社區物業管理探討

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2015年12月，在中央城市工作會議上指出：“政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。”作為城市精細化管理的重要內容，社區物業管理問題事關人民群眾的切身利益，是保障和促進城市民生的一項重要工作。2015年以來，湖北省武漢市多次開展“電視問政”，都將視角聚焦到社區物業管理問題上，還將其列入市政府“十個突出問題”整改范圍，對創新社區物業管理機制進行了積極探索。本文以武漢市為例，對社區物業管理機制創新進行探討。

一、新形勢下社區物業管理面臨的挑戰

所謂社區物業管理，是指在特定的城市社區范圍內，由業主和物業企業簽訂物業服務合同，對社區內的房屋及配套設施、社區環境衛生和公共安全秩序進行維護管理的各項活動。作為我國中部地區的中心城市，武漢市的物業管理工作起步于20世紀90年代初，與房地產市場快速發展相伴而生。經過20多年努力，呈現了良好的發展趨勢。然而，在社會轉型變遷、城市治理升級的大背景下，社區物業管理的多元化特征逐步顯現，各類利益關系交織疊加，造成社區物業管理工作錯綜復雜，現有的物業管理體系和服務水平面臨新的挑戰，具體表現為：

1.從指導思想來看，相關立法缺位滯后,現行“小區”管理模式尚未厘清一是現行部分法律、法規不合時宜。一方面立法缺位問題突出，對于物業管理方面的專門立法尚未出臺，相關規定僅散見于一些法律條文之中。另一方面現行地方立法滯后于政策，例如飽受詬病的物業管理基本事項的簡單多數表決原則（雙二分之一）和重大事項的特別多數表決原則（雙三分之二）。二是現行的“小區”管理模式混淆了物業管理與政府管理、社區治理的界限。現實操作中，物業企業在按照合同提供物業服務的同時，往往還需要額外承擔大量應當由政府部門、事業單位、街道和社區應當提供的公共服務內容，造成物業供需矛盾日益突出，物業企業不堪重負，出現“契約失靈”。

2.從政府層面來看，政府職能未能理順、權責不明晰

一是政府市場監管主體缺位。目前在市級層面建立了物業管理事務指導中心，但是區級層面并沒有相應改善，尤其是街道沒有明確相關部門負責業委會組建和監管。開發建設遺留建筑質量安全隱患較多，專營單位轉嫁矛盾問題突出，老舊小區物業企業經營困難的局面沒有得到解決。二是政府社會管理職能缺位。一方面，社會民間組織的準入門檻高，另一方面，政府相關部門在配合上普遍存在職權交叉、政出多門等弊端，在物業監督、指導等多個環節出現“跑冒漏滴”。三是政府公共服務職能缺位。因政府提供物業管理信息的缺失，導致物業管理市場產生信息判斷困境，造成信息不對稱，進一步增加了物業服務企業的成本。四是行政執法進小區的溝通協作機制有待完善。在治理小區違法建設、“膠囊房”、住改非、噪聲油煙擾民等問題的過程中，執法工作還沒有真正落地生根，進小區行政執法不及時、不到位的現象還有出現，小區矛盾糾紛和突出問題還不能及時有效地得到解決。

3.從物業管理行業來看，整體服務水平不高，存在“市場失靈”現象

一是管理方式簡單粗暴，服務意識嚴重欠缺。二是物業企業收費議價、調價機制不健全，收費難度大，大量物業服務企業長期虧本經營，不得不以降低服務質量來維持生計，甚至有的物業服務企業違規漲價及亂收費，引發業主的質疑及公開對抗，進一步加劇了惡性循環。三是由于物業費收繳率低、運營成本上漲、物業費上調困難、公共維修資金使用表決難等原因，物業企業往往將全部或部分公共收益用于貼補物業企業的支出，物業公司隱瞞、侵占公共收益情況、不及時向業委會移交公共收益的現象普遍存在。四是老舊小區歷史遺留問題多。一些老舊小區規劃建設存在先天缺陷，物業服務用房配置不達標、停車位配備不足、污水沒有連接市政管網、臨時用電等問題長期存在，矛盾激化后引發業主集體維權。

4.從社會層面來看，基層社會治理能力有待進一步提高

一是政府主導、多方協同的社會治理體系尚未形成。城市治理能力仍有較大的提升空間，而局部范圍和領域中，政府公共服務和管理覆蓋不夠甚至存在“缺位”現象。基層社會治理的手段方面存在不適應，能夠靈活、有效地運用法治、道德、信息、契約等多種手段應對基層典型問題的能力較為欠缺。二是居委會自治功能未能有效發揮。現行體制下社區的權責定位十分模糊，社區居委會的權力、義務和責任邊界尚不明晰。居委會習慣于服從政府的多方領導，疲于應付政府（街道）下派的各項工作，社區管理應有的自主性被政府推動的強制性所取代，社區居民自治的本質要求難以充分體現。三是業主參與物業管理的主動性規范性缺乏，導致社區物業管理的自治程度偏低。

二、創新社區物業管理機制的路徑

1.加強頂層設計，構建現代化社區物業管理體系

第一，指導思想：以業主自治為核心，從政府管制逐步向業主自治轉型。業主自治要求在社區范圍內，人們能夠實現自我管理，業主委員會作為業主利益的代言人，通過法定方式進行選舉、行使權限和決策，能夠在業主的私人空間之外，架構起業主與物業、業主與社區、業主與政府、業主與社會組織等彼此對話和溝通的橋梁，有利于社區公民共同生活秩序的規范。第二，管理模式：構建協同善治、共建自治的社區物業管理模式。應該將物業管理納入社區治理體系，讓物業管理服務建立在關系協調、政府支持、民眾參與、利益平衡的和諧經營環境之中。作為社區治理的重要一方主體，物業管理企業應當積極參與協同善治、共建自治的社區治理模式之中，想社區之所想，利社區之所利，實現社區諸方力量的整合與增值，維護社區共同利益，優化社區公共秩序。第三，發展方向：讓物業回歸市場，由物業管理向物業服務轉型。作為現代物業管理模式，物業服務企業的職責根本應當是以業主為本，關愛業主，營造安全舒適、便捷寬松的人性化、親性化的人居環境。現代化物業服務模式要求物業企業面向市場、拓展業務渠道，提升物業服務的技術含量、增值服務和產品附加值，從簡單服務衍生到信息咨詢、房屋中介、居家養老、家政服務、電子商務等，充分挖掘、發展物業服務企業所掌握的社區核心資源——人的資源，將其鍛造成為物業服務企業的盈利能力和持久財富。第四，內在要求：培育業主的契約意識和規則意識。首先，要高度重視、鼓勵和引導社區居民自愿、主動地參與社區治理，鼓勵居民通過自助、互助和他助來配置社區資源，增強其社會責任感和公益心。其次，業主委員會應與物業管理公司協同，強化宣傳和引導，為業主意識的提升和業主的權利及責任的明晰，提供準確的行為準則和指引。再次，建立溝通機制，讓業主、業主委員會和物業企業能夠在信息平臺上進行充分的信息傳遞及交流，有效避免因信息不對稱的溝通不暢而導致的信任危機。

2.完善立法體系，堅持依法決策、依法管理

第一，不斷完善國家層面立法。抓緊制定《業主自治法》，正確處理好政府指導與業主自治的關系；建立公共利益登記制度，建議將小區土地使用權等公共物業登記于業主大會名下，防止公共權益流失；擴大業主自治范圍，業主可以在法律、行政法規的范圍內，集體協商、共同決策，制定符合本小區實際的議事規則等公共物業事項。進一步健全建筑物區分所有權立法，明確地下車庫的所有權歸屬，對地下建筑物進行所有權登記，正確處理好物權法與土地管理法、房地產管理法的關系。第二，積極出臺地方層面立法。結合《實施意見》和近年來一系列的新精神和新要求，做好《條例》修訂的各項準備工作，盡快將其列入立法計劃，著重解決物業管理體制不夠順暢、業委會歸口管理、職能部門管理和執法不進小區、質價相符的物業服務價格市場機制等問題，消除行業良性發展和加強社區綜合治理的法律障礙。第三，嚴格法律責任制度。督促各主體正確行使權利、積極履行義務，盡量減少不必要的矛盾糾紛，減少違法行為的發生。將物業管理與“治庸問責”工作結合起來，明確界定依法追究各種法律責任的具體程序，使各類組織依法定程序切實履行監管義務，保障物業管理法規的貫徹實施，保護各類主體的合法權益。

3.轉變政府職能，理順社區物業管理機制

第一，政府回歸本位，彰顯服務功能。在政府管理、社區治理和物業服務三者的關系中，政府要回歸本位，主要承擔監管職責，不要事事親力親為。盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物。探索構建以街道為主導的屬地化社區治理體系，探索城市網格化向住宅小區延伸覆蓋，將執法力量下沉并形成聯動機制。逐步實現基層自治組織去行政化，還原群眾自治的本色，使群眾自治組織真正成為自我管理、自我服務的主體。物業企業以管物為主，其管理和服務屬于市場行為，理應完全回歸市場，主動接受政府有關部門、街道和社區居委會的檢查、監督、協調和指導。第二，理順管理體制，明確各方職責。一是街道黨工委和辦事處對住宅小區綜合管理負總責。街道要將住宅小區綜合管理納入社區建設管理體系，明確分管領導、責任科室，落實人員和經費；街道辦事處負責業主大會和業主委員會組建、換屆選舉及其日常活動的指導、監督，協調物業管理與社區管理、社區服務的關系，調處小區管理中的矛盾糾紛；街道黨工委要將住宅小區和物業企業的黨建工作作為基層黨組織建設的重要內容來抓好抓實。二是社區黨組織和居委會指導和監督業主委員會的組建和運行。社區居委會指導協調，業主委員會具體實施；加強對業主委員會日常運行的監管，指導業主委員會建立健全工作制度，依法開展活動。三是業主委員會依法履職完善自我管理。業主委員會要自覺接受街道、社區黨組織的指導，完善自我管理，依法履行職責。監督物業服務企業按照合同提供服務，報告物業服務情況。及時了解、收集業主的意見和建議，調解業主之間因物業使用產生的矛盾糾紛。引導和幫助業主增強自律意識、提高文明素養。四是住房保障房管部門依法加強物業服務市場監管。健全市場準入制度，整頓、清理、淘汰不符合條件和有重大違法違規行為的物業服務企業。通過多種形式宣傳物業管理政策法規，引導業主樹立正確的物業服務消費理念。五是相關職能部門依法履行各自職責。按照“誰主管、誰負責”的原則，組織、民政、公安、司法、國土規劃、環保、城建、城管、水務、工商、質監、園林和林業等職能部門各司其職，依法履責，落實住宅小區交接驗收管理，落實行政執法進住宅小區。

4.健全市場機制，提高物業企業服務水平

第一，強化對物業行業的監管，構建物業管理市場良性競爭機制。住房保障和房屋管理局作為物業管理的行政主管部門，主要對以下物業行業行為進行重點監管：一是健全物業企業的市場準入制度；二是完善物業招投標管理；三是完善物業行業信用體系建設。筆者建議建立物業企業信用檔案系統，加大物業服務公司及其法定代表人的誠信信息的公開力度，并將其納入信用信息平臺，依法面向社會提供查詢。第二，推動物業行業走創新轉型發展之路。一是推動物業行業走市場化發展之路。在定價機制方面仍有必要加強監管，維護有序的市場價格秩序。在物業服務效能標準方面，應當明確約定對物業環境的改善有多大效果、對物業的保值增值有多少增益等內容，實現物業企業與業主之間良好的溝通和融合。二是推動物業行業走科學化發展之路。在互聯網時代，物業行業也應當與時俱進，在管理手段上廣泛采用現代科技手段，如“云計算”、大數據等信息技術；在管理機制上科學化，如采取規范化與程序化實現管理過程的標準統一，機構設置的合理化實現物業企業自身的規范化運作，從而有效降低管理成本，使業主需求和物業服務資源能夠進行優化配置。三是推動“互聯網+”物業管理新模式，樹立物業行業互聯網思維。在“互聯網+”的物業管理新模式下，新型物業公司不再是一個零碎的經營實體，而是一個基于社區與居民個人服務的資源整合者與高效管理者。新型物業公司還能夠整合基于小區“最后一公里”范圍內的實體商店服務，并與電商、物流公司形成聯盟組建獨立的“O2O”生態。

5.堅持多元治理，實現業主組織與居民自治組織互動銜接

第一，構建“結構上扁平、管理上垂直、功能上服務、效能上提速”的新型社區物業服務體系。一是建立社區多元治理機制。推進以社區黨工委為核心，社區居委會、社區公共服務中心為支撐的物業管理整體框架，理順和規范社區組織體系各類主體之間的關系。二是完善社區居民自治機制。推進社區工作準入制，減輕社區居委會工作負擔。培育社區居民自治意識，健全社區居民自治規章，推進社區物業管理工作的制度化、規范化。三是健全民意表達和監督評價機制。大力推廣聽證會、居民評議、社區QQ網絡服務隊等行之有效的做法，暢通民意訴求渠道。第二，創新社區工作者隊伍管理機制，實施社區物業服務崗位“雇員制”。當前社會越來越呈現多元化局面，各種利益矛盾頻發，對社區工作也提出了極高的挑戰，亟需更多素質高、年富力強、朝氣蓬勃、精通專業知識的社區工作者來進行應對。建議對社區工作進行改革，鼓勵高素質人才有志于從事社區工作，打破地域、部門、身份限制，取消編內編外之別，實現人盡其才人盡其用。第三，激活社區內生力量，推動社會組織積極參與物業管理，將業主的個性化需求與社會組織的服務功能進行對接調配，并為社會組織參與物業管理提供包括活動監管、項目策劃、技能培訓、場所保障等多方面支持。第四，加強宣傳引導，從根本上廣泛發動群眾參與社區物業管理，擴大社區業主參與物業管理的渠道，培育社區業主的契約意識，使矛盾和問題在社區內部及時化解。

作者:周昕 馮石誠 單位:武漢市委黨校