社區現代化轉型研究論文

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摘要：通過對中國建國以來社區發展的縱向回顧及同世界其他發達國家社區建設的橫向比較，提出了我國社區社會的現代化轉型發展方向以及新時期街道管理體制變革的重點，并對社區轉型中的政治工作建設的必要性與操作性進行了初步的研究和探索。社區政治工作建設的探索將是運用科學發展觀構建和諧社會的重要保障。

關鍵詞：社區；現代化；轉型

1中國社區的歷史發展

進人20世紀80年代以后，社區的概念重新獲得確認并逐步被官方文獻所采用。90年代初，政府主管部門正式提出了社區建設的思路。臨近世紀之交的時候，隨著單位社會的迅速瓦解，各項社區發展和社區工作陸續提上議事日程并取得了初步成效，社區建設愈來愈成為城市發展的重中之重。

1．1法定社區組織的鞏固和延伸

中國共產黨接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對基于保甲編成的區級建制進行了合并改組，并重新配備了行政干部。經過幾次反復后，區的行政地位最終確定為一級政府。1950年8月北京市也制定了《區公所試行組織條例》。同年11月13日政務院公布的《大城市人民政府組織通則》則又將區公所改回為區政府，其第一條規定：區人民行使政權的機關為區人民代表大會(或代行其職權的區各界人民代表會議)和區人民政府。

中國共產黨對城市社會的掌控遠遠超過國民政府統治時期，除進一步加強了區級組織外，更重要的是通過種種措施，將社會控制和市政管理深入到城市社會的最基層。

1．2單位制對社區的蠶食

單位制度源于根據地時期形成的對“黨的革命隊伍”的特殊管理體制。所謂“革命隊伍”是以中國共產黨黨員為核心的公職人員群體，根據地黨群團體、軍隊、政府機構和公營企事業是“革命隊伍”一元化組織的不同職能部分。“革命隊伍”中的成員一律實行供給制。其范圍逐漸擴展到衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務和資歷定出不同等級的供給標準。供給制使個人的私生活空間極其狹小，物質生活和精神生活都完全依賴于“公家”的分配，幾乎沒有任何選擇的余地。

1．3社區單位化

1958年12月10日中國共產黨八屆六中全會通過的《關于若干問題的決議》指出：在城市中也在開始進行一些試驗。城市中的，將來也會以適合城市特點的形式，成為改造舊城市和建設社會主義新城市的工具，成為生產、交換、分配和人民生活福利的統一組織者，成為工農商學兵相結合和政社合一的社會組織。1960年3月9日，中國共產黨中央下發《關于城市問題的批示》，批示稱：中央認為對于城市的組織試驗和推廣，應當采取積極的態度。

然而，當時的街道辦事處的行政級別只是科級，市轄區的絕大部分也不過是處級，而轄區內的國營大企業不乏廳局級單位，街道和區級領導機關根本無法對其協調，某一個“條條”上的企業領導人也無法支配和指揮另一個“條條”上的同級別企業，讓城市在轄區內“組織生產大協作”是完全不切實際的，因此很快便放棄了。

1．4單位社區化

“單位社區化”有兩層意思：一是單位和社區在城市地理空間上的重疊，二是通常所說的“單位辦社會”，用單位的多元化功能取代了社區功能。

吳縛龍認為，中國城市社區可以分為四類：傳統式街坊社區、單一式單位社區、混合式綜合社區、演替式城鄉邊緣社區。后兩類社區在20世紀80年代以后才成氣候，第一類社區是歷來就有的，60年代和70年代主要發展的是單一式單位社區。

單一式單位社區(居民區)的形成最初是受前蘇聯的影響。1957年5月，全國設計工作會議要求：“今后盡量利用中等城市，有些城市考慮只放一兩個工廠，這樣不僅分布均勻一些，而且可以不必急于進行城市規劃和規模大的城市建設。”在一些大型企業中甚至設有公安分局和派出所，直接行使社區政府的治安管理職能。更多的企業中設有家屬委員會機構(簡稱家委會)，在單位居住區中行使類似于居委會的職能，與居委會同樣列入街道辦事處的隸屬序列。不同之處在于，居委會干部從街道領取補貼，家委會干部則通常是企事業單位的正式干部。

1．5單位社會的萎縮

“”結束后，街道“革命委員會”被撤銷。1979年7月1日通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。重新確定了街道辦事處的性質，1980年1月8日，人大常委會確認《城市街道辦事處組織條例》繼續有效。在此前后的一段時間里。城市社區組織的作用開始顯現出來。

到20世紀90年代中后期，大批國有企業陷入困境，虧損面超過一半，許多企業資不抵債，事實上已經破產，失業和“下崗”職工多達上千萬，由國家“包下來”、“管起來”的單位體制再也無法延續下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有進有退”、“有所為有所不為”的口號，鼓勵國有企業破產、轉制、變賣。一方面是民營企事業的蓬勃興起，另一方面是國營企事業的“非單位化”和成建制地撤銷，單位社會的逐漸萎縮和徹底瓦解就只是一個時間的問題了。

1．6社區建設任務的提出

在20世紀90年代，社區服務和社區建設受到朝野各界的普遍關注，成為中國社會發展的重要議題，乃是人口、家庭和社會結構的變化使然。

單位體制逐漸解體后，原來“單位辦社會”所負擔的多元化職能必然要回歸社區。單位體制外的社會空間急劇膨脹，個體戶、私營企業都需要社區來管理，外來民工、流動人口更給社區工作帶來許多新的難題。城市化進程的加深與市民生活水平的提高，也向增強社區功能提出了新的要求。大量的舊區改造、新區建設和城市文明觀念的傳播，需要社區組織對市民進行廣泛社會動員。市民物質生活水平的提高，要求提高社區生活質量，滿足市民對社區安全、社區服務以及社區環境的需求。市民的階層分化和貧富差距拉大，要求社區關注都市貧困問題，發揮社區中各方面力量來救濟窮人、傷殘人和有特殊困難的人群。社區發展已經成為人們無法回避的挑戰。

2我國社區的現代化轉型

2．1社區服務

時任在1994年12月召開的“全國社區服務經驗交流會漢”上指出：社區服務業主要由社區福利服務業和便民利民服務業組成，其主要服務內容是：面向老年人、殘疾人、優撫對象提供社會福利服務；面向社區居民提供便民利民服務；面向社區企事業單位和機關團體，開展雙向服務。面向特殊人群的社區服務也叫社區照顧服務，面向社區全體成員和法人機構的社區服務也叫社區發展服務。

2．2社區教育

社區教育在中國的興起則是以20世紀80年代中期上海開始出現社區教育委員會為標志的。正規基礎教育體制也納入社區化管理的軌道。淡化了學校邊界，打破資源分割局面；依托社區、服務社區，打開校內校外教育壁壘，在提高學校教育質量的同時提高社區的全員素質。2．3社區治安

進入20世紀90年代后，中國警方在實踐中探索創新的同時，適當吸取發達國家警察機關對街區治安控制的經驗，目前，已基本確立城市社區警務的基本構架：以指揮中心為龍頭，以110報警服務臺為紐帶，以派出所為基礎，以治安卡點和群眾治保為輔助，統一指揮，信息共事，各警種配合，快速反應的動態控制體系。

2．4社區醫療衛生

從20世紀80年代以來，大城市中的基層醫療機構就面臨著嚴重的生存危機。北京市宣武區的一次居民衛生需求表明，這個區3個部、市級大醫院的門診量，已經占去全區418家醫療機構門診量的一半多；所有的街道醫院都日益門庭冷落，每個醫務人員的日門診量平均只有4人次；許多企事業單位的醫務所更是形同虛設。有鑒于此，1996年2月的全國衛生工作會議把開展社區衛生服務定為衛生改革的重要內容。

2．5社區保障

包括養老保險、醫療保險在內的社會保障制度從單位轉向社區的改革方向已經確定，但具體措施尚未或剛剛起步，各地區各城市的進度不一，差別很大。

目前，企業養老保險基金差額繳撥的做法還比較普遍，有的地區名為全額征繳，實際上把企業繳費在賬上走一圈仍返還給企業，由企業發放養老金；有的實行個人賬戶后，仍由企業管理、記錄，社保機構未能真正負起養老金發放的責任。問題的癥結在于，社會保險機構尚未在社區一級建立和健全起來，從單位化管理向社區化管理的轉型還遠未完成。

3新時期社區管理體制改革的方向

隨著城市街道辦事處轄區范圍內各項社區職能的蓬勃發展，原來的街道管理體制越來越顯得與之不相適應。1985年lO月，上海市選擇黃浦區廣東路街道等3個街道為試點，開始進行街道管理體制改革。此外，北京、濟南、南京、杭州、西安、成都、重慶、哈爾濱等城市也緊隨其后。在20世紀80年代和90年代分別進行了一輪或兩輪不同程度上的街道管理體制改革。街政改革的主要內容是：打破條塊分割，向街道下放權力。建立街道財政；開展社區共建；面向社區發展調整黨群社團的組織與功能。下面著重論述最后一點：

在現行政治體制下，中國共產黨黨組織仍然是各級權力機構的核心，在街道也不例外。過去，街道黨委是由各居委會黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會上選舉產生的。街道轄區內的條上機構和企事業單位的黨組織與街道黨委沒有關系，而且街道黨委的選舉方式與街道辦事處作為一級派出機構的委任方式也不相稱。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續改組成黨的工作委員會，定為區委的派出機構，不再由街道黨員代表大會選舉產生，警署署長等條上機構的負責人也被任命為黨工委的成員。相對于街道黨委，街道黨工委的成立強化了整個社區權力結構的行政中樞。

1997年7月，中國共產黨上海市委下發《關于加強和改進社區黨建工作的若干意見》。事件后，中國共產黨總書記于1999年9、10月間，在不到一個月的時間里兩次視察上海等地的社區黨建工作。上海社區黨建的基本思路是：針對在街道轄區內無上級主管部門的新經濟組織大幅度增加，各類社會團體、中介機構等組織不斷涌現的新情況，擴大基層工作的覆蓋面，探索黨員分類管理的新辦法，改變過去以條為主、條塊分割的局面，形成條塊結合、分級屬地管理的組織網絡。

1996年，共青團中央聯合民政部、國家工商行政管理局開展了創建“青年文明社區”活動。這項活動以城市社區(街道、居委會)為基本工作范圍，以青年為主體，以社區團組織建設為基礎，以提高社區文明程度為目標。團中央要求在社區建立團委或團支部，把流失的團員找回來；建立青年工作委員會，把社區青年工作資源整合起來；建立社區少工委，把少年兒童在社區組織起來；建立由社區志愿服務站、社區家政服務站、社區文化廣場等組成的社區青少年服務中心和由青少年維權受理站、社區就業培訓學校、青少年讀書站組成的社區青少年活動中心，努力做到社區和青少年雙向服務的統一。參照新加坡執政黨開展社區服務的經驗，共青團組織的作用開始轉軌變型，從過去的階級斗爭先鋒隊，轉向“用我們的愛心和雙手共建溫馨美好的家園”的理念和“青年志愿者社區行動”，為社區青少年提供心理咨詢、婚戀服務、技能培訓、就業指導、法律援助、失足青少年幫教等服務項目。

改革開放以來，隨著社會的進步和自治的發展，城市社區內的各類社會團體不斷增加。據了解，上海市普陀區民政局登記在冊的社會團體已達89個，經常參加社團活動的有近5萬人，分布在經濟、科技、文化和體育等領域。上海市五里橋街道除了有共產黨組織外，還有12名九三學社和致公黨的成員，分布在衛生和教育科研系統，全部為在職成員。他們原來與街道沒有什么關系，只是在“二級政府，三級管理”的改革中，本著屬地化原則，被納入了街道成立的“各界聯誼會”。

發展社區慈善組織，調動社區資源，直接為本社區的公益事業和建設服務，是一條有著巨大潛能的途徑。街道社區的設施服務與居民的志愿性服務相結合，是城市社區公益事業的最佳形式。

結論

建立在組織重建基礎上的新型城市社區管理模式，其實現還要注意以下幾方面：法規建設，它是實施社會化社區管理的前提，為適應新型城市社區管理模式，必須制定和完善有關社區管理的法規，以法律形式確定各社區組織的職能，使社區管理規范化；社區整合，建立良好的社區內部關系，充分運用各種社區資源和社區管理手段，協調各組織間相互關系，使其相互促進，實現社區全面發展；制定社區發展的長期、中期、短期規劃，計劃的制定應有社區居民的參與，并且體現滿足大多數居民的利益；培養社區居民的參與意識，促使居民積極參與本社區的公共事務，提倡社區成員間的互助合作精神，提高社區的自我管理能力，進而提高全禮會的民主程度；政府轉變職能。要將基層組織實行屬地化管理，把社會職能交給社會組織，通過這種屬地化管理實現對社區工作的指導。

改革后的社區居民自治管理組織，由于合理地劃分職能權限，將不同的責任按照其事務性質交由不同的組織和部門承擔，可以從根本上改變傳統居委會的行政工作模式，有利于推進基層民主建設的進程。新的社區居民自治管理組織組建之后，將形成以社區黨支部為領導核心，居民代表大會決議，居民委員會議事，社區工作者辦事，社區企事業單位、社會中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職，恪盡職守的社區管理新格局。

可以預期，在單位制向社區制的轉型完成以后，確立社區自治體系，將會成為21世紀城市社區發展的一個核心環節。