詮釋政府行政成本過高的矛盾

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【摘要】根據我國政府行政開支（所謂的行政成本或行政費用）過高的結論，社會各界將原因歸根為行政規模膨脹，于是以簡政、減員達到縮減規模、減少開支的目的。現實中，國定貧困縣政府行政暴露出一是內部的相互矛盾，即一面是行政力量薄弱，一面是“行政成本居高不下”；二是與外部的矛盾，即新經濟環境下國定貧困縣整體行政力量的單薄與簡政、減員措施存在的尖銳矛盾，導致縣級政府不能有效地解決現實問題。作者以青海省國定貧困縣為例，對政府行政現狀進行分析，試圖尋找原因，正確認識實際矛盾，從而采取有效措施，達到高效行政的目的。

【關鍵詞】青海；國定貧困縣；政府行政成本

針對政府行政成本高的定論，來通過縮小政府行政規模的辦法，達到“降低行政成本”的目的，對國定貧困縣或國家扶貧工作重點縣是值得商榷的。像青海等發展滯后的省份，由于發展生產力的水平不平衡，在全國乃至全球的特殊地理特點帶來的國定貧困縣凸顯的民族問題，對政策的需求自然不同。實際操作中，反映出對政策的執行不力，暴露出政府行政成本“居高不下”與現實需求的矛盾。所以，簡政、減員，減少行政投入，完全通過市場達到資源最優化配置，達到“降低行政成本”的目的值得探索。

一、青海省國定貧困縣政府行政成本面臨的困境

（一）青海省國定貧困縣行政軟環境的現狀

1.青海省國定貧困縣政府行政重點是貧困問題，更是少數民族問題。

青海省地處青藏高原東部，由于受歷史、地理、社會、經濟等諸多因素的制約，是一個貧困面大、貧困人口多、貧困程度很深的省份。

（1）貧困人口集中分布在少數民族地區。14個國定貧困縣中，有7個縣貧困人口占全縣農牧民人口36％以上，其中雜多縣、囊謙縣、達日縣分別達到54.5％、47.6％、40.74％，皆屬少數民族地區。

（2）貧困問題是少數民族的普遍問題。14個國定貧困縣中，4個是民族自治縣，8個是民族自治州所屬縣，其余2縣中，有6個是民族鄉；38個省定貧困鄉中，12個是民族鄉，14個是自治州、縣所屬鄉。貧困人口中少數民族所占比重高達63.34％。

2.自然環境惡劣，公共產品水平極其低下。

3.債務負擔沉重。國定貧困縣，債務成因復雜，化解難度大，行政運行風險難以預測。配套資金加大了財政負擔，無財力保障。

4.產業結構單一，非農產業發展不足。國定貧困縣由于產業結構單一，非農產業產出所占比重低下，經濟發展實力薄弱。

青海省國定貧困縣政府行政面臨的實際問題是貧困問題，也是少數民族的普遍問題。青海省國定貧困縣政府行政，不僅是經濟問題，更重要的是民族問題。基層行政事務，呈現繁多、復雜，突發性、不可預測性，影響大、后果嚴重等特點，對行政力量的需求與現實行政力量的矛盾，在青南藏族地區，在政府行政成本“居高不下”的背后尤為突出。特別是實際執行的行政力量更顯不足。在生態脆弱，環境惡劣，災害頻繁的行政環境中，呈現出人和自然之間的尖銳矛盾。在生存都很困難的國定貧困縣，客觀地說，憑借縣級政府現有的資源提高行政質量，是有難度的，即便執行政策也難以深入。

（二）青海省國定貧困縣行政環境極其復雜、艱苦

由于行政環境極其復雜、艱苦，行政投入難以自理，一直處于入不敷出的狀況，即便有國家的投入，也是杯水車薪。從地域上看，貧困人口集中分布在生產條件和生存環境極差的東部干旱山區和青南高寒牧區，呈現出“大分散、小集中”的態勢。一是東部干旱山區，主要是海東地區。十年九旱，經常發生冰雹、霜凍災害。海東地區因位于青海湖東部而得名，轄6縣，113個鄉鎮，1614個行政村，總面積1.32萬平方公里，總人口153.4萬，占全省人口的30.1%，全區地處黃土高原，向青藏高原過度鑲嵌地帶，海拔1650米到4636米之間，年平均氣溫在3.2-8.6攝氏度。二是青南牧區。海拔多在4000米以上，氣候寒冷，風雪災害頻繁。如，澤庫縣以牧民為主。海拔3700多米，全縣年平均氣溫在零下2.4攝氏度以下，無霜期短，冬季時長八個月，漫長而寒冷，是青海省自然條件極為艱苦的一個縣。行政環境艱苦程度難以言表，這些地區的基層對行政力量的需求缺口很大。

二、造成青海省國定貧困縣行政成本困境的原因

（一）行政收益與行政支出不配比

自然環境惡劣，生態環境惡化，水土流失加劇；地處偏遠，基礎設施建設薄弱、滯后；經濟、產業結構單一，生產力水平低，經濟發展緩慢，影響農牧業生產的發展，群眾生活非常困難。不用說為財政貢獻多少，就是脫貧的難度都很大。行政付出太多，收獲甚至為負數。“行政投入”與“行政支出”嚴重不配比。給政府行政帶來困惑。脫貧是用數字說話的，而這些地方的脫貧不是立竿見影的，為此，影響政府行政的長期計劃。有些地方的有些縣級政府，由于追求政績，不得不搞“政績工程”，甚至根據個人利益所需，虛報數據，使行政支出、行政成本和行政費用嚴重失實。既浪費了有限的行政資源，又影響了決策，更破壞了政府行政的形象，社會反響很大，這不利于行政環境的構建。為此，針對國定貧困縣的實際情況考核政府業績，建立一套行之有效的杜絕行政信息失真的行政考核制度，讓政府按長遠打算真真實實地行政。

（二）權利不對等

“摘果子”的富了，“種果樹”的卻負債累累。有些地區的資源被開發了，原本沒有水土流失或不嚴重，而后，當地政府和人民賴以生存的良好環境消失了。為了防止水土流失，保護環境，政府行政要求“退耕還林”等，這種永遠遞延、攤銷的責任，本應該由受益人承擔的，而現在卻以行政手段無限的攤銷給了縣級政府和納稅人。就是說，沒借錢，卻要背上必須永遠償還的債務，而這筆債務是償還不清的。即便愿意償還，卻沒有了衣缽。理論上在計算行政支出或行政成本與行政費用的增加數據時，在考慮行政支出時，卻沒有把這個項目扣除，理論的行政成本與實際的比較是失真的，比較的標準中沒有包含這一特色問題。所以，應該本土化考慮有關行政成本的相關問題，不能將決策建立在失真的信息基礎上。

（三）欠缺創新能力

社會發育程度低，文化教育落后，人口整體素質低，行政人員素質不理想，形成對政策的理解和執行差異很大。行政機械，缺乏創新能力，按累計同一行政項目成本積淀深厚，行政支出帶來的3E不顯著。

（四）社會效益大于行政成本

青海省國定貧困縣行政過程中，由于地理位置特殊，具有特殊的社會、經濟、文化等環境，許多問題的解決涉及民族政策的落實和民族問題的解決。為此，必須犧牲行政成本，把社會效益放在首位。（并不是不計算行政成本）。

（五）行政項目建設周期長，見效慢

青海省國定貧困縣行政支出涉及項目開發、建設、使用、受益的周期長，又沒有按權責發生制的原則和按會計期間配比，為此，顯現的是行政支出，成本的形成，費用的耗費，形成行政成本高的現象。

青海國定貧困縣政府行政的責任是使國定貧困縣脫貧。但依據貧困的程度，這些國定貧困縣的問題靠市場是難以解決的，靠縣級政府自己的力量也是難以解決的，必須依靠政府的行政政策、執行和監督。因為，貧困意味著缺乏資金和人才；貧困制約了人們的觀念，鉗制了人們的行為；貧困意味著無奈和無助；貧困意味著對政府的依賴和渴望。“減少一個絕對貧困人口的成本是“八五”計劃期間的10多倍”，無論從政府人員的投入還是行政投入，都已不是以往的數字所能做到的，更不能靠市場解決。因為，市場追逐的是利潤。這就導致現實需求與理論、政策供給的矛盾。之所以如此，理論研究與政策是指普遍現象，人們往往忽略了最具有代表意義的特殊群體。一面要簡政減員，一面要增加扶貧資金。可是簡政減員的結果，是使扶貧工作難以深入，增加的扶貧資金又難以達到效果。

三、青海省國定貧困縣行政成本控制的措施

（一）正確認識行政成本問題

1.確定現有規模是否與本地區經濟發展的規模相配比

第一，現有規模有利于當地經濟、社會發展，縮減規模反而對解決經濟、社會問題不利。保持現有規模可保證社會和諧和經濟的可持續發展。第二，如果現有規模不利于當地經濟發展，則現有規模大于社會、經濟發展對行政力量的需求，答案：必須壓縮規模；若現有規模小于社會經濟發展的需求，解決辦法：必須擴大規模。

2.確定現有規模內部結構的不和諧音符。

第一，如果規模不變，研究行政成本居高不下的原因，問題的癥結在于內部結構不合理。最佳選擇是：調整內部結構，直至滿足社會、經濟發展的需求。第二，如果規模變動，研究結構內部行政力量不足則不應該進行總量的變動。

3.確定本地區行政規模與外部環境的矛盾，包括與政策要求的矛盾。解決措施，調整內部結構。一般情況下，行政規模的大小和擴大的速度與社會、經濟的發展規模和發展速度趨向是一致的。

4.在確定行政規模時，參照物應該是適當的。因為，由于不同的理論定位，對現實問題解決的政策和采取的措施不同，對實際行政工作的影響不同，帶來的后果也不同。

（二）以法律形式確定各層級政府的權責關系

財政困難一直困擾著青海國定貧困縣經濟和社會發展，僅靠自身財力難以脫貧，一要爭取國家的行政投入，形成多方位、多層次、多渠道扶貧投入的格局；二要調整政府各層級的人員結構，將冗余人員補充到行政實際執行基層。

（三）舍“小權”，抓“大權”，減少行政開支

每一個地方的稟賦是不同的，應該將本地區環境保護權和資源使用權歸還給當地百姓，以保證其生存和發展的空間。百姓的富足既能增加稅收收入，又能減輕對當地政府的依賴。在遇到危機時，政府承擔就會少，從而達到行政規模與社會經濟發展規模一致的目的。

（四）引入競爭機制，控制行政支出

打破政府行為的壟斷狀態，引進競爭機制。通過競爭的手段、壓力和約束力降低行政支出。

（五）培育和擴大社會權力，增強社會對政府權力的控制和監督

調動社會力量，增強社會對政府權力的控制和監督。培育和擴大社會權力，使政府權力限制在法律規定的范圍內，依法行政。遏制權力尋租行為，將權力尋租行為造成的損失降到最低。

（六）形成高效有力的行政監督機制

政府有關部門形成一套完善監管控制機制，使行政規模更趨于合理。

（七）引進第三方評估，建立健全績效評估體系，達到行政目的

完善統計手段和監測方式，避免行政信息失真，使統計數據真實反映行政支出和行政成本、行政費用。監測數據的不完整、不可靠、不及時，會嚴重影響到政策的制定。為此，既要建立基層行政主體對行政投入資金使用情況監測和評估體系，也要建立納稅主體對行政資金使用情況的監測和評估體系。通過這種方法使納稅主體根據受益情況，表示對行政資金使用效果的滿意度，從而提高行政效率。●

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