防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的策略

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一、烏魯木齊市政府債務(wù)形成原因

1.支出壓力

近幾年,市委、市政府堅(jiān)決貫徹國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需的一系列方針政策,加快、加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,一大批市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目先后建成并投入使用,城市功能逐步完善,投資環(huán)境發(fā)生了巨大的改觀,綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)同時(shí)也拉動(dòng)了我市GDP和固定資產(chǎn)投資的快速增長(zhǎng)烏魯木齊市作為新疆的首府、我國(guó)西部的中心城市之一和向西開放的橋頭堡,其幅射亞歐的窗口作用和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭地位將更加突出由此進(jìn)入社會(huì)較快發(fā)展的歷史時(shí)期,人民群眾日益提高的物質(zhì)文化生活對(duì)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提出了越來越高的要求地方政府債務(wù)比重最大的籌資方式由于歷年債務(wù)余額滾存加上近年來新增債務(wù)膨脹,烏魯木齊市的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)也極為沉重

2.債務(wù)管理政策的效力受到局限

(1)近年來各項(xiàng)改革力度不斷加大,特別社會(huì)保障體制改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革等重大改革,加上地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入要求的增加,地方財(cái)政支出增長(zhǎng)速度大大超過收入增長(zhǎng)速度,支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力匱乏

(2)加快國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程同社會(huì)保障體系的建立不配套,加快國(guó)有企業(yè)改革步伐必然面臨著企業(yè)職工社會(huì)保障社會(huì)化的問題,目前,我市國(guó)有企業(yè)改革雖然基本結(jié)束,但自治區(qū)國(guó)有企業(yè)改革逐漸深化,而社會(huì)保障體系則剛剛建立,尚待完善,由此產(chǎn)生的原改制中拖欠企業(yè)離退休人員工資、下崗失業(yè)人員救濟(jì)金等社會(huì)保障資金所形成的債務(wù)加劇了地方政府債務(wù)膨脹的趨勢(shì)

(3)舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位,造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大,增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)表現(xiàn)在:項(xiàng)目超概算情況嚴(yán)重,加大財(cái)政資金壓力

(4)由于沒有建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制,對(duì)于否應(yīng)該舉債沒有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制,導(dǎo)致部門隨意舉債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,債務(wù)規(guī)模不斷膨脹

二、控制烏魯木齊市地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策及建議

1.加大財(cái)政對(duì)政府融資的集中統(tǒng)管力度

建立地方政府償債機(jī)制政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)按照“誰舉債、誰償還”的原則,確定償債責(zé)任單位,明確財(cái)政部門在同級(jí)政府債務(wù)管理中的牽頭作用,實(shí)行由財(cái)政部門為主,各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制財(cái)政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案,確定短期籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長(zhǎng)期融資規(guī)模、償債期限等并定期對(duì)已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促,確保政府債務(wù)按時(shí)償還

2.逐步建立各項(xiàng)政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制

(1)建立和完善動(dòng)態(tài)的地方政府債務(wù)信息系統(tǒng)

①建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控,隨時(shí)把握本級(jí)政府和下級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)狀況通過對(duì)債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)動(dòng)態(tài)分析和評(píng)估,將已經(jīng)發(fā)生的各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過一定的技術(shù)手段呈現(xiàn)出來,從而增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度債務(wù)信息的充分披露債務(wù)監(jiān)控得以有效實(shí)施的重要保障

②建議在“金財(cái)工程”框架內(nèi)加緊研究開發(fā)政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng),將政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)作為年度常規(guī)任務(wù)明確起來完善分地區(qū)、分級(jí)次、分種類、分項(xiàng)目的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度,進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)計(jì)行為、提高統(tǒng)計(jì)效率

③推動(dòng)試編政府債務(wù)預(yù)算的嘗試在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上,編制政府債務(wù)余額、新增債務(wù)、年度還債等政府債務(wù)預(yù)算,為政府決策及社會(huì)公眾提供綜合、完整的信息對(duì)直接顯性債務(wù),應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限,制定中長(zhǎng)期償還計(jì)劃,并建立相應(yīng)的償債基金;對(duì)直接隱性債務(wù),應(yīng)預(yù)測(cè)未來各年度的支出缺口,制定彌補(bǔ)支出缺口計(jì)劃;對(duì)或有顯性債務(wù),應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的原則,清償債務(wù),必要時(shí)可用法律手段進(jìn)行追討;對(duì)或有隱性債務(wù),應(yīng)加強(qiáng)管理,盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域“就地”化解;對(duì)無法追討的或有顯性債務(wù)和無法“就地”化解的或有隱性債務(wù),應(yīng)納入直接顯性債務(wù)進(jìn)行清償以此,逐步將隱形債務(wù)顯性化、或有債務(wù)明晰化,減少動(dòng)態(tài)反映地方政府債務(wù)的復(fù)雜程度

(2)規(guī)定債務(wù)形成程序,控制新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

①建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制,建立舉債評(píng)審、償債責(zé)任追究、償債準(zhǔn)備金制度通過編制政府債務(wù)預(yù)算,把債務(wù)預(yù)算納入復(fù)式預(yù)算,提高地方政府債務(wù)管理能力,從制度上防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

②增加債務(wù)總規(guī)模的剛性限制以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

(3)提出債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整原則以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

①明確地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu),分清責(zé)任將各類地方政府債務(wù)按照債務(wù)來源劃分為以下四類:由中央政府或上級(jí)地方政府轉(zhuǎn)貸形成的債務(wù),地方政府應(yīng)當(dāng)做好資金使用監(jiān)控、償還責(zé)任劃分等工作地方政府自行舉借或授權(quán)所屬部門舉借的債務(wù)資金其形成的債務(wù)即為烏魯木齊市地方政府債務(wù),地方政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的職能,并接受上級(jí)政府的監(jiān)督、指導(dǎo)

②劃分償還期限和資金用途,分清輕重緩急償還期限往往由資金用途決定的政府舉借債務(wù)獲得的資金,通常用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、經(jīng)常性支出、應(yīng)急支出等三個(gè)方面參照國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行對(duì)貸款期限的劃分,可以對(duì)地方政府貸款按照期限劃分為三類:第一,長(zhǎng)期債務(wù),償還期限在五年以上(不含五年)的債務(wù)第二,中期債務(wù),償還期限為一年以上,五年以下(含五年)的債務(wù)第三,短期債務(wù),償還期限為一年以內(nèi)(含一年)的債務(wù)長(zhǎng)期債務(wù)一般為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本等資本性支出資金這些項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng),收益慢,因此客觀要求具有足夠長(zhǎng)的還款周期,否則就會(huì)加重地方政府的現(xiàn)期財(cái)政負(fù)擔(dān),這部分債務(wù)占債務(wù)總規(guī)模的合理比例應(yīng)該比較大的,一般應(yīng)大于80%短期債務(wù)一般用于政府經(jīng)常性支出和應(yīng)急支出,只能用于年度內(nèi)周期性短收的情況,一般不能用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字,短期債務(wù)比例應(yīng)當(dāng)非常低中期債務(wù)介于長(zhǎng)期債務(wù)和短期債務(wù)之間,其比例也應(yīng)當(dāng)介于長(zhǎng)期債務(wù)與短期債務(wù)之間

3.加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理

(1)結(jié)合財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià),合理確定投資范圍

按照“量力而行、盡力而為”的理財(cái)原則,同時(shí)結(jié)合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià),合理確定財(cái)政投資范圍,政府重點(diǎn)支持關(guān)系國(guó)計(jì)民生,對(duì)我市未來經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目

(2)編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計(jì)劃,加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政跟蹤評(píng)審力度

①根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制年度政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上,根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃,明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目,投資、規(guī)模和償還本息等計(jì)劃,也便于負(fù)債資金在各項(xiàng)目間的統(tǒng)籌調(diào)度

②全面實(shí)行財(cái)政跟蹤評(píng)審制建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目,相關(guān)職能部門要實(shí)行跟蹤評(píng)審和重點(diǎn)評(píng)審相結(jié)合,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,督促項(xiàng)目單位整改到位對(duì)政府重大舉債項(xiàng)目,要委派財(cái)務(wù)總監(jiān)或財(cái)政專管員,對(duì)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管實(shí)施財(cái)政跟蹤評(píng)審制,邊建設(shè)邊評(píng)審,既能節(jié)約資金又能在一定程度上預(yù)防超概算現(xiàn)象審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況的年度審計(jì)項(xiàng)目竣工后,必須進(jìn)行竣工審計(jì)將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍,公開審計(jì)結(jié)果

(3)加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理,強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力

把好項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)關(guān)、預(yù)算審核關(guān)、建設(shè)資金支付審核關(guān)、建設(shè)項(xiàng)目竣工決算關(guān)依托信息技術(shù)手段,建立政府性投資項(xiàng)目庫,對(duì)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理