中央高校財務管理的問題及對策研究

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［摘要］近年來，我國不斷深化高等教育領域簡政放權改革，改革完善中央高校預算撥款制度，不僅對新形勢下高等教育財務管理提出了新要求，更為加強未來的高校財務管理工作指明了新方向。該文分析了中央高校財務管理面臨的機遇與挑戰，就新形勢下中央高校在接權、用權方面存在的一些問題與障礙進行了深入探討，并結合其他國家高校財務管理的經驗，提出新形勢下加強中央高校財務管理的對策建議。

［關鍵詞］高校財務管理；高校自主權；簡政放權

中國高等教育實現了跨越式發展，已經進入了以提高質量、優化結構、促進公平為主要特征的新發展階段。新形勢下，高校財務管理工作應充分發揮對高校發展的服務保障、決策支持作用，抓住提高質量、優化結構的主題主線，圍繞立德樹人中心任務進行資源配置，積極發揮戰略導向的作用，促進高校內涵式發展。

一、中央高校財務管理面臨新形勢

近年來國家十分重視擴大高校自主權，不斷改革完善中央高校預算撥款制度，這不僅對擴大高校財務管理自主權提供了新的機遇，也對高校財務治理能力、財務管理水平提出了新的要求。（一）深化高等教育領域簡政放權改革激發高校財務管理創新活力。《國家“十三五”規劃》提出“擴大高校和科研院所自主權”，2016年7月底中辦《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱50號文），2017年3月底教育部等五部門《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），對高校財務管理的若干領域進行了放權，以激發學校辦學活力。2017年4月15日，總理在北京大學召開的高等教育改革創新座談會上，對加快推進高等教育領域“放、管、服”改革提出了要求。這些國家政策進一步擴大了高校經費安排自主權和統籌使用權，給予高校一定的薪酬分配自主權，擴大高校科研項目資金權限和資產處置及處置收益使用權。（二）預算管理改革進一步促進高校財務管理內涵發展。2015年11月，財政部、教育部聯合了《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》，制定“1＋6”的預算撥款制度體系；2011年，在《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》中，對推進教育經費精細化管理提出了具體要求；2017年《國家教育“十三五”規劃》要求建立科學化、精細化預算管理機制；新預算法、國庫集中支付制度、《關于實行中期財政規劃管理的意見》等一系列預算管理改革，倒逼高校改革現行預算管理模式。推動高校財務現代化管理。（三）推動新一輪財稅體制改革和國家會計制度。改革對高校財務管理提出新要求新挑戰在進一步深化財稅體制改革過程中，加快現代財政制度建設，推進預算績效管理改革、加強預算執行管理等重點任務，對高校財務管理也提出了新的要求。2014年12月31日國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，要求加快推進政府會計改革，逐步建立政府綜合財務報告制度。這都對高校財務管理制度提出了新的挑戰。

二、新形勢下中央高校財務管理存在的問題

通過對部分中央高校的調研發現，隨著政府簡政放權的不斷深化，中央高校在貫徹執行財務管理“放管服”改革，接住、用好財務管理自主權還存在一些不適應的地方。（一）高校治理體系和治理能力現代化尚未實現。當前高校財務管理改革尚未提升至學校現代大學治理體系建設的層面。學校行政部門都嚴重滯后于放管服改革的需要，學校的整體行政能力與一流大學的建設要求差距較大，存在明顯的不相匹配，其支撐力、推動力遠遠不足。（二）高校財務管理隊伍力量薄弱。當前大多數高校財務管理隊伍存在編制不足，能力滯后的現象。由于編制不足，高校財務部門以勞務派遣制方式補充人員，但是無法做到同工同酬，增加了隊伍建設的不穩定性和流動性，同時也從專業化和教育層次上削弱了隊伍建設的基礎；另一方面，嚴重缺失能夠適應變革的高層次財務人才，財務能力尤其是財務人力資源建設嚴重滯后。（三）高校預算科學化、精細化管理有所不足。預算編制的科學性和準確性有待進一步提高，預算編制與戰略目標聯系的緊密性不足，預算管理重視短期活動，忽視長期目標；預算執行管理有待進一步強化，對部門和院系部所作為預算支出執行責任主體的意識有待進一步強化，督促部門和院系部所加強預算管理、強化預算執行的力度和舉措有待進一步完善；預算支出的績效評價不夠健全，不少高校尚未建立一套完善的預算執行的分析考核制度等。（四）部分高校兩級預算管理體系尚需進一步深化完善。在校院兩級管理改革中，如何避免下放的權利不被學院系濫用，如何確保獲得自主權的院系仍然能夠緊緊圍繞學校的重大戰略和中心目標開展工作，如何通過制度設計院系進行有效引導和約束，確保院系合法、合規行使財務管理自主權，尚需進一步改革深化。（五）信息化水平偏低大大制約了財務管理效率。當前高校的整個財務信息系統建設都缺乏頂層設計和統籌規劃。預算體系與核算流程不一致，缺乏統一而規范的數據標準與口徑；事業計劃與預算編制相脫節，缺乏管理體制與流程的優化整合；跨職能部門之間信息不對稱、存在信息孤島，其流程和數據缺乏整合，缺乏數據兼容與共享等。

三、高校財務管理的國際經驗借鑒

在政府放權、大學自主管理程度較高的國家和地區，政府對公立大學提供經費并對經費使用進行監管，大學則擁有經費使用自主權及其他自主管理學校事務的權力。課題組從政府撥款與財政監管、高校內部財務管理兩個方面對美國、法國、英國、澳大利亞、加拿大、德國和中國香港地區的經驗進行梳理總結。（一）實施中長期財務預算管理以確保預算合理性、科學性。英國政府采用三年一周期的年度撥款體制。英國高校實施經濟責任制或目標責任制，即各部門在編制預算時要向財務處提交未來三年詳細的工作計劃、員工編制計劃和財政開支計劃。中期、年終都要進行預算執行情況檢查，檢查預算執行的狀況以便修正。（二）建立嚴格的內部審計制度。美國高校審計部門在大學內從事獨立的評價活動，該部門通過重審、測量和評估其他控制手段的效益來發揮管理控制的作用。英國大學也有著嚴格的內部審計制度。高等教育基金委員會（HEFCE）規定大學必須建立審計委員會，直接對治理機構負責。澳大利亞內部審計是以事前內部控制評價和風險防范管理為重點的多領域、寬范圍審計，包括財務收支審計、財務信息系統審計、績效審計、審計調查和咨詢服務等。（三）構建風險管理體系控制風險。英國的財政備忘錄和審計制度都要求大學建立風險管理體系，目前，英國大多數大學根據學校的具體情況建立了風險管理體系。并且每隔一段時間對學校的風險進行評估，對列出的每項重大風險都明確責任到人，并思考應對的策略，從而使得大學在面臨風險時能夠自如應對，最大限度地減少對學校發展的危害。（四）建設一支專業的財會隊伍。境外高校的財務人員隊伍的規模都比較大，哈佛大學校一級的財務人員有330多人。賓夕法尼亞大學校一級的財務人員也有232人，全校共有財務人員800多人。香港科技大學共有財務人員80人，香港理工大學則有100余人。大學財會人員都受過財務和會計方面的專業培訓。除此之外，各大學還非常重視財務會計人員管理知識和服務意識的培訓和提高。（五）嚴格科研經費使用管理。英國大學的科研課題經費必須專款專用。在經費進入學校的賬戶后每位課題負責人必須提前向財務部門提供該財政年度的簽字人姓名及簽名筆跡。申請開支人和簽名人不能是同一人。課題負責人可以提名本課題組的成員作為簽名人。超過1萬鎊的開支必須有兩個簽名人同時簽字并必須征得財務主管的同意后才可以實施。當課題的年度開支超過預算額度的10％時，所有費用的發生必須通過財務主管的同意。加拿大高校一般設有專門的辦公室對科研經費進行管理。科研經費的使用有嚴格規定，除了學校內審部門對科研經費進行審計外，社會審計或資金提供單位也會對科研經費進行審查。

四、新形勢下加強中央高校財務管理的對策建議

新形勢下加強中央高校財務管理，應緊緊圍繞提高教育質量這一主題，以教育結構性改革為主線，逐步建立與現代大學制度相適應的財務管理，不斷提高財務治理體系和治理能力的現代化，充分發揮財務管理在高校事業發展中服務、保障以及決策支持的功能，為高校教育事業發展提供強有力的支撐。（一）系統謀劃，建立健全以財務管理創新為抓手的現代化治理體系。高校要堅持依法自主管理原則，在放權、分權和規范理念的指導下，將財務治理現代化作為內部治理體系中的重要一環，以推進綜合預算管理為抓手，以深化兩級預算管理體制改革為突破，以財務信息化平臺建設為支撐，以健全財務內控制度為保障，不斷提升財務治理體系和治理能力現代化水平，保障并支撐學校重大戰略順利實施，促進高校內涵特色發展（二）解放思想，進一步提升學校財務治理現代化能力。高校應將財務管理改革提升至學校現代大學治理體系建設的層面，通過實現預算、籌資、核算、控制、反饋、績效評價等一系列流程，與學校管理體系緊密銜接，與學校內控環境緊密結合，實現財務管理的自主性、辦學目標匹配性、績效導向性、資源統籌性、科學規范性和動態平衡性。同時，重視財務管理人力資源建設。（三）深化改革，進一步提升預算科學化、精細化管理水平。首先堅持目標導向，注重動態平衡，預算管理要緊密結合學校愿景、發展規劃和年度計劃，圍繞立德樹人中心任務進行資源配置，試行三年滾動預算。其次是堅持權責匹配，強化績效導向。合理劃分學校和學院的預算管理職能，建立預算支出執行責任制度，加快完善預算支出績效評價機制和指標體系。再次是堅持管理規范，開展精細化改革。（四）創新體系，進一步完善高校兩級預算管理體系。以事權財權緊密結合為原則，分類設定二級單位預算框架體系。全面推進兩級預算管理體制改革、嘗試通過協議授權等形式向學院下放權力等。同時，建立健全與兩級預算管理體系相適應的科學考評機制、與兩級管理相適應的經濟責任機制。（五）構建平臺，進一步加快財務管理信息化建設。以綜合預算理念為引領進行頂層設計，全面改革和提升學校財務管理流程、預算管理流程、內控流程；搭建云財務信息化共享服務平臺，實現信息交互共享；強化財務決策分析功能建設，支持學校財務管理的科學化決策。（六）加強監管，進一步健全財務內控管理體系。引入管理會計理念，強化各職能部門的協同管理。以預算內控為主線，協同二級單位著力構建起一個包括預算管理、會計核算管理、資金管理、收入組織與學生資助管理、分配與績效管理、票據與印鑒管理、資產管理、財務信息與查詢管理、內部稽核管理等多個子系統的高校財務內控制度系統，以全方位地管控和防范高校財務風險。嚴格內部審計，實現財務管理全過程監督。

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作者:曹黎娟 李月琪 單位:上海財經大學發展規劃處