得了人們的共識，各國政府和財政開始對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模干預(yù)，以便彌補市場缺陷，充分利用市場的功能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的合理配置、收入和財富的合理分配以及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運行。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)在實踐中開始暴露出自身的缺陷，70年代的“滯脹”使得人們重新認(rèn)識“市場失靈”和政府干預(yù)的關(guān)系，理性預(yù)期學(xué)派和供給學(xué)派為代表的新自由主義對國家干預(yù)提出了責(zé)難和質(zhì)疑，開始主張減少國家干預(yù)，恢復(fù)自由經(jīng)濟(jì)。進(jìn)入90年代以來，又開始重新重視國家干預(yù)政策。在這個過程之中，財政的職能也相應(yīng)地不斷調(diào)整，但是，從大的趨勢來看，在市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善過程中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能呈現(xiàn)出不斷增強的趨勢，財政的職能也相應(yīng)地不斷增強。

隨著許多經(jīng)濟(jì)學(xué)新領(lǐng)域的開拓，特別是隨著宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展和成熟，財政學(xué)經(jīng)歷了一個從公共財政學(xué)到公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展過程，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)相比，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)更注重財政收支對整個經(jīng)濟(jì)的影響。當(dāng)然，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)仍然是圍繞著財政而展開的，是對公共財政學(xué)的繼承和發(fā)展。

（二）當(dāng)代西方公共財政理論的主要內(nèi)容

當(dāng)代西方公共財政理論認(rèn)為，財政存在的必要性，在于市場存在缺陷，也就是“市場失靈”。社會經(jīng)濟(jì)的運行應(yīng)當(dāng)以市場調(diào)節(jié)為主，只是在市場難以調(diào)節(jié)或者調(diào)節(jié)不好的領(lǐng)域，才需要政府進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)節(jié)，對市場進(jìn)行干預(yù)。“市場失靈”主要有以下幾種情況：

第一，公共產(chǎn)品的供給不足。公共產(chǎn)品是指這樣一種產(chǎn)品（物品和勞務(wù)）：每個人對這種產(chǎn)品的消費，并不能減少任何他人也消費該產(chǎn)品。它由它的使用價值所覆蓋的全體消費者占有，而不能由個別消費者占有，它的使用價值由其使用價值所覆蓋的全體消費者共同享有。也就是說，公共物品和勞務(wù)具有“非競爭性”和“非排他性”，這便容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而也就使得這些公共產(chǎn)品無法通過市場來有效提供。另外，介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也無法通過市場來有效配置。

第二，無法解決“外部效應(yīng)”問題。所謂“外部效應(yīng)”，是指一定的生成者或消費者的行為意外地影響了他人利益，卻無法通過市場價格來進(jìn)行調(diào)節(jié)的情形。單純依靠市場，無法使受益者付費或使受害者獲得補償，導(dǎo)致了社會收益和私人收益、社會成本和私人成本之間差異的產(chǎn)生，也就使得市場機制本身無法實現(xiàn)這類資源的最優(yōu)配置。

第三，經(jīng)濟(jì)的周期性波動。經(jīng)濟(jì)周期、經(jīng)濟(jì)波動是內(nèi)生于市場經(jīng)濟(jì)的，伴隨者經(jīng)濟(jì)衰退和蕭條的是收入水平的下降和失業(yè)率的上升，而伴隨著經(jīng)濟(jì)過熱的又是通貨膨脹，這是市場經(jīng)濟(jì)自身難以克服的弊病。

第四，收入分配不公問題。由于歷史條件、競爭能力的差別，收入分配過程中通常會出現(xiàn)社會難以承受的不平等現(xiàn)象，產(chǎn)生一系列的社會問題，這也是市場機制的一個重要缺陷。

第五，壟斷問題。市場的有效運行是以自由競爭為條件的，然而許多行業(yè)在市場條件下又很容易形成壟斷，壟斷便會限制競爭，以致于引起產(chǎn)量不足、資源得不到充分利用和效率低下等問題，影響了市場效率的發(fā)揮。

第六，信息不對稱問題。所謂信息不對稱，是指供求雙方對同一個產(chǎn)品或服務(wù)了解的程度是不一樣的，這很容易造成交易量過小甚至市場消失，引起市場缺陷的產(chǎn)生。

由于市場機制在許多領(lǐng)域存在失效問題，政府的介入和干預(yù)也就有了必要性和合理性的依據(jù)。政府的職能主要是克服市場失效的問題，而公共財政則是支持政府行使這些職能的主要手段，而且其他手段的運作也都需要政府財政的支持。基于這樣一種分析，公共財政的主要職能就可以界定為以下三個：第一是資源配置職能，它是由政府的介入和干預(yù)所產(chǎn)生的，它的作用和特點是通過本身的收支活動為政府提供公共物品提供財力，引導(dǎo)資源的流向，彌補市場的缺陷，最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)；第二是收入分配職能，財政通過自身的收支活動進(jìn)行全社會范圍的再分配，以實現(xiàn)社會分配的相對公平。第三是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，由于市場在自發(fā)運行中必然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)周期問題，政府必須推行宏觀經(jīng)濟(jì)政策以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的相對穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定又包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和供給收支平衡等多重含義。

公共財政理論還認(rèn)為，公共財政是為彌補市場失效，提供公共產(chǎn)品的政府分配行為，它是與市場經(jīng)濟(jì)相適用的財政模式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不能是盈利性的市場運營主體，不能參與市場的盈利競爭，因而也就決定了公共財政的非盈利性。公共財政的活動范圍只能限定在市場失效的領(lǐng)域內(nèi)，不能超出這一領(lǐng)域而損害市場機制的正常運轉(zhuǎn)。

（三）關(guān)于公共財政的爭論

自從改革開放以來，關(guān)于財政改革的討論就一直沒有停止過。82年關(guān)于“大財政，小銀行”和“小財政，大銀行”的問題曾經(jīng)進(jìn)行過激勵的爭論；83年初提出財政要不要轉(zhuǎn)型，即財政要不要退出再生產(chǎn)領(lǐng)域的問題。90年代初期，有人提出要調(diào)整財政的范圍，并逐步得到大多數(shù)人的認(rèn)可，但是，對于改革的模式問題卻一直爭論不休，這其中爭論的焦點是公共財政問題。對于公共財政的爭論的背后，分歧的實質(zhì)在于：在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，財政的范圍要不要變化，要不要繼續(xù)對國有企業(yè)投資，特別是盈利性的行業(yè)，是否要從經(jīng)營性行業(yè)中退出來，財政涉及的領(lǐng)域要增加什么，減少什么。而爭論中卻過多地涉及了階級性的問題，我認(rèn)為對于公共財政，關(guān)鍵不在于其是否在談階級性，我們又該如何去批判它的缺點，而在于它對于我們的財政改革有什么借鑒意義，我們該如何去學(xué)習(xí)它的優(yōu)點，在結(jié)合我國國情的前提下，探索我國財政改革的出路。

二、西方公共財政理論與我國財政改革的關(guān)系

我們在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，不能簡單地照搬外國的模式，而是應(yīng)從我國國情出發(fā)，吸收和借鑒世界發(fā)達(dá)國家建立市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗，逐步形成具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式。

（一）公共財政理論對我國財政改革的借鑒意義

我們對待西方公共財政理論的態(tài)度是，既不能完全照搬，也不能絕對排斥。因為，西方的公共財政理論是以私有制為基礎(chǔ)，在個人主義價值觀指導(dǎo)下形成的，我們不能照搬；另一方面，它又是西方幾百年市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的經(jīng)驗總結(jié)，反映了市場經(jīng)濟(jì)的共同規(guī)律。為此，我們就要取其精華，去其糟粕，吸收借鑒其有利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗，為我們的財政改革服務(wù)。

公共財政要求處理好政府（或財政）與市場的關(guān)系。首先，從總的方面來說，政府（或財政）與市場的經(jīng)濟(jì)職能是相同的，如資源配置、收入分配是兩者共同的基本職能，只是由于兩者的運行機制的不同，從而在實現(xiàn)同一職能的適用領(lǐng)域、作用方式、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上是不同的。