權利與權力研究論文

導語：權利與權力研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

相對于其他法律部門而言，行政法是最缺乏理論根基的。川行政法所以會出現這種理論基礎薄弱、邏輯建構困難的原因，除了行政法在法律體系中的特殊地位、與憲法制度的密切關系以及受到各國經濟政治條件，特別是各國政治體制建構的影響和制約外，還受到兩個因素的制約:一是總體來說，行政法的歷史相對較短，與民商法、刑法和訴訟法相比，缺乏永久歷史文化傳統的淵源;二是行政法所調整的國家行政權力關系的復雜性和敏感性。

但是，任何一個法律部門和法學體系都必須有深厚而堅實的理論基礎和科學的理論邏輯的建構，否則這個法律部門的存在就缺乏合理性基礎，這一法學理論體系就不能稱之為現代科學。而科學理論的建立以核心范疇的形成及其科學界定為標志，一個法律部門的合理運作以核心理論范疇及其所界定的價值指向為調整目標。

行政法的核心范疇或核心命題是國家行政，它是關于國家行政的法律制度。但行政是一個復雜的社會文化和政治文化現象，其焦點是行政權力。第一，行政之特殊性在于它是與國家權力緊密聯系的，它是一種特殊的國家權力，沒有國家權力就沒有行政。第二，權力在國家行政的運作過程中處于核心的地位。行政機關指的是國家建構起來的行使國家行政權力的機關;行政功能是行政權力發揮管理社會、監督社會的作用和影響;行政過程乃是行政權力運作和發揮功能的過程。權力滲透于、貫穿于行政的全過程。第三，行政法所以作為一個特殊的法律部門，在法律關系上呈現出不同于其他法律關系的特殊性也在于權力的特殊品性。

行政權力的作用對象是市民社會中的私人，即公民、法人和其他社會組織。行政權力與私主體權利的關系是行政法關注的基本關系。行政機關的重要職責就是既要切實保障私權利的合法行使和實現，為私權利服務，又要防止、控制和禁止私權利的濫用和主觀隨意性，以維護公共利益不受私權利的非法侵害。因之，行政法得以存在的社會現實基礎乃是私權利與行政權力之間的矛盾和沖突關系。它的重要使命就在于協調和整合私權利與行政權力之間的關系。既使國家行政權力能合理、合法、高效地順利行使，又使行政權不至侵犯私權利的正當、合法行使，為私權利的實現提供必要的社會服務。

故而，我們認為，所謂行政法的基礎理論，或行政法的理論邏輯應當圍繞著私權利與行政權力之間的相互關系及其整合模式來展開，以確定行政法在處理這一對相互矛盾的關系時的基本價值指向。

二、行政權界說

行政權力是一種特殊的國家權力。在洛克看來，行政權與立法權和外交權是相互制約的平行關系，它們構成國家權力的整體。孟德斯雞則認為，行政權與立法權和司法權構成相互平行而制約的關系，國家權力是立法權、行政權和司法權所構成的有機整體。具體而論，行政權具有下列特征:

第一，行政主體的特殊性。從現代權力理論來看，一切國家權力都屬于人民，人民是國家的主權者。這就是說，從權力歸屬或權力所有關系的角度而論，行政權與立法權和司法權一樣，都為國家的全體公民所有，人民是國家權力的實際所有者;從權力行使的角度而論，人民通過某種法律機制將國家權力委托給某些特殊的國家機關和國家工作人員來行使，而國家行政機關就是國家行政權的行使主體。行政機關依據憲法和組織法的規定對行政權的行使享有獨占權，除了國家行政機關、法律授權的組織和行政機關委托的社會組織有權行使行政權外，其他任何組織和個人都無權行使國家行政權。

第二，行政權是執行法律之權。洛克認為:“由于那些一時和在短期內制定的法律，具有經常持續的效力;并且需要經常加以執行和注意，因此需要有一個經常存在的權力，負責執行被制定和繼續有效的法律”。在他看來，行政權或執行權“在社會內部對其一切成員執行社會的國內法”。孟德斯鴻在論述立法權與行政權時指出:“一種權力不過是國家的一般意志，另一種權力不過是這種意志的執行而已”。!“美國著名行政法學家F.J.古德諾也認為，行政權力是法律的執行權。他在論述立法權與行政權的關系時指出:“以表達國家意志為主要職責的機關，即立法機關，通常又有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行。”“以執行國家意志為主要功能的政府機關，經常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節的職責，盡管這些國家意志的具體細節在表達時，必須合乎由主要職責在于表達國家意志的機構所制定的一般原則。

這就是說，被稱為執行機構的機構，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權或立法權”。這表明，隨著現代政府功能的擴展，行政權在一定程度上分享了立法權，但盡管如此，行政權為法律執行權的性質沒有發生變化。

第三，行政權是受到法律限制的權力。古德諾指出，法律與執行法律之間缺乏協調就會導致政治癱瘓。一種行為準則，即一種國家意志的表達，如果得不到執行，實際上就什么也不是，只是一紙空文。另一方面，執行一種并非國家意志所表達的行為準則，倒真是執行機構在行使表達國家意志的權力。因而民治政府要求執行機構必須服從表達機構。所以，現代行政法都十分強調行政權受法律的限制。我國臺灣學者李軒昂指出:“行政者，立于法律之下，除民事刑事及監察外，為國家一切目的，而為之作用也。”因之，行政與法律的關系表現為三‘者的統一，即行政為法律之執行，為法律之授權，為法律之限制。我國著名憲法和行政法學家龔祥瑞先生認為，法治的第一位含義是一切都應依法辦事。這一原則應用到政府時，就是要求行政當局的行為也必須有法律依據，并要依照法律規定辦事，否則就會構成侵權，引起責任問題?！啊虼?，行政權應受法律的限制和控制成為現代行政法的基本理念。

三、權利與權力的平衡:行政法的價值目標

關于行政法的概念和行政法的價值目標，學界有三種不同的觀點。有的認為，行政法的價值目標是控制國家行政權力。有的認為，行政法應以維護行政權力、國家管理為中心。歐洲大陸法系的行政法則強調行政法的保權與控權的統一。

應該說，上述關于行政法的概念和行政法調整目標的理論都在一定程度上揭示了某一方面的行政法應有的目標。從現代行政法的理念觀之，行政管理本位的理論盡管從一個側面揭示了行政法所具有的“保權”的合理性一面，但總體來說，其基本價值取向是行政集權的、反民主的;行政控權理論從現代憲政和民主政治的法律文化背景和理念出發，對行政控權的必要性及其法律機制展開了充分的論述，但其自身也存在著諸多的邏輯困境，總的理論構架是片面的，盡管可能是深刻的片面。而法國行政法的“保權”與“控權”相統一的行政法理念在理論構架上優越于前兩種理論，但對于“保權”與“控權”相統一的理論價值目標缺乏明確科學的設定，因而必須進一步明確這兩者之間的關系，以尋求現代行政法思想的調整目標。在我國，目前占優勢地位的是以羅豪才教授為代表的“平衡論”。這種理論認為:“公共利益與私人利益之間的差別和沖突是現代社會的普遍現象，正確處理利益關系應該統籌兼顧，不可只顧一頭。

其利益主體的權利義務整體應該是平衡的。一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力維護行政管理有效實施，達到行政目的;另一方面，又必須維護公民的合法權益，重視行政權利補救以及行政權的監督。維護行政管理有效實施和保護公民的合法權益是一個矛盾的兩個方面。保持矛盾的和諧平衡并不等于不分主次。矛盾論既是兼顧論也是重點論，平衡論也是如此。”我們認為，這種理論是科學的。

第一，行政法的平衡理論與現代法律的調整目標是一致的，它是現代法的價值理念在行政法領域的具體體現和貫徹。從現代法理論的觀點論之，法律作為社會關系的調整體系，其重要的價值目標就是協調和整合社會利益關系，實現各種沖突著或重疊著的社會利益的平衡。利益是人類個別地或在集團社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求。社會矛盾和社會沖突的實質乃是利益沖突。如果沒有利益沖突，就沒有法律調整乃至一切法律工具系統存在的必要。正是在這個意義上，龐德指出:“法律秩序的任務就在于決定其中哪些利益應被承認與保護，和應在什么范圍內加以承認和保護，以及在最少限度磨損和浪費的條件下給予滿足。”L川而這種對沖突著的社會利益進行制度化的或個別性的安排的過程實際上就是對各種利益進行價值整合，并使之達到整體平衡的過程。正如Paton所指出的:“法律的真正益處在于它確保有序平衡，而這種平衡能成功地預防爭議”。當然，這種平衡不僅具有預防和解決爭議的消極價值，從更為廣泛的意義而論，它是將各種社會利益按其性質、在社會利益體系中的應有地位，按照一定社會特定歷史時期的社會主導正義觀念所進行的恰如其分的安排，進而在宏觀上實現社會整體利益的綜合平衡，即實現社會正義”’因之，法律實現利益平衡的目標不是“和稀泥”，不是對沖突著的各方各打五十大板，不是平均主義地分配社會利益，而是在權衡利弊、判明是非的基礎上對社會利益關系的理性安排和高度整合。顯然，行政法的平衡理論是與現代法律的整體精神指向相一致的。

第二，它是在科學把握了現代行政法的基本矛盾基礎上的理論概括?，F代行政法是調整和規范行政關系的法律體系。私權利與行政公權力的關系是現代行政法的基本矛盾。為了解決這一矛盾，必須使私權利與公權力之間達成一種平衡，既要防止私權利的無限膨脹，導致國家行政管理無法實施，又要防止行政權力的濫用和任意行使導致對私權利的非法侵害。

在現代市場經濟和民主政治的條件下，私權利是法律賦予社會主體的作為獨立法律人格所具有的基本人格保證，它表現為公民在社會中所享有的廣泛的自由權、財產權、人格尊嚴權以及參與政治、發表自己意見的權利。公民享有這些權利使他能夠作為主體而存在，保證他在社會中除受法律的限制以外，可以自由地發揮自己的創造精神，從而為社會創造更多的物質和精神財富。同時，對私權利的充分法律保障也是社會和法律文明化程度的重要標志。因而，對公民權利的保護在現代社會具有特別重要的意義。正是基于人的權利對于人的生存和發展的重要意義的清醒認識，現代法把保護公民的權利作為自己的重要使命，以權利為本位。但是，對于私人來說，由于其利益驅動之使然，也是會濫用權利的，他往往為了一己之私利而公然侵犯他人的正當合法利益，侵害社會公共利益。因之，現代法的使命之一就是在確認、保障私人正當合法權利的同時，懲戒各種權利的濫用行為。也正因為權利存在著濫用和態意的可能性，政治國家通過法律對權利范圍及其行使方式設置限度和方法手段才是必要的。也正是私權利存在著這種濫用和任意的可能性，行政管理和行政權力的存在才是必要的，才具有其存在和運作的合理性基礎。

另一方面，對于行政權而言，為了能夠實現對社會的管理、維護公共利益的目的，必須具備某些特殊的手段，使私人權利的行使服從社會管理的需要。但同時，權力作為一種特殊的支配他人的、他人必須服從的力量也具有擴張性的本性，正如德國歷史學家弗里德里?！み~內克(FriedrichManeke)所指出的:“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑。人們可以將它比著附在權力上的一種咒語—它是不可抵抗的?！睓嗔Φ倪@種擴張和侵略本性以及它所具有的支配和壓迫別人的力量是私權利的天敵。因之，為了使權力不至于濫用，法律就必須既要保障合法權力的高效行使，又要有效地制約權力，為權力的濫用設置障礙。

可見，就事物的性質來說，行政法作為調整和規范公民私權利與國家行政權力的法律，處于權利與權力緊張關系的風浪口上，它無論是對于公民的權利還是對于國家的權力，都要兩面作戰。因而它的理性選擇就是通過建構完備的法律架構和機制，使權利與權力之間的緊張和矛盾關系置于其法律框架之內，以保持這兩者之間的動態平衡。因此，“平衡理論在準確把握公民權利和行政權力性質的基礎上，圍繞著行政法的核心—公民權利和行政權力的關系展開。在對行政法的理論和經驗的評價上提出了重要的權利義務平衡的標準，并把它作為建構新行政法理論的依據，這是行政法的一般觀念所不可比擬的”。

第三，平衡理論貫徹于行政法的全過程，是行政立法、行政執法和行政審判的指針，也是評價行政法的根本標準。在行政立法過程中，立法機關應當在設定公民權利和權力的過程中權衡利弊。既要充分保障公民的權利，使之不會因為對行政權的偏重而難以實現;同時又要對行政權的干預范圍、方式、手段和程序作具體規定，以既保證行政機關能有效地實施行政管理權力，制止權利濫用現象，同時又切實預防行政權的濫用。對于行政機關來說，在實施行政管理過程中，它也應當謹慎從事，自覺地將自己的行為奠定在合法性基礎上，權衡公共利益與私權利在什么狀態下是平衡的，靈活運用法律，按照私權利與公權力平衡的標尺衡量自己的行為是否適當，以及如何做才能做到公正合理，不至于畸輕畸重，導致社會利益失衡。對于行政司法來說，人民法院也可用平衡理論以行政行為的合法性和合理性進行衡量，以平衡的價值指向來解釋和適用法律。對于普通公眾來說，對國家法律制度，特別是行政法制度的評價也可以用平衡的標尺來評價立法、執法和司法過程及其結果。可見，平衡理論在行政法的運作過程中具有直接的指導意義。

四、行政控權:行政法的基本價值取向

我們說，行政法的價值目標和理論基礎是私權利與國家行政權力的平衡理論，但并不是說，這兩者之間就沒有一個側重點的選擇。實際上，在行政法的建構和運行過程中，為了實現平衡這一行政法調整私權利與公權力的理想目標，總是有其價值偏向的，這種偏向就是行政控權在處理這兩者的平衡關系的過程中總是處于主導地位。我們認為，否認行政法的價值目標是私權利與公權力的平衡就不能把握現代行政法的精神實質和理論基礎，但如果看不到控制行政權力是行政法的基本價值取向，也就沒有理性展示現代行政法的基本價值取向。行政法如果不把控權作為其基本的價值指向，那么，私權利與公權力之間的平衡就無法實現。從哲學意義上說，承認平衡理論是堅持了行政法理論的“兩點論”，而只有承認平衡理論和控權偏重的統一，才是“兩點論”與“重點論”的統一。所謂以“控權”為行政法的基本價值取向，是指在私權利方面，以確認保障為主，在對待行政權力方面以規范和限制為主。我們認為行政法所以要以控制行政權力為主，主要是根據對權力與權利的權衡為依據的。具體來說，主要由于下列四個方面的原因:

第一，從權利與權力的性質來看，權利是法律賦予社會主體實施某種行為或不實施某種行為的資格，它與社會主體的行為自由緊密聯系。就其性質來說，它是主體獨立自由的必要條件。耶林指出:“對人類而言，人不但是肉體的生命，同時其精神的生存至關重要，人類精神的生存條件之一即主張權利。人在權利之中方具有精神的生存條件，并依靠權利保護精神的生存條件。若無權利，人將歸于牲畜，因此羅馬人把奴隸同家畜一樣對待，這從抽象的法觀點來看完全首尾一致。因此，主張權利是精神上自我保護的義務，完全放棄權利(今日不可能，但曾經可能過)是精神上的自殺?！币蚨鴻嗬桥c社會主體作為人的存在緊密相聯，權利與人的生命存在具有直接同一性，保障社會主體的權利就是保護社會主體作為一個獨立的人的資格。而權力則不同，它是特定的人所具有的支配他人的力量，用韋伯的話來說，是“把自己的意志強加給他人行為的可能性”。而國家權力則是一種組織性之支配力，因而具有普遍的國家強制性和拘束力。這種力量是與國家的存在緊密聯系的。在現代社會中，國家權力的生存和運作是為了維護和保障個人權利而存在的。與權力相比，權利直接與人民的生命存在相聯系，具有原生性特質，在價值權衡中，權利方是主要的。當權利與權力發生沖突時，首要的價值目標應當保障公民的正當合理的權利，以維護公民的精神生存條件，較多地關注對權力的控制，以保持權力的次生性和服務性。

第二，從權利與權力的擴張性來看，權利與權力一樣，都具有一定的擴張性。權利的擴張趨勢來源于個人改變和改善生存狀況的驅動，任何社會主體都具有這種改善自己生存狀況和生存條件的欲望。因而，個人權利的擴張在相當大的程度上其空間是有限的。因為私權利所有者之間處于平等的地位，當權利擴張超出其合理限度的時候就會受到其他權利主體的抵抗，而這種抵抗從理論上來說是與擴張的權利大體平衡的。即使兩個權利主體存在著力量的差異和失衡，弱者的一方也會為了維護自己的精神獨立和生存條件而求諸社會機制和國家權力的保護。而權力則不同，權力關系的重要特征是雙方當事人地位的不平等，在權力領域通行的是支配一服從或屈從原則。權力作為支配他人的可能性既可以用來為社會服務，也可以用來為掌權者的私人利益效勞。所以博登海默的下述論斷是正確的:“如果一個公共行政制度只注重結果而不關心人權，那么它就有可能導致獨裁與壓迫。某些集權主義國家的例子清楚地證實了這一點，即一個純粹行政統治的國家不會對人格的尊嚴給予應有的尊重。因此，為使法律規則在社會中得到維護，行政裁量權必須受到合理的限制?！?/p>

第三，從權力與權利之間的力量對比關系來看，權利要比權力弱小得多。為了實現權利與權力的平衡，必須注重對行政權力的控制。行政權力與公民權利相比的強大首先是由于權利是個人生存的精神條件，它的基礎是個人的力量;而權力則不同，它的基礎和實力后盾乃是國家，任何個人與國家相比總是弱小的，微不足道的。因而，從實力意義上論之，行政權力是強者，個人權利則是弱者;其次，行政機關作為社會管理者往往被授予特別的權力。而這種特別的權力使它具有了特殊強制的手段，這種手段是任何公民行使權利的時候所無法具備的，它使行政機關具有了直接強制的職能。因而，在行政法的關系中，行政機關在其職權范圍內，可依法實施行政行為，一般不需要通過第三方來解決。即使對行政行為有爭議，也往往是通過行政機關內部先行解決，然后才能訴諸審判機關的裁決。行政權力的這種強制手段使之優越于私權利。所以韋德指出:“法律必須平等地對待政府和公民。但是，既然每個政府必須擁有特別權力，很顯然，就不可能對兩者同樣的對待。法治需要的是，政府不應當在普通法律上享有不必要的特權和豁免權?！?/p>

第四，行政控權作為現代行政法的重要價值取向，在現代行政法律制度中得到了普遍的體現。在行政法的基本原則，各國都將制約政府權力作為重點。英美法系國家都確立了議會主權、政府守法、越權無效和國家責任的原則。這些原則的確立無疑都將控制和限制行政權力作為重要指向?！ǚ▏姓ù_立了行政公共服務原則和行政活動的法制原則?！昂翢o疑問，以服從和限制權力為核心內容的法制原則是防止行政專橫并使行政活動合理化的有效手段。它不但為行政司法監督創造了有法可依和有章可循的條件，而且還為普通公民提供了監督行政的機會和可能性。”在我國，已經確認了行政法治原則或依法行政的原則，它至少包含依法行政、依法管理、依法追究責任或行政救濟三個具體指標。顯然，這些原則也體現了對行政控權的關注和重視，而這些原則在我國的行政立法、行政執法和行政司法中也得到了人們的普遍認同，在一系列行政法律制度中得到了體現。

注釋:

[l][2][6]甘雯:《行政法的平衡理論研究》，《行政法論叢》第1卷，法律出版社1998年版，第2-3頁。

[3]洛克:《政府論》下卷，商務印書館1987年版，第90頁。

[41孟德斯雞:《論法的精神》上卷，商務印書館1961年版，第157頁。

[5][6]F.J.古德諾:《政治與行政》，華夏出版社1987年版，第9、14頁。

[7]李軒昂編著:《行政法精義》，前程出版社1986年版，第3-4頁。

[8]龔祥瑞:《比較憲法與行政法》，法律出版社1980年版，第319頁。

[9]羅素才主編:《現代行政法的平衡理論》，北京大學出版社1997年版，第37頁。

[10][11]龐德:《通過法律的社會控制、法律的任務》，商務印書館l性)84年版，第81、82頁。

[12]G。嗯e.w.Paton:《法理學教材》，D.P.Derham編，(牛津1964年版)，第74-75頁。

[13]實際上，社會正義就包含著利益平衡的意蘊。亞里士多德指出:“要使事物合乎正義(公平)須有毫無偏私的權衡，法律恰恰正是這樣一種中道的權衡”(亞里士多德:《政治學》，商務印書館1996年版，第169頁)。

[14]關于法利益平衡的法理學分析，請參見劉旺洪:《利益平衡:現代市場經濟的法的精神》，載于《法制現代化研究》第1卷，南京師范大學出版社1995年版。

[15][19]博登海默:《法理學—法哲學及其方法》，華夏出版社l性)89年版，第347、356頁。

[17]耶林:《為權利而斗爭》，載于《民商法論叢》第3卷，第22頁。

[18]馬克斯·韋伯:《經濟與社會》下卷，商務印書館1997年版，第260頁。

[20]韋德:《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第27頁。

[21]關于英美法系國家行政法基本原則，請參見龔祥瑞:《比較憲法與行政法》，法律出版社1980年版，第319-329頁。

[22]參見張金釗主編:《外國行政法概論》，中國人民大學出版社1990年版，第37-39頁。

[23]參見楊海坤:《中國行政法基本理論》，南京大學出版社1992年版，第150頁。

論文關鍵詞：權利權力行政法

論文摘要：本文認為，行政法的核心范疇是行政權力，而行政權力的基本法律關系是行政與公民私權利之間的關系?，F代行政法的根本目標是實現公民權利與國家行政權力之間的理性、動態的平衡，這既與法律調整的價值目標相一致，也符合權利與權力關系的性質和特質;但“平衡”并不排斤行政法的價值側重。為了實現權利與權力的平衡，必須堅持以控制國家行政權力作為行政法的基本價值取向，這既體現了“兩點論”與“重點論”相統一的法哲學價值論的基本原理，也是現代行政法的必然的價值選擇。