老工業基地縣域經濟發展對策及建議

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摘要：縣域經濟是經濟社會發展的基石，如何發展涉及宏觀和微觀政策的把握與調整、涉及區域經濟的協調發展，是城鄉統籌的關鍵。本文以老工業城市本溪作為研究對象，通過調查研究分析提出加快縣域經濟發展對策建議，對本溪實現全面小康社會、扎實推進區域經濟快速發展乃至東北老工業基地振興有著重要意義。

關鍵詞：發展現狀；突出問題；對策建議

東北老工業基地如何發展縣域經濟，以縣域帶城區、以城區促全域經濟快速發展，對東北老工業基地實現全面振興有著非常重要的意義。本溪是老工業基地城市，有著它的典型性和代表性。現以本溪為例，探索東北老工業基地縣域經濟發展的戰略措施和政策體系，以期為決策部門提供參考依據，加速東北老工業基地振興的進程。

一、本溪縣域經濟發展現狀

本溪市縣域經濟經過近年來的快速發展，經濟實力不斷增強。一是經濟實力穩步提升。2018年兩縣（本溪縣、桓仁縣）地區生產總值236.9億元，占全市地區生產總值的28.8%。2019上半年，在經濟下行壓力加大形勢下，縣域經濟繼續保持穩定，兩縣地區生產總值占全市比重達27.6%。二是工業園區建設初具規模。截至目前，縣域工業園區累計投入已達近10億元，核心區域基本實現“七通一平”標準，引進了四野鐵礦、華岳精工、參鐵集團、德科斯米爾、卡倍億、福瑞德電子芯片、天士力、同仁堂、上藥集團等一大批國內知名企業，集聚了傳動裝置、玻璃制品、中醫藥健康、葡萄酒、新型材料、綠色能源等特色產業集群，成為中國優質鑄造生鐵基地、東北最大優質浮法玻璃生產基地和遼寧省農產品加工示范集聚區。三是現代服務業快速發展。2019上半年，本溪縣景區總收入同比增長108%，接待國內外游客人數同比增長39%；桓仁縣旅游接待量和旅游業總收入分別同比增長17.4%和17.6%。本溪縣益東溫泉、希爾斯溫泉旅游度假區初具規模，萬歲山航空運動飛行營地、大石湖房車營地、小市一莊旅游特色山莊等試運營，楓鄉谷溫泉酒店、家得樂大型超市等服務業項目投入運營?；溉士h建設了楓林谷森林氧吧養生基地、如意島世紀花園、參康源搖錢樹山參之鄉生態旅游度假區等旅游項目，建設了圣｡奧蘭度生態公園、龍寶城市廣場、東海商城等服務業項目。四是特色城鎮展示魅力。本溪縣獲評全國“文明縣城”、省級“園林縣城”。湯溝被評為“民族文化旅游特色鎮”，新增同江峪滿族特色村寨等11個美麗鄉村?；溉士h二棚甸子鎮入選全國特色小鎮名單，成為特色野山參小鎮。古城鎮、八里甸子鎮分別被評為全省“山參特產之鄉”“紅松籽特產之鄉”。兩縣8個鄉鎮、98個村被評為省級“宜居示范鄉鎮”和“宜居示范村”。五是品牌建設成績斐然。本溪縣獲評“中國休閑農業與鄉村旅游示范縣”“中國溫泉之城”“中國刺五加之鄉”“中國林業產業示范縣”“全國森林旅游示范縣”“全國科普示范縣”“科研興教十強縣區”“文物工作先進縣”“全國電子商務進農村示范縣”“國家蜜蜂產業技術體系示范縣”。“刺五加及其制品”（鐵剎山露酒）通過國家市場監督管理總局生態原產地產品保護認證，實現全省零突破。桓仁縣被評為“中國最佳旅游風景區”“美麗中國十佳旅游縣”“國家森林旅游示范縣”“國家全域旅游示范區”“遼寧省旅游產業發展示范縣”“全國電子商務進農村示范試點縣”“全國冰葡萄酒產業知名品牌示范區”“國家冰酒葡萄綜合標準化示范區”。“桓仁冰酒”“桓仁蛤蟆油”等7個產品成為國家地理標志保護產品，“桓仁山參”“桓仁大米”等15個商標成為國家地理標志證明商標。六是深化改革全面推進。組建旅游集團公司，實施國有林場改革，推進5戶國資國企改制，完成土地承包經營權確權登記46.3萬畝，實施“五證合一、一照一碼”，完成農信社改革等取得成效。七是存在的差距。本溪市的縣域經濟雖然有了一定發展，但與先進地區比較，差距很大。2020年遼寧省41個縣的排位中本溪縣和桓仁縣僅排在第15位和第18位。2020年本溪縣和桓仁縣GDP分別為126.2億元和110.7億元，而同期的瓦房店市分別是兩縣的7.4倍和8.4倍，全國百強榜首的昆山市是兩縣的30倍和35倍。2020年本溪縣和桓仁縣財政收入分別為7.4億元和5.8億元，同期的瓦房店市是兩縣的8.6倍和10.9倍，昆山市是本溪市財政收入總和的6.2倍。

二、本溪縣域經濟發展的突出問題

1.要素瓶頸制約依然存在。本溪縣和桓仁縣作為國家重點生態功能區和遼寧中部城市群最重要的水源涵養地，本溪縣生態保護紅線區面積占全縣面積的69%，桓仁縣更是高達72.4%，占比居全省首位，甚至部分縣城和大量不影響水質安全的稀有土地資源也都劃入生態保護紅線區內，存在生態保護區劃分不科學和水源地區劃面積過大問題。按照國家重點生態功能區產業準入負面清單要求，兩縣不僅在新上工業、旅游業以及農業產業化項目時受到嚴重制約，而且導致兩縣存在諸多歷史遺留問題，部分采礦和制造業企業面臨限產、停產、關閉，部分景區和企業必須搬遷，25度以上陡坡退耕還林、投餌網箱養殖企業退出等。這種現象必將長期存在，極大地影響了本溪市縣域經濟的快速發展。2.工業產業園區實力不強。園區核心區集聚效應不強，企業規模小，缺乏核心競爭力，對整個園區建設拉動作用不明顯。園區交通、通信、供暖等配套基礎設施建設不齊，儲備建設凈地不足，相關配套服務功能更是不全，生產要素供給滯后，園區承載能力較弱。園區對企業承諾的部分優惠政策由于財力緊張、國家政策調整等原因怠于執行或停止執行，導致政府公信力大打折扣。園區行業協會等組織功能不健全，未形成產業聯盟，致使企業間相互壓價、惡性競爭現象時有發生。園區用地指標調整需要省批復，手續繁雜、審批時間長，嚴重影響客商投資積極性。3.縣域特色產業布局分散?？h域特色產業布局分散，產業結構趨同，同質化產品競爭激烈，尚未形成規模經濟效益，沒能實質改善該地區經濟增長的落后局面。如：山參加工，由于各地分散經營，發展規模較小，一直處在價值鏈的低端，本地未形成有市場競爭力的大品牌，產品走出去主要依靠外部大品牌包裝；生態旅游業，各地旅游項目遍地開花，旅游產品供給缺乏創新性，旅游功能雷同，項目收益不高，后續投資跟進困難，許多項目面臨擱淺風險。4.新型城鎮化建設資金匱乏?？h域經濟總量小、運行質量不高，縣級財政屬于典型的“吃飯”財政，兩縣財政支出是收入的3.2倍，財政根本沒有調控能力。本溪縣2020年重點工程22個項目計劃投入5.8億元、建設項目拆遷款10億元均未落實。作為投資主體的鄉鎮和村兩級在取消農業稅和農林特產稅后，大多數鄉鎮財政形同虛設，村級集體經濟大多數是“空殼”，兩縣23個鄉鎮201個村，能保障財政正常運轉的僅有6個鄉鎮，鄉鎮和村級集體根本無力承擔小城鎮和新農村基礎設施建設任務。5.縣域發展融資難問題凸顯。中小企業和農民貸款難的癥結在于擔保和普惠制金融沒有充分發揮作用，而抵押門檻過高又進一步加劇了貸款難。農業政策性銀行和國有商業銀行貸款門檻過高，而中小企業規模偏小、產品檔次相對較低、盈利水平不高、抗風險能力差，可供抵押的資產少，難以達到銀行貸款條件，中小企業難貸款。農村信用聯社和村鎮銀行可以給農民辦理小額貸款，但由于抵押物未完全放開，限制了農民貸款，而且資金流量少，小額貸款遠遠不能滿足縣域經濟發展和新型農民創業的需求。

三、加快本溪縣域經濟發展的對策建議

本溪市應牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，以“補齊縣域經濟、園區經濟短板為落腳點；以縣域帶城區、以城區促全域”為發展思路；以綠色產業發展引領經濟轉型升級，將生態優勢轉變為經濟優勢，把生態資本轉變為發展資本，堅定不移地走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，打造中國最美縣域城市，爭取在今后的發展中再上新臺階。1.向思路要機遇，頂層設計產業園區建設。一是加大向市場經濟轉變的各項措施落實力度。本溪發展縣域經濟工作中還應注重加大向市場經濟轉變的各項措施落實力度，其中主要是：政府職能、經濟制度、財稅體制、社會保障制度、要素市場發育、資產優化重組等方面的改革等。其中特別建議研究和制定具有本溪特點的所有制結構調整改革，鼓勵多種所有制形式發展。支持非公有制經濟健康發展，特別是要加快民營企業的發展，進一步對國有資產通過多種形式實現資產重組與內在機制轉換。二是高標準制定園區規劃。高起點、大手筆重新規劃定位產業園區。實現工業產業園區、農產品深加工區、服務業集聚區三區共建，集中化發展。按照錯位發展、協同合作、“一園一區一鎮一品”的發展思路，本溪縣重點發展汽車配套產業集群，打造中藥材、小雜糧、食用菌等特色農產品深加工集聚區；桓仁縣重點發展包裝印刷、葡萄酒、健康食品、新型環保材料、綠色能源產業集群，打造中醫藥健康、葡萄酒等高標準農產品加工集聚區。三是發展壯大工業產業園區。通過基金、地債、PPP、棚改資金、整合財政資金等方式，多方籌措資金，加快推進土地整理、地下管廊、道路、用水、用電等基礎設施建設，實現“七通一平”。積極承接京津冀、長三角、珠三角產業轉移，圍繞沈陽經濟區發展配套產業和特色資源開展主題招商。四是打造高端農產品加工集聚區。重點扶持人參、冰葡萄、刺五加、中藥材、優質稻米、林特產品等農產品加工企業向園區集聚，拉長原料主房地產業鏈，提高特色產業技術含量，發展無公害農產品和綠色有機食品，擴大國家地理標志產品覆蓋面，支持優質特色農產品申報“中華國禮產品”和“國宴專用產品”認證。本溪縣圍繞龍寶集團、匯源果汁等農事龍頭企業，打造涵蓋中藥材、小雜糧、蔬菜、食用菌的特色農產品深加工集聚區。桓仁縣圍繞天士力、同仁堂、張裕冰酒等企業，打造涵蓋中醫藥健康、葡萄酒等產品的高標準特色農產品深加工集聚區。五是培育特色服務業集聚區。本溪縣依托海航酒店、華龍商城等現有大型商貿企業，建設特色街區和集旅游綜合服務、會展、家居建材等于一體的中心服務業集聚區?；溉士h依托西江新城，推進東北參茸城、金建物流園等項目和海綿城市、智慧城市建設，打造現代服務業集聚區。2.向綠色要機遇，大力構建全域旅游格局。一是全力打響國家全域旅游示范區品牌。高標準編制全域旅游規劃，樹立“旅游＋”思維，促進產業融合發展，引進高端旅游企業和優秀經營團隊，謀劃溫泉、滑雪、體驗以及反季采摘、反季花卉、植物觀賞等冬季旅游項目，實現四季全時全域旅游。本溪縣重點推進關門山創建國家5A級景區，加快湯溝國際溫泉旅游度假區和溫泉寺溫泉度假區建設，打造集溫泉保健、醫養結合、休閑度假、冰雪特色運動為一體的綜合旅游服務集聚區。桓仁縣重點推進五女山創建國家5A級景區，全力建設國家中醫藥健康旅游示范區，努力打造森林氧吧目的地、山水詩畫寫生地、健康食品原產地、休閑養生長壽地、鄉村生活體驗地、遼東文化示范地，加快建設“中國山水氧吧之都”和“國際生態健康之城”。二是全力創建生態文明品牌。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，堅定走“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展道路。強化縣域飲用水源地和水環境保護，著力推進桓龍湖、觀音閣水庫等湖泊建設及景觀治理。加快推進縣域退化林分修復、森林撫育改造和自然保護區、森林公園建設。全力構建尊崇自然，綠色發展的生態體系，打響“遼寧水塔”，創建享譽全國的生態文明品牌，打造中國最佳生態宜居地。3.向特色要機遇，著力推進魅力城鎮建設。一是規劃編制。高起點、高質量做好中心鎮建設總體規劃，科學布局生產、生活、生態等功能區域，加快中心鎮城市化進程。二是突出特色。深入挖掘產業、資源、文化、歷史、生態、溫泉、滿族風情等特色，建設一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態環境優美、多種功能疊加的特色小鎮。三是創新模式。選擇條件優越的鄉鎮，積極探索“特色小鎮+PPP”發展模式，鼓勵社會資本參與運營特色小鎮，加快推進特色小鎮建設。4.向創新要機遇，全面深化經濟體制改革。一是創新財稅體制改革。具備條件的縣可以實行縣鄉（鎮）財政“分灶吃飯”，也可以實行鄉（鎮）招商引資后增量財政收入返還，增加鄉（鎮）政府財力。二是全力化解政府債務。對國有資產投資的閑置資產實施拍賣，科學組建旅游集團、城建集團、農水集團等，隨資產劃轉化解政府債務；探索債務資產證券化、盤活存量債務資產，有效化解存量債務規模。三是推進金融體制改革。圍繞工業、旅游、林業等優勢產業，設立運營產業（創業）投資引導基金，推動基金向實體投入。圍繞農村產業融合、養老產業、生態環境建設等發行特色債。依托投融資模式創新小鎮建設，大力發展農村普惠金融，引導涉農銀行向縣域延伸，推動農村基礎金融服務全覆蓋。推廣土地承包經營權、林權、宅基地使用權“三權”抵押貸款，試點開展“土地經營權＋農業生產預期收益＋農業保險抵押貸款”“對中小型農機等農業生產資料，可采取融資租賃方式予以購買”等金融服務，破解農民貸款難問題。四是推行審批制度改革。在建設工程項目審批領域實施“多規合一”“多評合一”“聯合審圖”“聯合踏勘”等新模式；推進“集中批、聯合審、區域評”等改革。各項行政權力向產業園區傾斜，讓園區管委會享受縣級行政審批權限。五是深化園區管理體制改革。按照“小政府、大社會”的發展要求，精簡整合機構，理順權責關系，減少管理層級，實行扁平化管理，逐步建立精簡高效的縣域產業園區管理模式。5.向政策要機遇，全力爭取上級專項資金。一是進一步加大對外開放力度。隨著“一帶一路”倡議的不斷深入，東北亞國家相繼開放給身處東北的本溪帶來重大發展機遇。東北亞區域多個國家正在推出對外合作新機制，比如韓國的“歐亞倡議”、蒙古國的“草原之路”、俄羅斯的“歐亞經濟聯盟”等，與我國“一帶一路”形成互動。這標志著本溪對外開放和引進外資正進入一個重要的新階段，本溪以其結構特征有可能成為國際大資本的主要區域取向，這一發展對本溪發展縣域經濟有重大意義。本溪放開的政策是向國際大資本傾斜、向鋼鐵綠色轉型、循環經濟、生物醫藥等整體技術改造和利用規模經濟傾斜，應當加快基礎產業與外資“嫁接”改造。二是用好用足用活上級政策和資金。利用國家、省、銀行提供的改造資金，盤活存量土地，為縣域發展拓寬空間。圍繞教育、醫療、養老、旅游等社會事業和農村電網改造、水利設施建設、污水垃圾處理等基礎設施領域，積極包裝項目，爭取中央預算內、省本級資金，提升縣域綜合承載能力。重點支持旅游產業基金、現代農業產業基金向縣域傾斜力度，重點支持景區開發、配套基礎設施及扶持小微企業和民營企業發展。鼓勵售電公司縣域產業園區和集群內的中小企業參與電力市場交易，降低企業生產成本。三是生態補償轉變為發展資本。加大爭取力度，盡快調整縮小縣域內生態保護紅線區劃面積。建議盡快出臺橫向生態保護補償政策，明確通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等多種方式，讓受益方對生態保護地區實施橫向補償。拓展生態補償資金來源渠道，引導社會資本參與生態建設，探索生態建設、環境污染整治與城鄉土地開發相結合的有效途徑，在土地開發中積累生態環境保護資金。

參考文獻

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作者：畢怡琳