憑證式國債的監(jiān)督探究

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近些年來，憑證式國債作為“金邊債券”，廣大投資者對其信任和投資熱度長盛不衰，雖然發(fā)行量逐年增加，但人們卻難以買到，這足以證明憑證式國債發(fā)行的火爆。但在空前火爆的光環(huán)下，我們必須看到隱藏在背后的風(fēng)險因素，加以認(rèn)真分析并采取有力的監(jiān)控防范措施，化解風(fēng)險。下面就憑證式國債承銷機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)控談幾點(diǎn)粗淺的看法。

一、憑證式國債承銷機(jī)構(gòu)風(fēng)險

（一）超任務(wù)發(fā)行風(fēng)險

近年來隨著國家屢次降息，居民投資方向開始發(fā)生變化，儲蓄存款已不是居民閑置資金的首選，他們更熱衷于收益較高的國債，造成儲蓄存款分流，銀行面臨籌資困難，完成存款任務(wù)難度增大，影響其經(jīng)營狀況。商業(yè)銀行資金緊缺時，便利用發(fā)行國債時違規(guī)超發(fā)“債券”，增大存款，以發(fā)行國債之名，行攬存款之實(shí)。

這種行為一方面違反了國債發(fā)行的有關(guān)管理規(guī)定，擾亂了國家信用市場；另一方面，由于商業(yè)銀行對超發(fā)債券的資金管理與正常發(fā)生的國債資金管理不同而出現(xiàn)了資金運(yùn)行不規(guī)范的現(xiàn)象；同時，使承銷機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中面臨籌資成本增大和利率上調(diào)帶來的風(fēng)險。超發(fā)債券使銀行暫時籌集到部分資金，解決了眼前的資金緊張狀況，但其兌付成本高于銀行存款利息，增加了經(jīng)營成本。

（二）預(yù)約發(fā)行風(fēng)險

由于憑證式國債銷售的異常火爆，出現(xiàn)了國債供應(yīng)進(jìn)度和數(shù)量與居民投資需求不匹配，供小于求，國債發(fā)行當(dāng)日即爭購一空的現(xiàn)象，各承銷機(jī)構(gòu)，為攬住儲蓄存款大戶，將國債發(fā)行事先預(yù)訂，而忽視了窗口居民，致使國債集中到部分投資者手中，改變了國債面向廣大居民發(fā)售的初衷。預(yù)約發(fā)行雖使承銷機(jī)構(gòu)留住了儲戶，也加快了任務(wù)完成進(jìn)度，但在實(shí)踐中卻存在著一定風(fēng)險。由于承銷機(jī)構(gòu)與儲戶的預(yù)約是非正式的書面協(xié)議，對雙方不會形成有效的法律約束，一旦國債預(yù)約人有更好的投資方向或遇銀行利率上調(diào)，預(yù)約人將毀約而拒購所約國債，承銷機(jī)構(gòu)無有效手段制約預(yù)約人，只有在國債發(fā)行期結(jié)束后，自購預(yù)約國債，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險和損失。

（三）利率風(fēng)險

我國的國債發(fā)生利率一直是參照同檔次銀行儲蓄存款利率確定的。這種確定方法本身就存在一些問題，不盡合理。首先，它只是盯住銀行存款利率，而不是依據(jù)發(fā)債時的資金市場供求狀況。其次，這種國債利率確定方法使資金的三性（收益性、流動性、風(fēng)險性）關(guān)系出現(xiàn)了矛盾，即在期限相同的國債與銀行存款兩種金融形式之間，利率（收益）與風(fēng)險應(yīng)成正比關(guān)系，與流動性成反比關(guān)系，即風(fēng)險越低，流動性越強(qiáng)，其利率越低，反之相反。但我國憑證式國債與銀行存款相比，風(fēng)險性小，流動性較強(qiáng)，而其利率卻較高。第三，銀行存款利率的調(diào)整是政策當(dāng)局為實(shí)現(xiàn)某個經(jīng)濟(jì)目標(biāo)或解決某個經(jīng)濟(jì)問題而進(jìn)行的，在調(diào)整利率時并未充分考慮對國債利率的影響。當(dāng)銀行利率恢復(fù)上調(diào)，大量的低利率憑證式國債提前贖回，承銷機(jī)構(gòu)將面臨巨大的擠兌壓力，嚴(yán)重的還會造成承銷機(jī)構(gòu)在資金上的支付風(fēng)險。

（四）其他風(fēng)險

憑證式國債承銷中除存在上述主要風(fēng)險外，還存在著同業(yè)競爭、二次買賣、核算管理、公款私存購買國債等風(fēng)險，這里就不一一介紹。

二、采取有效措施的防范和規(guī)避憑證式國債在發(fā)售中給承銷機(jī)構(gòu)帶來的風(fēng)險

（一）規(guī)范承購包銷行為，完善現(xiàn)行承購包銷方式

我國國債承銷以商業(yè)銀行為主，承銷團(tuán)數(shù)量有限，壟斷性強(qiáng)，不利于招標(biāo)競爭、控制發(fā)行成本和分銷國債。根據(jù)承購包銷存在的弊端，我們應(yīng)從自由競價認(rèn)購、規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用等方面對發(fā)行方式進(jìn)行改革。財(cái)政部應(yīng)根據(jù)市場資金來源情況確定承銷資格、承銷程序和承銷規(guī)則，由承銷團(tuán)充分進(jìn)行投標(biāo)競價，此價格能比較準(zhǔn)確地反映社會資金的供求狀況，兼顧籌資者的利息負(fù)擔(dān)和投資者的收益，使二者都能保持在大體合理的水平，從而使承銷機(jī)構(gòu)承銷國債的風(fēng)險性有所減小，以利于穩(wěn)定國債發(fā)行市場。

（二）實(shí)現(xiàn)國債期限多樣化，提高國債發(fā)行頻率

我國國債發(fā)行市場品種逐步向多樣化方向發(fā)展，但國債期限仍以三年期以上居多，兩年及兩年期以下的國債寥寥無幾。國債多樣化可為中央銀行提供靈活的調(diào)控手段，即中央銀行可在公開市場上吞吐國債，而不僅僅以信用擴(kuò)張來調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣的供應(yīng)，從而能更有效地調(diào)節(jié)貨幣供求，進(jìn)而能為財(cái)政信貸綜合平衡開辟一個新渠道，一定程度上也能防范國債風(fēng)險的產(chǎn)生。國家應(yīng)在建立逐步完善的國債發(fā)行電子網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政政策和貨幣政策適時地發(fā)行不同期限和不同品種的國債，改變國債市場品種單一的狀況，實(shí)現(xiàn)國債期限多樣化，。同時，為及時彌補(bǔ)財(cái)政赤字和解決基本建設(shè)投資需要，應(yīng)提高國債發(fā)行頻率，采取月度和季度均衡發(fā)行方式，隨時滿足投資者的需要，使國家及時足額籌集資金，使國債利率與市場利率保持協(xié)調(diào)，規(guī)避承銷機(jī)構(gòu)在承銷中賣大戶、超發(fā)、增發(fā)國債等不規(guī)范行為。

（三）實(shí)行靈活的國債利息政策，使國債發(fā)行實(shí)現(xiàn)利率市場化

為穩(wěn)定國債發(fā)行市場，發(fā)展國債交易市場，政府應(yīng)該實(shí)行靈活的國債利息政策，實(shí)現(xiàn)利率市場化。國債利率應(yīng)以市場資金供求狀況為主要依據(jù)，適當(dāng)參照銀行存款利率來確定。首先財(cái)政部和人民銀行應(yīng)在利率確定上進(jìn)行深入研究。

既要考慮財(cái)政的籌資成本，又要有利于國債順利發(fā)行，還要考慮市場資金供求狀況。其次，在財(cái)政部發(fā)債期間，人民銀行要設(shè)法穩(wěn)定利率，在國債發(fā)行之后，人民銀行調(diào)整利率時應(yīng)充分考慮國債利率水平，財(cái)政部也要采取相應(yīng)措施，最大限度地使國債利率與銀行存款利率保持相同的走勢。目前，我國國債發(fā)行采取浮動利率方式的技術(shù)條件還不夠成熟，不宜采用，可根據(jù)市場利率溢價、折價、平價發(fā)行國債，消除國債固定利率的種種弊端。第三，可利用新舊債券結(jié)合的方式穩(wěn)定發(fā)行市場，即發(fā)債人在利率上調(diào)時為避免舊債提前兌付風(fēng)險，可發(fā)生新債券，允許舊債持有者兌換新券或給舊券持有者一定的補(bǔ)差，使承銷機(jī)構(gòu)有效避免由于利率波動帶來的風(fēng)險和損失。

（四）加強(qiáng)國債監(jiān)管，有效防范國債風(fēng)險

我國國債現(xiàn)行的管理體制是財(cái)政部和人民銀行共同管理，這種管理體制存在一些弊端，尤其是在管理權(quán)的歸屬和職責(zé)劃分上。為規(guī)范和完善國債市場必須要加強(qiáng)國債監(jiān)管。一是應(yīng)健全國債管理法規(guī)，使國債管理有法可依。建議盡快出臺《國債法》，明確國債管理部門權(quán)限、職責(zé)以及相互之間的制約關(guān)系，業(yè)務(wù)的管理規(guī)定（包括承銷規(guī)則、柜臺交易）、法律責(zé)任等，為國債管理的正常進(jìn)行提供法律保證。二是財(cái)政部門和人民銀行應(yīng)加強(qiáng)合作和協(xié)調(diào)，對國債管理中出現(xiàn)的問題共同商討對策，進(jìn)一步提高國債監(jiān)管效率。三是加強(qiáng)對承銷機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，提高其風(fēng)險意識。主動規(guī)范承銷行為。在目前承購包銷方式不盡完善的狀況下，尤其要加強(qiáng)對承銷機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，使其主動要樹立市場意識和社會意識，加強(qiáng)對國債發(fā)售整個過程和內(nèi)部核算的有效管理，積極維護(hù)國債市場正常秩序。