日本健康危機管理體制分析

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【摘要】日本被公認(rèn)為是當(dāng)今世界上最為安全的國家之一，特別是在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，其危機管理水平較高。這與日本20世紀(jì)90年代中期開始建立起的健康危機管理體制密不可分。從形成原因來看，健康危機管理牽涉領(lǐng)域較廣。在體制成型過程中，日本注重對相關(guān)領(lǐng)域社會問題的立法工作。在預(yù)防機制和應(yīng)對機制方面，政府各級部門間能夠做到權(quán)責(zé)明確、相互協(xié)作。國家層面加強了首相對于危機管控的能力，地方層面則注重發(fā)揮地方保健所的作用。這凸顯出了法律體系完備、各部門配合密切、地方保健所擔(dān)負(fù)主體作用、重視地域醫(yī)療人才培養(yǎng)的特點。從總體來看，日本健康危機管理體制是科學(xué)、合理、高效的行政體制。在守護(hù)日本國民健康方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】健康危機;公共衛(wèi)生;危機管理;社會治理

日本被國際社會公認(rèn)為在公共安全領(lǐng)域做的最好的國家之一。這與其完善的健康危機管理體制密不可分。健康危機管理體制是日本危機管理體系的一個方面。健康危機管理是伴隨著危機管理而產(chǎn)生的。根據(jù)《內(nèi)閣法》第15條規(guī)定，所謂“危機管理”是指“當(dāng)日本國民身體、生命、財產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p害或者可能爆發(fā)緊急事件時，日本政府采取行動防治該類事件的行為”[1]。20世紀(jì)70年代以前，雖然有時會使用“危機管理”一詞探討關(guān)于日本國家安全保障的話題，但大多數(shù)情況下該詞仍然屬于商界常用詞匯。直到第一次石油危機以后，“危機管理”的概念開始逐漸為日本政府所重視。自1995年的阪神淡路大地震起，危機管理開始迅速擴展到國家安全的相關(guān)領(lǐng)域。在公共衛(wèi)生方面“危機管理”被具體稱作“健康危機管理”。1997年1月9日，厚生省頒布了《厚生省健康危機管理基本指針》（后改為《厚生勞動省健康危機管理指針》下稱《指針》）。該《指針》對于“健康危機管理”做了明確的定義，即“對由醫(yī)藥用品、食物中毒、傳染病、飲用水以及其他原因引起的危害國民生命健康安全的事件，采取防止健康受損的預(yù)防活動、防擴散活動以及治療等行為”[2]。從此以后“健康危機管理”開始作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的行政用語被廣泛使用。

一、文獻(xiàn)綜述

我國對于日本的健康危機管理（亦稱公共衛(wèi)生管理）的關(guān)注最早可以追溯到1983年。都康平在《公共衛(wèi)生與疾病控制》雜志上發(fā)表了《日本公共衛(wèi)生見聞》，主要在歷史沿革、組織構(gòu)架、作用等方面，對地方保健所、衛(wèi)生研究所、神奈川縣預(yù)防醫(yī)學(xué)會進(jìn)行了介紹。然而此時日本的健康危機管理體制尚未成型，因此都康平只是根據(jù)自身考察情況進(jìn)行了簡要描述。隨著改革開放的力度擴大，中國對于日本的研究日益加深。2006年發(fā)表的《日本健康危機管理》中，王德迅從法律依據(jù)、體系運行、傳染病防治3個方面解析了日本的健康危機管理。之后關(guān)于日本健康危機管理的論文鮮有問世。2020年在肺炎疫情的影響下，學(xué)界積極響應(yīng)“完善重大疫情防控體制，建立健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的號召。《日本學(xué)刊》《日本研究》和《人民論壇》等雜志紛紛推出了疫情治理的專欄。在梳理這些論文之后，筆者將其大致歸納為兩種類型。第一種類型緊緊圍繞健康危機管理體制來論述，但是側(cè)重點各有不同。例如俞祖成的《日本地方政府公共衛(wèi)生危機應(yīng)急管理機制及啟示》立足于日本的法規(guī)政策，重點介紹了地方保健所的功能，指出了地方政府采取了以地方保健所為核心的健康危機管理機制[3]。田香蘭的《日本公共衛(wèi)生危機管理的特點及應(yīng)對》關(guān)注了從SARS到肺炎疫情日本的健康危機管理有何變化，之后作者指出了日本公共衛(wèi)生危機管理體制具有法制化和程序化、專門化和科學(xué)化、系統(tǒng)化和信息化的特點[4]。周致宏、劉兵的《日本公共衛(wèi)生體系的結(jié)構(gòu)與疫情的應(yīng)對》梳理了日本公共衛(wèi)生體系形成和發(fā)展簡史，并從重大公共衛(wèi)生事件的信息管理體制、保障體制、國民教育、醫(yī)療體系與醫(yī)療保險對公共衛(wèi)生的保障作用4個方面研究了日本公共衛(wèi)生體系。最后，總結(jié)了日本應(yīng)對疫情的狀況，簡要地總結(jié)了其經(jīng)驗和不足[5]。第二種類型是在論述日本危機管理體制時涉及到健康危機管理體制，但未作為重點來展開研究。王德迅的《日本危機管理體制機制的運行及其特點》重點對日本的危機管理體制進(jìn)行了研究。胡澎的《日本“官民協(xié)作”的危機治理模式及其啟示》從社會治理的視角出發(fā)總結(jié)了日本應(yīng)對危機的經(jīng)驗，并結(jié)合中國的疫情防控指出了“官民協(xié)作”的防控之路[6]。李征的《日本突發(fā)事件危機管理探析》主要從防治自然災(zāi)害的角度，在組織原則、制度建設(shè)、技術(shù)保障、管控力量4個方面解析了日本如何應(yīng)對突發(fā)事件[7]。從論文總量來看，目前我國對于日本健康危機管理體制研究的論文數(shù)量比較少。從發(fā)文時間段來看，主要集中于2020年。因此筆者認(rèn)為對于健康危機管理體制的研究有待進(jìn)一步加強。本文從形成原因、運行機制、體制特征3個方面，力求對日本的健康危機管理體制做較為全面的剖析，以期補充我國在此方面的研究，為我國處理大型公共衛(wèi)生突發(fā)事件提供些許參照。

二、日本健康危機管理體制形成的原因

日本健康危機管理體制并不是憑空產(chǎn)生的，而是在一系列公共衛(wèi)生安全事件的不斷刺激下，日本政府通過反思教訓(xùn)總結(jié)經(jīng)驗逐漸形成了現(xiàn)有體制。歸納起來，主要有以下幾點原因：（一）傳染性疾病肆虐。據(jù)厚生省的資料表明，在第二次世界大戰(zhàn)前后，日本國民最大的死因在于因細(xì)菌感染的疾病。其中主要包括“全結(jié)核”“肺炎以及支氣管炎”“胃腸炎”。1935年，以上三種死因死者的總數(shù)占死亡人口的32.8%[8]。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，由于大部分軍人被遣返回國，與此同時大量患有傳染性疾病的軍人涌入日本國內(nèi)。加之日本戰(zhàn)后初期國內(nèi)醫(yī)療物資匱乏，各種傳染性疾病開始在國內(nèi)肆虐。其中最具危害性的是極易損傷日本青年人的結(jié)核病。在這種情況下，日本政府開始向各地派駐防疫官在進(jìn)行實地指導(dǎo)的同時，在駐日盟軍司令部的指導(dǎo)和協(xié)助下開始進(jìn)行預(yù)防接種。并且在1948年制定了《預(yù)防接種法》，隨后又在1950年制定了《狂犬病預(yù)防法》；1951年制定了《結(jié)核預(yù)防法》和《檢疫法》。逐漸奠定了二戰(zhàn)后日本防疫體制的基本框架。（二）環(huán)境公害事件頻發(fā)。在20世紀(jì)60、70年代，日本在經(jīng)濟發(fā)展上取得了令世界矚目的成就。但是伴隨著經(jīng)濟的騰飛，日本國內(nèi)的環(huán)境問題也日趨嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，在1964至1975的11年中，日本更是出現(xiàn)了8次較為嚴(yán)重的公害事件[9]。其中1964年，在新潟縣境內(nèi)的阿賀野川出現(xiàn)了第2次水俁病。這次環(huán)境污染給當(dāng)?shù)鼐用窠】翟斐闪朔浅毫拥挠绊懀环Q作日本的四大公害之一。為了保護(hù)國民的身體健康，防止生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，1967年日本制定了《公害對策基本法》。緊接著又在1968年分別制定了《大氣污染防止法》《噪音規(guī)制法》。雖然已經(jīng)預(yù)先制定了法律，但是在1970年東京、神奈川縣、千葉縣等地依然發(fā)生了“光化學(xué)煙霧”的公害事件。為了徹底整治環(huán)境污染問題，日本次年成立了作為中央行政機構(gòu)的“環(huán)境廳”（現(xiàn)稱環(huán)境省）統(tǒng)管環(huán)境保護(hù)、預(yù)防公害的工作。為了配合環(huán)境廳的工作，日本又制定了《自然環(huán)境保全法》《化審法》等一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律。在環(huán)保理念的推動下，日本通過不斷地立法，整治環(huán)境問題，逐漸為國民創(chuàng)造了優(yōu)美舒適的生活環(huán)境。（三）“藥害”事件威脅國民身體健康。“藥害”也是威脅日本國民身體及生命安全的重大隱患之一。所謂“藥害”通常包括兩個方面。既包括非人為行為引起的不良反應(yīng)，也包括人為過失導(dǎo)致的其他負(fù)面藥物作用。從1948年至1997年，49年間日本共發(fā)生了10起大規(guī)模的藥害事件[10]。其中，1962年發(fā)生的“反應(yīng)停”藥害事件導(dǎo)致日本約2200名胎兒患上了“海豹肢體癥”。該藥物是由當(dāng)時西德開發(fā)研制，主要用于治療婦女的妊娠反應(yīng)，據(jù)稱能夠有效緩解孕期女性的惡心嘔吐癥狀。上市初期被譽為“孕婦的理想選擇”。但隨著畸形胎兒的大幅增加，“反應(yīng)停”的毒副作用才逐漸被人們了解。另外一起較為嚴(yán)重的藥害事件是于1985年發(fā)生的“藥害艾滋”。雖然當(dāng)時美國專家通過研究后已經(jīng)明確表明使用未加熱處理的止血劑可能會有感染艾滋病的風(fēng)險，但是在血友病專家和相關(guān)制藥公司的推薦下，日本的醫(yī)療機構(gòu)依然對血友病患者大規(guī)模使用了未經(jīng)加熱處理的止血劑。造成了當(dāng)時日本約有4成血友病患者（約2000人）感染上了艾滋病病毒。更糟糕的是由于病情的告知延誤，因此發(fā)生了二次甚至三次感染的慘劇[11]。經(jīng)歷此次“藥害艾滋”之后，日本社會對醫(yī)療衛(wèi)生部門的輕率行為和厚生省的監(jiān)管缺位大失所望。該事件過后，厚生省為了時刻警醒自身要對國民健康負(fù)責(zé)任，嚴(yán)防類似事件的再次發(fā)生，在官廳正門附近立上了一塊“誓言之碑”[12]。除此之外，日本還將藥害防治深入到國民素質(zhì)教育中。2010年厚生勞動省醫(yī)藥衛(wèi)生局與文部科學(xué)省合作，舉辦了旨在為了防止藥害再次發(fā)生的教育研討會。會后日本決定從次年開始每年向全國初中3年級學(xué)生發(fā)放與藥害教育相關(guān)的教材。（四）平成時代新型健康危機出現(xiàn)。平成時代，日本政府通過不斷加強醫(yī)療衛(wèi)生體系和法制體系的建設(shè)，在防治傳染病、公害問題、藥物濫用等方面取得了顯著成效。然而自然災(zāi)害的頻發(fā)性和不確定性依然威脅著日本。1995年1月17日，日本發(fā)生了里氏7.3級的阪神大地震，造成了6434人死亡，43792人受傷。此外由于冷戰(zhàn)結(jié)束經(jīng)濟全球化步伐加快，人員和貨物的全球性流動也變得更加活躍，與此同時健康危機出現(xiàn)了新的類型。例如對于輸入型新型傳染疾病的防控是日本政府相關(guān)部門所面臨的新課題。除此之外，恐怖主義也對國民生命安全構(gòu)成了新的威脅。1995年3月20日奧姆真理教在東京地鐵3條線共計5輛列車釋放了沙林毒氣，共造成13人死亡，6000多人受傷。這次邪教份子發(fā)動的無差別恐怖襲擊震驚了日本社會。日本政府在連續(xù)經(jīng)歷了天災(zāi)人禍慘重代價后，愈發(fā)重視防控突發(fā)性重大危機，特別是直接關(guān)系到國民的健康危機。1996年，在首相官邸設(shè)置“危機管理中心”；1997年政治改革會議后，決定責(zé)成厚生省負(fù)責(zé)健康危機管理工作，同年厚生省頒布了《厚生省健康危機管理基本指針》（后改為《厚生勞動省健康危機管理指針》）。1998年在內(nèi)閣官方設(shè)置“內(nèi)閣危機管理監(jiān)”，負(fù)責(zé)輔佐首相進(jìn)行危機管理。隨后各級地方政府也在厚生省的指令下，先后制定了地方性的健康危機管理體制。由此日本的健康危機管理體制初步成型。

三、日本健康危機的預(yù)防與應(yīng)對機制

自然災(zāi)害的頻發(fā)促使日本產(chǎn)生了以應(yīng)對自然災(zāi)害引發(fā)的健康危機為雛形的管理體制。公害事件、藥害事件、食品安全事件、無差別恐怖襲擊等非傳統(tǒng)性健康危機接連侵襲日本社會，在“刺激—反應(yīng)”模式下，日本逐漸完善了健康危機管理體制。（一）日本健康危機的預(yù)防機制。日本的健康危機預(yù)防機制由國家和地方共同協(xié)作構(gòu)成。國家層面主要體現(xiàn)在內(nèi)閣和厚生勞動省的聯(lián)動。地方層面主要為都道府縣的衛(wèi)生主管部門、地方保健所、地方衛(wèi)生研究所協(xié)同應(yīng)對。在國家層面，主要是在內(nèi)閣和厚生勞動省設(shè)立專門的組織機構(gòu)，旨在危機發(fā)生時能夠做出快速反應(yīng)。1997年5月1日的行政改革會議以強化內(nèi)閣的危機管理能力為議題進(jìn)行了意見匯總。改革目標(biāo)是準(zhǔn)備在內(nèi)閣官房設(shè)置主管危機管理的官房副長官等級的職位，并且強化內(nèi)閣情報收集、匯總、分析能力，充分發(fā)揮內(nèi)閣在應(yīng)對危機初級階段時的作用，使得首相在面對突發(fā)事件發(fā)生時，迅速擁有指揮及監(jiān)督的權(quán)力。沿著上述既定目標(biāo)，1998年4月1日，日本在內(nèi)閣官房設(shè)置了“內(nèi)閣危機管理監(jiān)”一職。作為常設(shè)性機構(gòu)處理日常性國家危機事務(wù)（除國防事務(wù)）。同年4月9日，成立了內(nèi)閣安全保障危機管理室。為了配合內(nèi)閣在國民健康方面的防護(hù)工作，1998年厚生省設(shè)置了“健康危機管理官”；每月定期舉行健康危機管理調(diào)整會議和干事會；在厚生科學(xué)課設(shè)置“健康危機管理對策室”作為厚生省健康危機管理調(diào)整會議的事務(wù)局，對于潛藏或已發(fā)生的健康危機進(jìn)行研判并制定相應(yīng)措施。2001年2月14日，厚生勞動省首次頒布了《厚生勞動省防災(zāi)工作規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃”）。依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》第36條第1項規(guī)定，厚生勞動省每年都會根據(jù)施行效果對該規(guī)劃進(jìn)行重新修訂。目前最新版規(guī)劃（2019年9月30日修訂）共包括6篇。其中，第1篇災(zāi)害預(yù)防對策、第2篇災(zāi)害應(yīng)急對策、第3篇災(zāi)后復(fù)原、復(fù)興對策等內(nèi)容為防治健康危機做了詳細(xì)的預(yù)案[13]。2003年11月21日的內(nèi)閣會議還通過了《關(guān)于政府對緊急事態(tài)采取的初期行動應(yīng)對體制》[14]。該決議對緊急事態(tài)的信息匯總、人員的緊急集合、相關(guān)閣僚的協(xié)商、安全保障會議的召開、對策本部的設(shè)置等6個方面進(jìn)行了具體規(guī)定。在危機狀態(tài)下，內(nèi)閣危機管理監(jiān)根據(jù)事態(tài)召集相關(guān)人員到內(nèi)閣危機管理中心緊急集合，對危機信息進(jìn)行匯總的同時，在官邸對策室設(shè)立官邸危機管理中心。在地方層面，依據(jù)《地域健康危機管理指南》，首先地方厚生（支）局依據(jù)相應(yīng)法律對本轄區(qū)內(nèi)的所有涉及公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域進(jìn)行重點監(jiān)控[15]。其次，地方厚生（支）局依據(jù)中央省廳的指示，結(jié)合本地區(qū)的具體情況，做好健康危機管理應(yīng)急預(yù)案的制定工作。其中主要包括明確地方危機管理中的責(zé)任主體、醫(yī)療物資的儲備與管理、醫(yī)療人才培養(yǎng)、健康危機管理演習(xí)等各個方面。再次，該文件強調(diào)加強地方保健所與地方衛(wèi)生研究所的合作。為了避免轄區(qū)內(nèi)的石油化學(xué)聯(lián)合企業(yè)、有害化學(xué)物質(zhì)制造廠、機場、核電站等設(shè)施在發(fā)生事故時引發(fā)重大的公共衛(wèi)生危機，地方保健所需要根據(jù)都道府縣的地域防災(zāi)計劃，制定假想危機發(fā)生時的避難手冊并負(fù)責(zé)向民眾分發(fā)。地方衛(wèi)生研究所主要負(fù)責(zé)調(diào)查研究、實驗檢測、研修指導(dǎo)、公共衛(wèi)生情報的收集分析及供給。它的設(shè)置能夠幫助地方保健所有效地監(jiān)測食品安全、水源、空氣等領(lǐng)域；特別在預(yù)防和檢測傳染病方面，地方衛(wèi)生研究所還負(fù)責(zé)向地方保健所職員或市町村的有關(guān)衛(wèi)生部門人員提供研修機會，幫助地方培養(yǎng)醫(yī)療方面的人才。（二）日本健康危機的應(yīng)對機制。健康危機狀態(tài)下，地方保健所會在第一時間對受災(zāi)狀況、疑似原因、對策狀況、醫(yī)療供應(yīng)等情況進(jìn)行信息收集并上報。在收集方式上，主要有3種。第一，可以利用EMIS（廣域災(zāi)害急救醫(yī)療情報系統(tǒng)）在網(wǎng)上直接進(jìn)行相關(guān)信息收集，第二，所內(nèi)的情報擔(dān)當(dāng)通過與警察、消防、醫(yī)療等協(xié)作機構(gòu)之間保持密切溝通來獲取相關(guān)信息；第三，地方保健所直接向健康危機事發(fā)地派遣人員進(jìn)行考察評估。在信息傳遞上，所內(nèi)職員接收到有可能發(fā)生健康危機的情報后，即使情報的真?zhèn)挝炊ǎ也徽撌欠裉幱诠ぷ鲿r間，都需要聯(lián)系保健所所長或者所屬部門課長；所長依據(jù)收集來的信息向都道府縣的本廳匯報目前狀況以及后期的應(yīng)對措施。如果出現(xiàn)重大健康危機時，要求保健所與本廳時刻保持溝通協(xié)調(diào)。為了確保在信息傳遞時，不遺漏重要細(xì)節(jié)，所長可以向本廳的衛(wèi)生主管部門的負(fù)責(zé)人直接匯報。如果所長在接到本廳的應(yīng)對指示后，對于該指示抱有疑問，有權(quán)向本廳相關(guān)部門的責(zé)任人進(jìn)行質(zhì)詢、確認(rèn)。在信息處理方面，都道府縣本廳的衛(wèi)生主管部門，一方面會將保健所傳來的報告迅速準(zhǔn)確地向厚生勞動省的主管部門匯報。另一方面會將信息進(jìn)行綜合整理，盡量避免因健康危機牽涉多個部門，而導(dǎo)致各課對地方保健所進(jìn)行重復(fù)詢問，保證其在處理危機中能夠集中精力保持高效。如果出現(xiàn)各課頻繁咨詢的狀況，保健所可以對本廳的衛(wèi)生主管部門提出交涉。在信息方面，通過媒體及時向國民危機現(xiàn)狀、應(yīng)對策略、避難通知以及注意事項等；同時開設(shè)電話咨詢或窗口咨詢作為補充手段。當(dāng)健康危機得到有效管控或者消除之后，政府會通過媒體安全通告，快速解除限制，以使國民的情緒能夠穩(wěn)定下來，盡快回到日常的生產(chǎn)生活之中。在應(yīng)對機制中，最重要的是明確責(zé)任主體、指揮系統(tǒng)以及任務(wù)分工。日本依據(jù)行政層級，將應(yīng)對機制的責(zé)任主體劃分成兩個層面。第一層面是國家，第二層面是地方。若健康危機規(guī)模較大時，地方?jīng)Q策系統(tǒng)在國家總體決策的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的具體情況制定具體措施。若發(fā)生區(qū)域性健康危機時，一般由地方?jīng)Q策系統(tǒng)快速采取措施并向上級主管部門匯報。在國家層面，以首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)總體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。在內(nèi)閣官房下，內(nèi)閣危機管理監(jiān)會根據(jù)危機的程度，召集相關(guān)官員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业热耸康焦氽∥C管理中心緊急參會。與此同時會成立官邸對策室或?qū)Σ弑静浚瑢τ谙嚓P(guān)信息進(jìn)行研判。此外，厚生勞動省還專門設(shè)置了健康危機管理對策室作為常設(shè)性機構(gòu)，處理涉及民眾健康的日常事務(wù)；除了定期的健康危機管理調(diào)整會議外，在健康危機發(fā)生時須召開緊急會議。在地方層面，當(dāng)危機發(fā)生后，通常厚生勞動大臣會根據(jù)危機狀況指示地方設(shè)立現(xiàn)場對策本部，以便于與首相官邸的對策本部在政策調(diào)整方面能夠及時協(xié)調(diào)。主要由地方保健所所長進(jìn)行現(xiàn)場指揮和管理。根據(jù)《地域健康危機管理指南》的規(guī)定，健康危機狀態(tài)下地方保健所會在應(yīng)對機制、信息把握、原因調(diào)查、醫(yī)療支援等方面進(jìn)行快速反應(yīng)。地方保健所所長會根據(jù)現(xiàn)狀立即向都道府縣的本廳進(jìn)行匯報并有權(quán)請求轉(zhuǎn)入非常時期體制。在非常時期體制下，地方保健所所長作為處理危機的主要負(fù)責(zé)人；負(fù)責(zé)制定對策方案，與其他相關(guān)機構(gòu)聯(lián)系協(xié)調(diào)，向本廳匯報以及向事發(fā)地派遣人員等。地方的其他機構(gòu)應(yīng)該配合保健所進(jìn)行行動。除此之外，所長還會指派所內(nèi)職員擔(dān)任不同的職位，負(fù)責(zé)參與危機管理。所內(nèi)職員分為總務(wù)擔(dān)當(dāng)、情報收集擔(dān)當(dāng)、實地對策擔(dān)當(dāng)、所內(nèi)對策擔(dān)當(dāng)、宣傳擔(dān)當(dāng)、服務(wù)提供擔(dān)當(dāng)。在人手不足的情況下，所長還可以向都道府縣的本廳請求派遣支援。在緊急狀態(tài)下，全體成員需共同參與危機治理。地方保健所與市町村保健中心、地方精神保健福祉中心相互協(xié)作，不僅為老弱殘障人士提供物資保障，同時積極疏導(dǎo)民眾受災(zāi)后的心理。保護(hù)國民的身體健康與生命安全可以說是健康危機管理的首要目標(biāo)。為此，日本還對健康危機易受害者進(jìn)行了分類，并且根據(jù)不同人群的特點，制定了不同的救護(hù)措施。例如針對身體無法自由行動且在家中接受醫(yī)療的居民，市町村會通過平時的上門醫(yī)療服務(wù)為線索掌握患者基本信息，并負(fù)責(zé)組織人員幫助癱瘓在床的人士、高齡人士和殘疾人士有序避難。地方保健所負(fù)責(zé)向市町村提供輪椅或其他物資幫助。避難后的醫(yī)療服務(wù)可以與醫(yī)師協(xié)會以及地方醫(yī)療機關(guān)共同商討實施。在孕婦和兒童避難時，市町村在保健所的協(xié)助下應(yīng)該向孕婦和兒童提供奶粉、尿布以及奶瓶等必要的應(yīng)急物資。不僅物資上提供幫助，同時還注重民眾的精神健康。考慮到避難后，受災(zāi)民眾的心理上可能會產(chǎn)生不安，或者為了盡早掌握受災(zāi)民眾的精神狀況，保健所和市町村保健中心等機構(gòu)合作，醫(yī)生和保健員會開展巡回式健康咨詢。地方保健所和地方精神保健福祉中心等機構(gòu)相互配合共同關(guān)注受災(zāi)民眾的心理健康問題。例如針對受災(zāi)民眾和救護(hù)人員創(chuàng)傷后壓力心理障礙癥（Post-traumaticstressdisorder；PTSD）展開治療。

四、日本健康危機管理體制的特征

健康危機進(jìn)行立法。日本由于自然災(zāi)害具有頻發(fā)性和多樣性的特點，因此成為了世界上較早注重制定專門法律，防治自然災(zāi)害的國家。目前已經(jīng)形成了完整的法律體系。按內(nèi)容與性質(zhì)可以劃分為5大類。分別為基本法律、與災(zāi)害預(yù)防相關(guān)的法律、與災(zāi)害應(yīng)急對策相關(guān)的法律、與災(zāi)后重建、復(fù)興、財政金融措施相關(guān)的法律、與人員組織相關(guān)的法律，共計67部（截止到2017年3月）[16]。大部分法律都與災(zāi)害引起的健康危機管理有關(guān)系。其中，1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》是日本防災(zāi)以及救災(zāi)應(yīng)急的根本性法律。它對日本的防災(zāi)工作規(guī)劃、情報收集與傳達(dá)以及受災(zāi)時的應(yīng)急措施等方面都做了明確規(guī)定。除此之外，日本還制定了《災(zāi)害救助法》《核能災(zāi)害特別措施法》等一系列法律、并且在《消防法》《警察法》《水防法》《自衛(wèi)隊法》等的配合下，實現(xiàn)了對災(zāi)害引發(fā)的健康危機的全方位防治。另外，20世紀(jì)90年代以來3次大型地震災(zāi)害促使了健康危機管理體制日臻完善。在阪神淡路大地震后，1996年厚生省健康政策局下發(fā)了《關(guān)于充實強化受災(zāi)初期急救醫(yī)療體制》的法規(guī)[17]。該文件總結(jié)了阪神淡路大地震中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，強調(diào)日本今后在應(yīng)急臨時醫(yī)院的擴充、廣域災(zāi)害急救醫(yī)療情報系統(tǒng)（EmergencyMedicalInformationSystem：EMIS）的提升、保健所災(zāi)害醫(yī)療功能的強化、與有關(guān)部門合作運輸傷者能力的增強等方面多做努力。東日本大地震一周年之際，2012年3月21日厚生勞動省醫(yī)政局再次下發(fā)了《關(guān)于充實強化受災(zāi)時醫(yī)療體制》的法規(guī)[18]。該法規(guī)強調(diào)在應(yīng)急臨時醫(yī)院的建設(shè)方面，具體應(yīng)該從設(shè)施的抗震性、EMIS的情報、水和食物的儲備、接納醫(yī)療救援隊的具體機制等角度進(jìn)一步細(xì)化。同時指出在醫(yī)療體制供應(yīng)方面，以日本醫(yī)師協(xié)會的醫(yī)療救援隊為主，同時與大學(xué)附屬醫(yī)院、日本紅十字協(xié)會、日本看護(hù)協(xié)會等多家機構(gòu)進(jìn)行情報共享、相互協(xié)作。2016年熊本地震之后，2017年7月5日厚生勞動省向地方下發(fā)了《關(guān)于大規(guī)模災(zāi)害時保健醫(yī)療活動體制的整備》[19]。該文明確指出為了方便保健醫(yī)療隊伍的派遣調(diào)整、保健醫(yī)療活動的情報共享，將派往災(zāi)區(qū)的醫(yī)療隊與保健醫(yī)師進(jìn)行一體化管理，取消派遣調(diào)整本部，設(shè)立了保健醫(yī)療調(diào)整本部。通過不斷調(diào)整和細(xì)化應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生體系，日本在防治由災(zāi)害引起的健康危機上日趨成熟。其次是針對非災(zāi)害引發(fā)的健康危機的立法。非災(zāi)害引起的健康危機主要表現(xiàn)在傳染病、食品、藥品及醫(yī)療用具的有害性、公害問題、恐怖襲擊等方面。從總體上看，日本在非災(zāi)害引發(fā)的健康危機管控方面，制定了多項專門對策，幾乎覆蓋到了國民社會生活的各個層面。其中包括感染癥對策、食品衛(wèi)生對策、獸醫(yī)衛(wèi)生對策、生活衛(wèi)生關(guān)系對策、水管對策、藥物及劇毒物對策等。而且每項對策之下都有具體的法律與之對應(yīng)。例如感染癥對策下包含了5部法律。分別為《感染癥法》《預(yù)防接種法》《結(jié)核預(yù)防法》《狂犬病預(yù)防法》《檢疫法》。除此之外，1997年《指針》的出臺為健康危機信息收集、對策決定過程、對策本部設(shè)置等事項做了具體的規(guī)定。該《指針》為日本健康危機管理體制的構(gòu)建，提供了法律框架。另外，針對藥害、傳染病、飲用水及食物安全等健康危機易發(fā)領(lǐng)域，厚生勞動省分別制定了《醫(yī)藥品等危機管理實施要領(lǐng)》《感染癥健康危機管理實施要領(lǐng)》《飲用水健康危機管理要領(lǐng)》《食物中毒健康危機管理實施要領(lǐng)》。在此基礎(chǔ)上，日本各級地方政府分別制定本地區(qū)的地方性法規(guī)。在地方保健方面，為了進(jìn)一步突出地域保健所在處理地方健康危機中的指揮協(xié)調(diào)作用，日本于1994年對原有的《保健所法》進(jìn)行了修訂，并更名為《地域保健法》。1994年12月，厚生省又出臺了《地域保健政策推進(jìn)的基本方針》，旨在促進(jìn)地方保健對策的順利實施和綜合推進(jìn)，并且之后又進(jìn)行了多次修訂。2002年1月頒布了《地方厚生（支）局健康危機管理實施要領(lǐng)》，對督促地方進(jìn)一步落實、做細(xì)危機治理具有重要作用。總而言之，多年以來日本政府根據(jù)出現(xiàn)的新型危機，不斷完善健康危機管理的法律體系。在原有法律基礎(chǔ)上，注重反思經(jīng)驗總結(jié)教訓(xùn)，積極推進(jìn)法律的修訂，以使其能夠適應(yīng)社會不斷地變化。特別注重各級政府部門及相關(guān)機構(gòu)在應(yīng)對危機中的權(quán)責(zé)界定。（二）應(yīng)對健康危機時各部門密切配合。在中央層面，通過1997年的行政改革會議后，日本內(nèi)閣的危機管理能力得到了強化。首相可以在內(nèi)閣會議上，就有關(guān)政策或方針等提出議案，保證了首相在危機發(fā)生時的指揮權(quán)。內(nèi)閣危機管理監(jiān)的設(shè)置，使得應(yīng)對國內(nèi)突發(fā)危機變?yōu)槿粘Ｐ怨ぷ鳎_保了中央層面對于信息的把握和早期措施的實施。在內(nèi)閣危機管理監(jiān)的統(tǒng)領(lǐng)下、危機管理擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣官房）與防災(zāi)擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣府）以及厚生勞動省等其他省廳能夠?qū)崿F(xiàn)相互協(xié)調(diào)共同應(yīng)對。在地方層面，以地方保健所為中心，消防、警察、地方衛(wèi)生研究所、醫(yī)療機構(gòu)等多部門相互合作。在信息收集、信息交換、協(xié)同應(yīng)對等方面，通過多部門協(xié)同合作的方式，可以在短時間內(nèi)迅速地對危機做出多方位的科學(xué)評判。保健所、日本醫(yī)師協(xié)會、地方衛(wèi)生研究所、日本中毒情報中心等機構(gòu)相互協(xié)作，一方面可以迅速獲得健康危機的專業(yè)性評估及對策建議，為決策提供了充分的理論支撐，保證了決策的科學(xué)性。警察、消防部門的加入增強了管控危機的執(zhí)行能力。在必要情況下，地方醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)師協(xié)會、市町村、都道府縣本廳等機構(gòu)在接到地方保健所的請求后，需在診療時間的延長、病床數(shù)的保證、救護(hù)所的設(shè)置等方面提供幫助。當(dāng)大量受害者集中涌入?yún)^(qū)域內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)時；或由于受災(zāi)，醫(yī)療機構(gòu)本身受到損毀而功能降低時；或者區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)無法繼續(xù)收治受害者時，本廳的急救醫(yī)療擔(dān)當(dāng)部門有義務(wù)協(xié)助地方保健所，以協(xié)調(diào)周邊地區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)能夠收治受害者。在受害者的運送方面，重癥患者或需要特殊治療的患者，保健所在做好生命維持醫(yī)療工作的同時，可以向本廳的急救醫(yī)療擔(dān)當(dāng)部門提出申請，使用由厚生勞動省提供的配備醫(yī)生的直升飛機，或是通過自衛(wèi)隊的協(xié)助進(jìn)行遠(yuǎn)距離運輸。（三）地方保健所發(fā)揮著主體作用。在非常時期體制下，地方保健所擁有較大的自主性和靈活性。為了提供保健指導(dǎo)、普及醫(yī)療衛(wèi)生知識、增強民眾體格，日本于1937年制定了《保健所法》開始設(shè)立保健所，向國民提供醫(yī)療服務(wù)。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，隨著日本新憲法的制定，確保國民生存權(quán)和提高生活品質(zhì)成為了國家的責(zé)任和義務(wù)。因此為了進(jìn)一步改善公眾衛(wèi)生狀況日本于1947年修訂了《保健所法》。之后，經(jīng)過1994年的再次修訂后形成了《地域保健法》。這次修訂的目的主要是為了突出地域保健所在處理地方健康危機中的指揮協(xié)調(diào)作用。例如所長可以依據(jù)健康危機的狀況向都道府縣的本廳報告，并判斷是否需要轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)。轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)后，所長可以根據(jù)規(guī)定獲得處置健康危機的指揮權(quán)，快速地進(jìn)行人事任命，建立應(yīng)對機制。在執(zhí)行方面，地方保健所通過與相關(guān)機構(gòu)合作提升了決策的準(zhǔn)確性和執(zhí)行力。由于地方保健所人力有限，不能完全應(yīng)對健康危機。因此要想將上級指令落到實處，地方保健所必須要與地方其他部門進(jìn)行深度合作。譬如地方消防、警察、醫(yī)療等機構(gòu)在地方保健所的指揮協(xié)調(diào)下，各司其職提高了處理危機的效率。另外，由于地方保健所所長具有專業(yè)性知識，作為處理地方危機的協(xié)調(diào)者和指揮者，具有一定的科學(xué)性。能夠有效避免“外行”領(lǐng)導(dǎo)“內(nèi)行”的局面。可以在短暫的時間里，最大程度地避免健康危機的擴大或蔓延。同時在信息收集和匯報方面，所長可以直接向上級進(jìn)行報告，同時當(dāng)對上級指令存疑時也可以對上級的指示進(jìn)行質(zhì)詢確認(rèn)。在處理健康危機時，最重要的就是爭取時間快速反應(yīng)。這樣的信息傳遞方式提高了傳輸效率。（四）注重地域醫(yī)療人才培養(yǎng)。在應(yīng)對健康危機中，醫(yī)療人才具有重要作用。因此醫(yī)療人才隊伍的強弱與危機防治能否成功密切相關(guān)。目前日本的醫(yī)療人才分布不均衡，地方醫(yī)療人才較為短缺，是健康危機管理的潛在短板。為了解決這個問題，日本政府采取了諸多措施。首先，通過優(yōu)惠措施從源頭上培養(yǎng)和留住更多醫(yī)療人才。例如在條件允許的范圍內(nèi)，盡量擴大招錄本地區(qū)醫(yī)學(xué)生的名額。或者對于留在縣內(nèi)工作的學(xué)生免除學(xué)費的同時，給予一定的補貼。其次，政府注重發(fā)揮國（公）立醫(yī)療科研機構(gòu)對于地方醫(yī)療人才的培養(yǎng)的促進(jìn)作用。不僅在危機發(fā)生時依靠國（公）立醫(yī)療科研機的研究，為決策提供理論性支撐；在日常生活中還會要求醫(yī)療機構(gòu)發(fā)揮自身科研優(yōu)勢幫助提高地方醫(yī)療衛(wèi)生人員的能力。因此國立感染癥研究所、國立保健醫(yī)療科學(xué)院、地方衛(wèi)生研究所等機構(gòu)都會有計劃地向地方醫(yī)療人員提供研修的機會。特別是增強化驗、檢疫等方面的知識，使地方醫(yī)療機構(gòu)在傳染性疾病和食品安全方面能夠進(jìn)一步提高檢測、監(jiān)控能力。但是隨著日本社會的變化，國（公）立醫(yī)療研究機構(gòu)也面臨著新的問題。以地方衛(wèi)生研究所為例，由于嚴(yán)峻的少子化和老齡化的整體社會趨勢，從人員構(gòu)成來看，科研隊伍日趨老化，年輕科研人員的補充明顯不足。其次，由于政治改革后，科研資金被削減，致使地方衛(wèi)生研究所的科研經(jīng)費減少、人才吸引力降低，不利于科研活動的開展。由于各地的差異，因此各個地方衛(wèi)生研究所在實力上也呈現(xiàn)出參差不齊的狀況。

五、結(jié)語

從總體來看，日本的健康危機管理體制是較為科學(xué)、合理、高效的行政體制。在健康危機管理體制的形成過程中，日本重視各個領(lǐng)域出現(xiàn)的社會問題，不斷加強相關(guān)領(lǐng)域的立法；完備的法律基礎(chǔ)使得監(jiān)管部門對于健康危機的監(jiān)管有法可依，有效避免了危機的發(fā)生。在預(yù)防機制和應(yīng)對機制方面，政府各級部門間能夠做到相互協(xié)作。在危機管控方面，責(zé)任主體明確，中央和地方分別成立對策本部，同時又保持著密切的聯(lián)系。國家層面主要是首相通過內(nèi)閣危機管理監(jiān)的輔佐，獲得了自上而下的總指揮權(quán)。另外在內(nèi)閣危機管理監(jiān)的統(tǒng)領(lǐng)下、危機管理擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣官房）與防災(zāi)擔(dān)當(dāng)（內(nèi)閣府）以及厚生勞動省等其他省廳能夠?qū)崿F(xiàn)相互協(xié)調(diào)共同應(yīng)對。在地方層面，主要是都道府縣的衛(wèi)生主管部門與地方保健所、地方衛(wèi)生研究所、市町村衛(wèi)生主管部門等各個機構(gòu)相互協(xié)作。其中，日本重點強調(diào)地方保健所在健康危機治理中的主體性作用。此外，日本政府還注重加強地方醫(yī)療人才培養(yǎng)，但是近年出現(xiàn)了醫(yī)療人才老化、科研經(jīng)費短缺的情況。雖然此次日本國內(nèi)的肺炎疫情防控措施毀譽參半，但是就其管理體制本身而言仍有許多值得我國反思和學(xué)習(xí)之處。例如地方保健所在危機發(fā)生時，擁有指揮權(quán)，聯(lián)合警察、消防等部門，能夠快速對健康危機做出反應(yīng)，而我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系雖然強調(diào)現(xiàn)地處置原則，但往往再實際操作需要從衛(wèi)生部門通報至行政部門然后再做出反應(yīng)。這在處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件方面的確存在不利之處。本次肺炎疫情可以說明我國在暢通公共衛(wèi)生應(yīng)急通報和快速反應(yīng)方面均需要加強。

作者:卞顯樂 單位:中國社會科學(xué)院大學(xué)