從鐵本事件看政府改革和宏觀調(diào)控論文

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自從去年下半年以來，在新一輪經(jīng)濟(jì)周期的宏觀調(diào)控中，貨幣政策操作一再出手，先后出臺(tái)了121號(hào)文件，收緊了房地產(chǎn)信貸，三次調(diào)高存款準(zhǔn)備金率，同時(shí)提高了一些行業(yè)投資的自有資金比率，大量發(fā)行央行票據(jù)，回籠流通中過多的貨幣，等等。總體來看，相對比較及時(shí)，也比較穩(wěn)健。但是，由于體制性約束，不僅政策效應(yīng)較差，而且走入了困境。貨幣政策獨(dú)立性缺失，操作空間狹小，可用工具太少。與此同時(shí)，財(cái)政政策依然沿襲原來的積極性質(zhì)和擴(kuò)張思路，在反向上用力，國債發(fā)行和國債投資繼續(xù)實(shí)施，其他緊縮和調(diào)整措施也未出臺(tái)。在這種情況下，發(fā)改委走上調(diào)控的前臺(tái)，采取了一系列行政控制措施。“鐵本事件”就是在這種情況下公開的。

現(xiàn)在，“鐵本”已經(jīng)叫停，其結(jié)論是：地方政府越權(quán)審批，鐵本公司違規(guī)違法操作，有關(guān)責(zé)任人正在進(jìn)行查處。這個(gè)處理和結(jié)論不能說沒有一點(diǎn)道理，但卻顯失公平，且違背了更根本的法律，同時(shí)也混淆了很多重大問題。

首先，如何區(qū)分宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政侵權(quán)行為。

所謂宏觀調(diào)控，就是政府運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，熨平經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)。現(xiàn)在，我們居然把政府部門直接出面，下令關(guān)閉企業(yè)也當(dāng)作宏觀調(diào)控。看來，也許我們還要從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的ABC重新學(xué)起。這不是宏觀政策調(diào)控，而是直接干預(yù)微觀主體行為。

在改革開放以前，政府抑制經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，關(guān)停并轉(zhuǎn)的是國有企業(yè)，這沒有什么違法不違法和侵權(quán)不侵權(quán)的問題，反正國家是所有者，想開就開，想關(guān)就關(guān)。現(xiàn)在，經(jīng)過了25年的改革，非國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展壯大，政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，關(guān)閉的不是國有企業(yè)，而是民營企業(yè)。這確實(shí)比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府公開在宏觀調(diào)控的名義下侵權(quán)。既然人大通過的憲法修正案寫明，國家保護(hù)人權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。政府部門強(qiáng)力關(guān)閉私人企業(yè)不是違憲又是什么？

也許有人說，關(guān)閉鐵本公司是針對它的違規(guī)違法行為。不錯(cuò)，鐵本上馬是有違規(guī)違法行為。那么，我們就要進(jìn)一步分析，這種違規(guī)違法行為是怎么發(fā)生的？誰是主謀，誰是禍?zhǔn)祝胯F本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的罪責(zé)？

在今年第一季度的宏觀經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告中，我們曾經(jīng)明確指出，目前的經(jīng)濟(jì)過熱是政府過熱，而不是市場過熱，甚至是市場未熱，政府先熱。“鐵本事件”就是政府過熱的一個(gè)典型案例。根據(jù)報(bào)紙報(bào)導(dǎo)，鐵本公司違規(guī)違法有兩大事實(shí)，一是化整為零，分散報(bào)批。即采取欺騙手段，把投資100多億元、占地9000畝（實(shí)際占地6500多畝）、建設(shè)規(guī)模840萬噸的大鋼鐵項(xiàng)目分為七個(gè)小項(xiàng)目，分散上報(bào)審批。但是，為什么搞成840萬噸，為什么分成七個(gè)項(xiàng)目，沒有人追問。鐵本公司最初計(jì)劃年產(chǎn)200萬噸，按相同的比例計(jì)算，投資只有23.8億元，占地也只有2000多畝（實(shí)際為1500多畝），從民營企業(yè)投資和經(jīng)營的理念來看，實(shí)際數(shù)量可能更少。這樣，也許就用不著化整為零，分散報(bào)批了。現(xiàn)在建設(shè)規(guī)模搞成840萬噸，雖然不能說完全是、但至少主要是地方政府搞出來的。一個(gè)明顯的事實(shí)是，在改革開放初期，蘇南的三個(gè)城市蘇州、無錫、常州，基本上處在同一發(fā)展水平，差異并不明顯，無錫強(qiáng)一點(diǎn)，蘇州和常州不相上下，但是，經(jīng)過20年的競爭和發(fā)展，格局發(fā)生了很大變化，蘇州大大超過無錫，無錫又把常州遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在了后邊。在這種情況下，出于政績考慮，常州政府和官員自然憋著一口氣。在現(xiàn)行體制下，縮小差距的最便當(dāng)?shù)霓k法是上大的建設(shè)項(xiàng)目，只要一個(gè)大項(xiàng)目上去了，一切就都有了。鐵本的規(guī)模從200萬噸加到400萬噸，再翻番到840萬噸，就是在地方政府和官員的一再鼓動(dòng)、勸說、利誘、甚至施壓和請求下，一步一步膨脹起來的。這個(gè)背后在飯桌上搞定的過程，才是問題的要害，這是不可能讓人們知道的。至于化整為零、分散報(bào)批的辦法，也不是鐵本公司獨(dú)出心裁，而是政府與企業(yè)合謀的結(jié)果。不僅如此，現(xiàn)行管理?xiàng)l例雖有投資規(guī)模報(bào)批的限制，卻沒有禁止報(bào)批以后再合在一起的規(guī)定。因此，嚴(yán)格說來，以此責(zé)罰鐵本理由并不充足。

二是違法圈地，侵犯農(nóng)民權(quán)益。這個(gè)問題也是存在的。這里有一個(gè)程序問題。農(nóng)戶的耕地要變成非農(nóng)業(yè)用地，先要經(jīng)過政府的征用，從集體土地變成國有土地，才能用于工商業(yè)目的。沒有政府的行動(dòng)，鐵本公司本事再大，一寸土地也拿不到手。如果沒有上邊官員的首肯和指示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部竟然膽大包天，越權(quán)批了那么多土地，我想，連三歲小孩都不會(huì)相信。至于鐵本公司沒有給足征地折遷補(bǔ)償費(fèi)，致使2000多戶農(nóng)民至今仍然無處安身。這也許有一部分事實(shí)。不過有一點(diǎn)需要指出，鐵本公司按什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償？農(nóng)戶真正拿到了多少？這些決定是誰拍板的（肯定不是鐵本公司定的）？那一個(gè)官員敢于將此真相公諸于世？公務(wù)員之家

既然上述問題尚未搞清楚，關(guān)閉鐵本公司就是有問題的。不僅如此，據(jù)筆者所知，不至一家國有鋼鐵公司也在上鋼鐵項(xiàng)目，為什么不令其關(guān)閉？其中有的也存在著化整為零、分散報(bào)批的問題，為什么不進(jìn)行查處？這到底是為什么，人們一看便知。為什么不能一視同仁，而要拿民營企業(yè)開刀？其造成的國進(jìn)民退和改革逆轉(zhuǎn)的后果，更是不難明白；至于“殺雞給猴看”云云，其實(shí)，也只是“殺雞給雞看”。否則，我們無法對此現(xiàn)象做出邏輯一貫的解釋。

其次，如何運(yùn)用行政手段進(jìn)行干預(yù)？

政府運(yùn)用行政手段進(jìn)行干預(yù)是必要的，在目前情況下更是如此。關(guān)鍵在于行政手段應(yīng)當(dāng)針對誰，以及如何實(shí)施？

對于像“鐵本事件”之類的事情，行政手段只能用于問責(zé)官員和企業(yè)的違法行為。違法行為已如上述，這里主要討論問責(zé)官員。

據(jù)報(bào)導(dǎo)，到目前為止，有6名官員受到問責(zé)和處罰，而且是越到下面處罰越重，上面的官員只受到黨內(nèi)警告處分。如果筆者的上述分析和推斷不錯(cuò)，這樣做與其說是問責(zé)，不如說是放縱和包庇。想借此達(dá)到政令暢通，令行禁止，難亦哉！

對于鐵本公司不一定急急忙忙令其關(guān)閉，而是讓其存在，然后把各種該由企業(yè)負(fù)擔(dān)的投資成本都算進(jìn)去。比如，專用碼頭本應(yīng)由企業(yè)投資興建，地方政府為其代勞，自然扭曲了企業(yè)的投資成本；低價(jià)批地同樣不合理，也應(yīng)按正常標(biāo)準(zhǔn)收取土地出讓金和折遷補(bǔ)償費(fèi)；偷逃的稅款也應(yīng)照章收繳；至于違規(guī)違法，也應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行罰款。這一切加在一起，如果企業(yè)認(rèn)為仍能盈利，可以讓其繼續(xù)經(jīng)營或者縮小投資規(guī)模繼續(xù)建設(shè)，如果損失太大，無法進(jìn)一步投資建設(shè)，可以提起破產(chǎn)申請，進(jìn)入破產(chǎn)程序。與此同時(shí)，這里計(jì)算出來的低估成本和縮小規(guī)模造成的損失（包括土地不能復(fù)墾等），就是官員決策失誤的代價(jià)，應(yīng)按此對有關(guān)責(zé)任官員做出相應(yīng)的處罰，使之承擔(dān)決策失誤的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這樣做，既不存在侵權(quán)問題，又達(dá)到了行政干預(yù)的目的，同時(shí)也真正建立起對官員的問責(zé)制度。

再次，如何在宏觀政策緊縮的同時(shí)推進(jìn)政府改革。

“鐵本”的上馬，是地方政府、企業(yè)和銀行三家共同行動(dòng)的結(jié)果，在這個(gè)三角關(guān)系中，地方政府處于主導(dǎo)地位。而在實(shí)行緊縮中，各部門又是各搞一套，借機(jī)擴(kuò)大自己的權(quán)力和維護(hù)本部門的利益。因此，我們的現(xiàn)狀是，一方面，政府掌控著巨大的經(jīng)濟(jì)和投資權(quán)力，另一方面，政府的管理能力和行政能力又相當(dāng)?shù)拖隆Ｈ绻桓淖冞@種狀態(tài)，我們將會(huì)付出更大的代價(jià)。因此，筆者贊同這樣的觀點(diǎn)，即政府改革是進(jìn)一步改革的中心。

目前，我們的政府制度中有兩大問題，一是政府和官員的權(quán)力過大，特別是掌控著巨大的經(jīng)濟(jì)和投資權(quán)力，二是政府和官員行為無章可循，隨意性太大，甚至明顯違法。因此，政府改革的關(guān)鍵在于限制政府和官員權(quán)力，特別是經(jīng)濟(jì)和投資權(quán)力，而最主要的辦法和措施是，明確規(guī)定政府（包括中央政府和地方政府）和官員能做什么，不能做什么，建立政府官員的行為規(guī)則，并對官員的行為實(shí)施公開的輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督，同時(shí)實(shí)行真正嚴(yán)格的問責(zé)制度。

在經(jīng)濟(jì)衰退和政策擴(kuò)張時(shí)期，政府權(quán)力往往隨著支出的增加而擴(kuò)大，而在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和政策緊縮時(shí)期，正是限制和縮小政府權(quán)力的一個(gè)有利時(shí)機(jī)。但是，我們的作法往往與此相悖，政策擴(kuò)張時(shí)期政府隨支出擴(kuò)大而擴(kuò)張權(quán)力，政策緊縮時(shí)期又用行政干預(yù)擴(kuò)張政府權(quán)力。如果我們對政府權(quán)力的借機(jī)擴(kuò)張喪失警惕，如果我們不能進(jìn)一步限制政府權(quán)力，不僅宏觀調(diào)控會(huì)走偏，它所造成和留下的問題比它解決的更大、更難、更復(fù)雜，而且有可能斷送中國的改革和發(fā)展前景。