西南城市貧困原因分析論文

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(一)區域經濟發展落后，城市相對貧困問題突出

1．城鎮貧困人口比重大，貧困發生率高于全國平均水平1985年東中西部城鎮貧困人口占全國城鎮貧困人口的比重分別是：東部459萬，占25．6％；中部967萬，占54．0％，西部365萬，占20．4％，中西部合計占74．4％；1995年，東、中、西部城市貧困人口占全國城市貧困人口的比重分別是：東部471萬，占17．1％，中部1527萬，占55．5％，西部754萬；占27．4％，中西部合汁占83．9％。從貧困人口的比重變化看，東部地區在1985年～1995年間城鎮貧困人口比重大幅下降，中部略微上升，而西部則大幅度上升，全國有8個地區城市非農業人口中20％都屬于貧困人口，這些地區全部在中西部。

2．居民收入、消費水平低、貧困程度深

西南地區云、貴、川無論是農村居民或城市居民人均收人在全國比較都屬低收入地區，不到全國平均數的50％，更是低于東部發達省市。

由于區域發展的不平衡，雖然東西部都受益于宏觀經濟改革，但受益的范圍，程度是不同的。正是這種差距使得西部城鎮居民陷入貧困的概率大于東部地區。導致區域發展落后，人均收入、消費水平差距不斷拉大的原因主要有：

(1)起點低，“先天不足”從近代起由于政治、經濟、社會、自然、地理等因素，資本最初是從東南沿海叩開中國封閉的門戶，近代工業隨之建立。而西部近代工業則長期空白，直到解放，歷史留給我們的是東西部社會經濟差距非常懸殊的嚴酷現實。建國前，70％以上的工業都集中在不到全國面積14．2％的東部沿海地區，而占全國土地面積81.8％的中西部地區僅占全國工業的9％；改革開放初的1978年按人均GDP排序，在全國30個省市、自治區中，西南三省囊括了倒數前三名；貴州倒數第一，云南倒數第二，廣西倒數第三；當時貴州、云南、廣西的人均GDP分別相當于全國平均數的46．7％、60％和59．5％，人均GDP的絕對份額分別為175元、223元、225元。這就使得在以后全國區際大賽中，西南三省區的起跑線遠遠落后于其它地區，處于“歷史性不平等”的不利地位。

(2)交通不便，信息不靈、社會基礎設施落后

西部地區公路、鐵路運輸系統極不發達，遠遠不能滿足生產發展、經濟開發的需要，亦是制約東西經濟聯動、妨礙大規模開發西部的重要障礙。據資料顯示，占全國總面積2／3以上的西部地區鐵路里程還不到全國的1／4；更有一些地區至今鄉村尚未通路，完全處于與世隔絕的狀態。由此造成地區發展可達性差，吸引外部投入的能力低，因而發展機會極少，長期以來一直是我國經濟發展相對落后的地區，這種地緣經濟格局至今未得到根本改變。尤其是在我國經濟實行全方位對外開放格局中，西部地區由于自身地理環境的制約，處于最低層次，80％的外商投資者都集中于東部沿海地區，區外資金的大量輸入改變了沿海地區的生產關系和產業結構，并對東部地區經濟增長水平和人均收入水平提高產生了極為顯著的影響。

(3)人口增長過快，人力素質低下

盡管西部地區地廣人稀，人口密度很小，且生存環境酷劣，經濟發展緩慢，文化落后，但人口增長卻很快，有的省區每年以3％的速度遞增。在過去的兩次生育高峰期，西部大部分省份的生育峰值都很高，且持續肘間較長，西部地區人口增長無論是絕對量還是相對量都遠遠高于東部。除了人口增長過快外，就是人口的文化素質低，受教育率低、文盲率高，文化程度結構低。

(4)經濟結構落后，積累能力差

現代經濟的發展過程就是經濟結構變動的過程。在這一過程中，社會成員的人均收入不斷提高，社會的積累能力亦不斷提高，1991年西南三省區的GDP中第一次產業的份額為40．5％，高出全國平均水平16．6個百分點；在第一次產業從業的勞動者占社會勞動者總量的76．4％，高出全國平均水平17．8個百分點。其中貴州，三次產業的就業結構分別為78．0％、10.2％和11．8％；云南則分別為77．8％，9．7％和12．5％。經濟結構極為落后，從而導致其人均收入低、投資能力不足。

(5)制度創新落后，市場經濟不發達

80年代以來東部發達地區生產力發展較為迅速的一個基本原因是代表市場經濟機制的非國有經濟發展速度大大超過國有經濟的發展速度，從而帶動東部經濟高速增長。1992年貴州、云南的國有工業企業產值占工業總產值的比重分別為73.0％和73．5％，分別相當于全國平均數(48．1％)的151.8％和152．8％；而廣東國有工業所占比重分別為29．8％和29．1％，分別相當于全國平均數(64．2％)的46．4％；而廣東非農產值所占比重為66．0％。1994年全國鄉鎮企業產值達42558．5億元，東西部所占比例分別為68．1％和8．78％，東部是西部地區的7．75倍；鄉鎮企業的平均發展速度東部是48％，西部是16．5％，東部是西部的2.9倍；這在很大程度上反映了西南省區體制改革、制度創新方面的相對落后狀態。

(二)少數民族貧困構成了西南地區貧困的一個重要部分

西南地區的貧困很大程度上表現為少數民族的貧困。西南地區是少數民族聚居的重要地區在全國已建立的159個民族自治地縣中，西部地區就有115個，全國55個少數民族8000多萬人口，其中90％以上分布在西部地區。據90年代人口普查資料，少數民族占當地總人口的比重云南為33．35％，貴州33％，廣西39．2％。其分布特點是族別多、人口少、居住分散，多民族混雜狀況明顯。

少數民族貧困的原因或少數民族比漢族同胞更易陷入貧困的原因是：

(1)結構性原因

中國是一個典型的二元結構性國家，這種二元社會結構，將社會成員人為地分成涇渭分明的兩大群體即城市居民與農村居民或農業人口與非農業人口：而且成份間不能轉換、具有世代的遺傳性，社會對不同的成員分別給出不同的對待，農業人口或農村居民享受不到城市居民在就業、保障、社會服務等方面所得到的待遇，被排斥在現代化進程之外，積累著貧困。而中國的少數民族人口絕大多數分布在農村，缺乏社會保障和社會服務，城市和農村制度性的不平等，在某種意義上就是漢族和少數民族問題的不平等，結構性貧困對少數民族的危害比漢族更深。

(2)區域性原因

中國的少數民族人口絕大多數分布在中西部山區，風沙化地區和干旱等生存環境惡劣的地區。他們的貧困很大程度上是區域性貧困。

自秦代以來，在2000多年的漢文化形成和擴張過程中，少數民族不斷地被迫向邊緣地帶遷移，或向遠方城鎮和交通沿線的山區退縮，一般分布在人煙稀少，偏僻閉塞，生產力水平落后，開發較慢的邊區或偏遠山區，嚴酷的生態環境，惡劣的生存條件，閉塞的社會生活，畸高的人口繁殖率，普遍的文盲狀態和極度的愚昧等，使其成為中國社會最貧困的群體，其生之艱難，生之頑強，令人震撼。

(3)自身原因

與其它貧困人口相比，少數民族貧困人口特征和致貧因素有極大的特殊性，突出表現在他們的文化、風俗、語言、歷史傳統等方面。少數民族由于與漢族在語言、風俗、習慣和心理上存在很大差別，因此與一般的中西部漢族人口相比，更不容易參與現代社會經濟活動，難以享受現代經濟發展的利益，這是它們貧困發生率普遍高于同一地區漢族群體的重要原因。特別是生活在大西南地區的如僳僳族、瓦族、景頗族、納西族，彝族等民族，至今還保留著蓄奴制特點，實行家長奴隸制，生產力水平仍停留在原始社會末期，還延續著刀耕火種、廣種薄收、游牧遷徙趵原始耕作方式和生存方式。

(三)城市新貧困問題突出，職工貧困構成城市貧困人口重要組成

中國社會轉型期城市貧，困的一大特征即是職工貧困構成了貧困人口的主體，而這一特征在西南地區尤具典型。西南地區由于諸多原因下崗，失業人員比例大，城市新貧困問題突出。1997年貴州33．71萬城市貧困人口中就有下崗職工11．83萬，失業人員11．50萬，約占全部貧困人口總數的70％左右，四川省城市貧困家庭中有67．4％，為下崗職工家庭。

西南地區職工貧困問題突出的原因主要有：

(1)國企比重大，虧損嚴重，拖欠職工工資，養老金問題突出

西部地區經濟結構的重要特點是國有經濟比重大，如四川省國企數目4289萬個，占全國工業總產值比重33％，就業，人數506萬，占全部就業職工總數的75％；重慶國有工業企業數目1706萬個，占全市工業總產值比重的53．3％，職工人數占全部職工總數的70％；貴陽市國有工業企業產值占全市工業產值比重74．2％，職工人數占全市職工總數的78％。在目前國企普遍不景氣、虧損嚴重的形勢下，困難職工相當多，四川、重慶、貴州停產或基本停產的企業約占60％～80％。由于對大多數職工而言，工資性收入仍是重要的收入來源，一旦工資收入出現危機、生活就難以保障。

(2)傳統產業所占比重大，結構調整任務重

西南地區的產業結構主要以傳統產業為主，如紡織、機械、軍工、化工、森工、煤炭等，傳統產業所創造的產值占到工業產值的90％以上。由于設備陳舊、技術落后、存在大面積老化，調整任務十分突出。貴陽市2．7萬下崗職工中就有1．62萬集中在機械、輕紡、交通等部門，占全年預計下崗職工總數的72％；目前虧損和雙停企業也主要集中在這些行業，大約占國企虧損的八成以上。四川全省虧損企業4858家，集中在制造業的就有1646家?？傊?，傳統產業部門在產業結構調整中首當其沖，所受的沖擊最大，下崗、失業最為集中、突出。

(3)人員負擔重、離退休人員多、醫療費開支大

尤其是西南地區的一些傳統工業基地、老企業、國有企業相對集中的地方，離退休人員多、所占比例高，如四川1996年國企離退休人數是132．76萬，重慶是66．93萬人，貴州是30．92萬人，占在職職工的比重平均達45％左右。使得企業所承付的各種保險費用偏高，尤其是在傳統的以企業為載體的社保體系未得到根本改變前，更加重了企業的人員負擔和龐大的離退休、醫療費開支。據調查目前企業所承付的養老保險金30％，失業保險2％，工傷保險％，醫療保險10％，四項合計達41％左右。對效益好、負’擔輕的企業來說，完成上繳任務較容易，職工保險也有保障；但對那些本來效益就差、人員負擔重的企業，一旦發生虧損或經濟陷入困境，拿什么來交養老金和支付各種保險金?在調查中我們常?？吹竭@樣一種情況：越是國有企業，老職工多，困難職工多、人員負擔重；企業越困難，需救助的人越多，而企業拖欠或根本無力支付職工退休金，報銷醫療費現象就越是普遍，職工生活就越困難；形成一種惡性循環，使真正需要保障的人得不到基本的生活保障，既無法按月足額領到退休金，又不能報銷醫療費，有許多家庭就因為無力支付巨額醫療費而債臺高筑、傾家蕩產，陷入貧困。

(四)社會保障水平低，城市貧田有進一步惡化的趨勢

社會保障水平的高低直接影響到貧困人口緩解貧困的程度。

西南．地區由于經濟發展水平低，地方財政有限，財政自給率一般低于50％，財政支出大部分要靠財政補貼，如云南一省128個縣，吃財政補貼的就有120個縣，1993年全國貧困縣人均財政收入僅60元，只相當于全國平均水平的30％，故城市開展“居民最低生活保障”難度大，并使得西南地區貧困問題有進一步惡化的趨勢。

上海市接受保障的城市貧困人口是52．94萬；廣東省是24．66萬，而四川省僅2．5萬，貴州省僅0．73萬；云南省年保障金總額1381萬元，實際所需保障金總；額是1．2億，缺口如此之大說明：由于財力有限，西南地方政府無力支付更多的救濟金用于貧困人口的扶貧解困，不僅大大縮小了應該享受救濟的貧困居民人數或戶數，而且使享受了救濟的貧困人口只能獲得很少的救濟金，遠不足以幫助它們“脫貧”的要求。如根據重慶工會提供的數字，1998年重慶的下崗困難職工約26萬，而接受民政部門救擠的困難職工僅43496人，占困難職工總數的16％；四川下崗、困難職工約4185萬，但接受民政部門救濟的困難職工僅10萬人，占困難職工總數的22％；云南省下崗、困難職工8．9萬，接受救濟的僅2萬，占困難職工部數的30％左右。另據有關數據顯示：1996年全國領取失業救濟金占失業人口的比重北京是10．5％，上海是3．8％，全國平均是1．7％，而四川僅有0．4％，貴州僅有0．4％，云南0．9％，既低于全國平均數，更低于東部其它城市。不僅保障范圍窄，保障人數少，并且保障標準很低。上海低保標準是220元，深圳是340元，而重慶市地區的低保標準是月人均生活費收入13Q元，轄屬三市七縣“低保標準”100元，庫區移民的萬縣，黔江兩市低保標準僅80?109元；貴州省1998年全省平均低保標準僅86．2元。低保標準的確定都是按市場需求法嚴格計算出來的，按照一個城鎮居民維持生存的最低消費水平決定的，基本上只能解決吃的需求，而且還得精打細算，否則很可能人不敷出。據對成都市的調查，低保標準是120元，但要維持一個居民生活需要至少是月人均收入140元。如此低的救濟水平既不能有效解決貧困家庭的“返貧現象”，更不能從根本上抑制貧困的“代際傳遞”，從而使貧困地區、貧田，家庭極易陷入世代貧困的惡性循環而難以自救。

鑒于西南城市貧困的特征，緩解西南貧困的關鍵或困難是如何處理好貧困面廣，貧困人口比重大與區域經濟發展落后，社會救助能力低的矛盾。這直接關系到各項扶貧措施的落實和反貧困的社會效果。

下面，主要從三個方面談談西南城市反貧困的對策、思路。

(一)，大力發展壓城經濟，從整體上捉高居民的收入，消費水平和抗風險能力，最大限度抑制貧困人口的繼續增長

西南地區的貧困很大程度上表現為一種區域性的貧困，即落后的經濟發展水平、經濟結構、基礎設施、社會服務等影響著人們占有生活資源的機會和利用生活資源的效率。所以，消除貧困最根本的是振興西部經濟。緊緊抓住國家戰略重點西移的機遇，充分利用“后發優勢”、“比較優勢”，加快企業改革制度創新，積極培育和挖掘新的經濟增長點，爭取在5?10年內使西部的經濟有一個大的改觀，為貧困人口擺脫貧困提供物質基礎。當然，西部經濟的發展除了自身努力外，國有政策的傾斜和支持是必不可少的條件。

包括盡快制定和出臺區域經濟振興的扶貧政策，尤其是就業扶貧和資金扶助，提高對西部地區的扶貧比重，擴大公共和基礎設施投資；全部或部分解決投資項目本金的籌集，增加項目的賃款額度，或放寬貸款和其他融資條件；增加向貧困地區提供基本的社會服務，包括教育、衛生、營養、計劃生育、開發人力資源等，以幫助貧困人口克服發展障礙，增強利用各種生活資源的能力；加大財政轉移支付的力度，建立全國性的地區協調發展基金和再就業基金，?？顚Ｓ茫攸c解決貧困地區擴大就業和再就業的資金缺口，以及貧困人口的社會保障、醫療保障。通過稅收或價格政策從富裕地區或一部分高收入手中取走部分收入，用于支援貧困地區或補償受損者，這不僅符合社會主義“共同富裕”的基本原則，也反映了西方“福利經濟學”的一慣主張；讓更多的社會成員通過國民收入的再分配公平地分享經濟發展的成果，是一個文明社會義不容辭的職責。

(二)完善社會保障機制，提高社會保障水平，使社會保障真正起到“安全網”、“減震器”的作用，減輕貧困的程度

鑒于西南地區“最低生活保障制”運作中出現的問題，諸如保障范圍偏窄、標準偏低、渠道單一、救助標準不統一等，提出如下完善措施。

第一，嚴格限定救助對象，在社會救助較低的情況下，應保證有限的保障金，真正用于最需要幫助的貧困人口，確保社會保障的力度。

按照市場經濟國家社會保障體系的構想，社會救助作為最后一道“安全網”，其救助對象應該嚴格限制在那些喪失了勞動能力，靠自己努力無力改變貧困處境的社會弱者，主要是孤寡老幼，殘疾人等。而在我國現階段構成貧困人口主體的困難職工本應通過社會保險、社會福利保護，但因體制不健全，也涌人城市貧困人口群體，納入社會救濟范圍。這既增加了各級財政負擔，降低了社會救濟的標準；同時也造成了貧困者的自卑心理，最終不利于經濟的發展。這一現象清楚地表明體制轉軌期我國社會保障體系的欠缺，說明對城鎮貧困人口的有效救助要受社會保險、社會福利、“安全網”是否全面、‘牢靠的制約。

第二，進一步完善保障體系，開展多形式，多渠道的社會救助，動員全社會都來關心貧困人口的生活狀態。

目前在對：貧困人口實施最低生活保障線的同時，還相應建立了下崗職工基本生活費保障線，失業救濟和最低工資保障線，來保證下崗、失業職工、在職職工的正常生活水耳。它們與“低保線”一起構成了中國特色社會保障制度的特點。由于其他兩道防線主要由企業承擔或由企業、國家、社會共同負擔，所以在一定程度上可起到保障分流的作用，而不是僅靠財政幾百億救濟金來解決幾千萬城市貧困人口的生活保障，無異于杯水車薪，難以取得預期效果。今后這三條線一定要嚴格執行、確保落實，即不能因為職工工資收入低于“低保線”或因失業金達不到最低生恬標準，或職工基本生活費得不到保證，而進入貧困救濟網。為此，必須加快建立養老、失業、醫療和工傷保險為主體的職工生活保障體系，實現社會統籌與個人帳：戶相結合，逐步縮小不同所有制就業主體間保障待遇水平的差距，建立全社會統一的、公平的利益補償和保障機制。

此外，還可動員民間力量，家庭資源共同關心貧困家庭、貧困人口，營造扶貧濟困的道德氛圍，通過社會慈善團體的救濟、募捐，企事業單位的慷慨解囊，鄰里親戚間的守望相助以及社會各方面的送溫暖、獻愛心活動，有效支持“低保制”的執行。

第三，中央、省、市、縣區四級財政通力合作，為社會保障提供充裕的資金來源，確保各項扶貧措施的兌現、落實。

無論采用何種形式的救濟，都需要一定的救濟金作，為物質保證?！暗捅Ｖ啤边\作中所遇到的最大困難即是資金不足。現行保障金的供給主要由各地方財政自籌解決，這就帶來一個問題，越是貧困地區，需要救濟的貧困人口就越多，而財政越困難，實際得到救濟的人越少；反之，越是富裕地區，需要救濟的貧困人口少，但由于財政有錢，實際得到的保障人口卻越多。如上海1997年保障金總額是18716萬元，通過現金或實物救助方式保障的對象達30多萬人；而四川保障金總額僅3000多萬元。實際保障的人數僅有6萬人，占應該保障總數的不到20％(33.8萬人)；貴州保障金總額更少，375．96萬元，保障對象僅0．73萬人，占應該保障人口的比重不到3％。顯然，由各地自籌財政資金解決貧困人口的生活保障有違社會公正、公平原則，也不利于真正緩解中國城市的貧困問題。建議保障金的供給通過調劑金制度由四級財政共同負擔，逐級傾斜，重點扶植。中央財政對困難省市傾斜，省財政對困難市縣傾斜，市財政對困難縣區傾斜，以真正做到真扶貧，扶真貧。

(三)進一步深化、完善再就業工程，為職工脫貧致富創造更多的就業機會和增加收入的機會

職工貧困的主要原因是因為勞動機會的喪失，使其失去了收入來源。為貧困者提供直接的生活保障，固然可起到短期內改善生活狀況的作用，但限于社會救濟的性質要從根本上，幫助困難職工脫貧致富，需要把“低?！本葷c再就業工程結合起來，為下崗失業人員提供更多的就業機會與崗位，據資料統計，四川省1998年國企下崗職工是28．8萬，再就業率，32．2％，1999年1?9月份下崗職工34．78萬，再就業率37％，遠未達到中央提出的50％的再就業標準。

針對目前在再就業方面存在的問題，建議從以下幾方面進一步深化，完善再就業工程。

第一，自謀職業與再就業

繼續鼓勵各種形式的自謀職業，這是一條投資少、見效快、方便靈活的就業渠道。據統計，四川下崗職工中有近40％是通過自籌資金、自辦企業實現就業的。擴展這一渠道，目前重點要解決好兩個問題：一是如何通過法律保護，減少管制，給予優惠，進一步降低資本進入這一領域的門檻；二是如何通過各種小額信貸、低息貸款、擔保貸款或變賣一部分國有資產以“買斷工齡”或“福利補償”的方式一次性結算給職工個人，以解決自謀職業所需的啟動資金。

第二，社區服務與再就業

隨著家庭結構、居民消費結構的變化，人們對物質和精神生活的需求急劇增加。據國家統計局所屬北京美蘭德信息公司1998年6月對北京、上海、成都、廣州等7城市社區服務需求調查表明：7城市需要社區服務的家庭總計達2033．08萬戶，累計可為社會提供2000萬個臨時就業機會。而目前社區服務得到滿足的家庭僅有898．8萬戶，缺口達60％，可見社區服務已成為目前解決城市就業的一個新的增長點。特別是由于社區服務所具有的對勞動力素質需求彈性大的特點，適用于不同層次勞動力的進入與選擇，尤其是對那些年齡偏大；文化偏低、技能單一的再就業困難戶(特別是女性，據估計這部份人占全部下崗人數的比例大約是60％)，更是提供了新的就業空間和希望，緩解了他們的生活壓力。

第三，信息、培訓與再就業

妨礙職工再就業的一個難點是現有技術水平與知識結構不能適應市場對勞動力的需求。目前再就業的培訓內容過于簡單，且重復雷同，需根據市場多元化需求盡快調整，特別是要提高培訓層次。如從事家政服務的除掌握一般技巧性的功能外，還應具備一些專業知識的訓練與素養，如社會學、心理學、家政學、醫學等知識，以為顧客提供高質量的社會服務。

另外，信息渠道的不暢，也是妨礙再就業的一個難點。信息的搜集是要付出時間、金錢、等待和各種心理負擔成本的，這對下崗職工來說難以承負。因此怎樣降低信息搜集的難度，利用政府所掌握的各種傳媒、電臺、電視臺、報紙等為下崗職工提供各類就業信息，就成為幫助、擴大職工再就業的一個重要手段。

(四)政府支持與再就業

目前政府的支持應集中在兩個方面：

第一是擴大國債的發行規模，大規模舉辦公共工程，基礎設施的建設：包括興辦學校、醫院、修筑道路、公路交通、興修水利、植樹造林、環衛保護、市容清潔等，推動社會就業（中央政府已決定在今后3年投資7500億元用于國內基礎設施和公共工程項目建設)。

第二是為再就業工程籌集，穩定的資金來源。包括：(1)對經濟領域中犯罪活動的打擊懲處，如貪污受賄、偷稅漏稅、公款吃喝等，結束國有資產每年流失數千億元的局面。有人建議對腐敗行為征收反腐敗稅，目前一年用于公款吃喝、公費旅游揮霍的資金約3000億元，只要征收17％的反腐敗稅，就能解決我國目前全部失業、下崗人員的生活問題。(2)盡快取消對國企的虧損補貼和價格補貼，據專家初步框算若將現有的每年600億元的補貼減少5％，即節省30億元，相當于目前全國失業保險基金的累計總額。(3)擴大稅種，稅目的征收范圍，開征遺產稅、交易稅、利息稅、高檔消費品稅等。據估算僅每年征收的證券交易所得稅就可望增加財政收入400多億元，而存款利息稅年增加財政收入約260億元。對征收的利息稅中央已明文規定用于再就業工程，作為下崗職工基本生活費的來源之一。(4)除外，對現有國有資產進行拍賣，進入股市運營，債權轉股權等籌資辦法都值得嘗試。

中西部城市貧困人口占全國城市貧困人口的80％左右，若我們能釬對西南地區的城市貧困問題，提出一套行之有效的反貧困措施與對策，相信對推動全國城市反貧困行動會有重要的實踐意義租借鑒價值。