移民代建項目合同管理探討

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一、前言

目前，隨著國家及地方政府對工程總承包的推廣，國內從事大中型水利水電工程勘察設計工作的設計單位都已開始探索轉型道路，取得了良好的成績，并積累了豐富的工程管理經驗。對于水電工程移民代建項目，《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》（發改能源〔2012〕293號）明確了代建制對移民項目的適用性；就四川省而言，為規劃移民代建項目的驗收、管理、資金、審計等建設程序，先后出臺了《四川省大中型水利水電移民安置驗收管理辦法》（川扶貧移民發〔2013〕445號）《四川省大中型水利水電移民安置驗收管理辦法》（川扶貧移民發〔2014〕314號）《四川省大型水利水電工程移民單項工程結算內部審計工作規程》（川扶貧移民發〔2015〕171號），這些文件的相繼為設計單位為主體的水電工程移民項目代建模式的探索和實行創造了條件。

二、水電工程移民代建項目的特點

1.項目周期長，不確定因素多。代建項目根據介入時機不同具體分為全過程代建和分階段代建兩種模式。全過程代建主要是在項目建議書后進行后續工作的代建管理，分階段代建模式一般是指代建單位從初步設計批復后或施工圖批復后所進行的代建管理。代建模式決定了代建合同中的工作范圍與職責劃分。水電工程移民代建項目，在移民安置規劃批準后開展，屬于分階段代建。但是水電項目往往由于時間、資源限制，地方政府介入度不夠等原因，移民安置規劃設計只立足于滿足規程規范和階段工作需要，缺乏精度。并且在可行性研究階段相關工作完成后，由于資金、政策等約束，項目決策到實施往往會經歷漫長的過程，導致移民安置規劃設計與現有條件不相適應。因此，水電工程移民代建項目的實施費用與設計概算往往存在很大差異，大量的變更會增加工程建設難度，變更費用的處理也將成為代建合同管理工作中的重點和難點。2.各方利益訴求不同，協調難度高[1]。水電移民代建工程容易受國家政策及行業動態等影響，并且涉及業主、地方政府、移民、代建單位等多方利益，各方關注的重點和目標不盡相同。移民工程的建設標準需遵循“原標準、原規模、恢復原功能”的原則，與地方政府投資修建基建設施工程項目標準存在一定的差異。水電項目前期決策階段由業主控制，地方政府實際介入度不夠。往往為了推動項目進展，地方政府的規劃與訴求不能在移民安置規劃設計中得到滿足，項目進入實施階段后，實施主體變為地方政府。代建工程的標準、規模、投資成為了項目業主和地方政府的利益沖突點，是代建單位成本控制的重要因素之一。3.涉及專業復雜、項目點多、面廣且規模大小不一[2]。水電移民安置工作涉及交通、市政、電力、通訊設施、供水、工礦企業以及文物古跡等工程，項目涉及行業眾多，并且規模各不相同。同時，各行業間從工程規劃設計到竣工驗收的建設管理程序存在較大差異，因此水電移民代建工程合同管理的難點在于資源整合，組織協調各參建單位有序推進工作。

三、水電工程移民代建項目合同管理的重點和難點分析

1.結合樞紐工程建設需要，做好移民代建項目進度管理。根據《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》（發改能源〔2012〕293號），項目的進度目標能否實現直接關系到投資收益和下閘蓄水進度，因而統籌制定移民安置規劃方案及工程建設方案，科學確定移民安置周期和工程建設周期對水電工程移民代建工作成功開展至關重要。水電工程移民代建項目進度管理首先應按合同要求的工作范圍和進度目標，并結合審定的移民安置規劃與年度建設征地移民安置任務及資金計劃對移民代建工作任務進行分解。再由代建項目的各管理層級分別編制總進度計劃和分進度計劃文件。移民代建項目實施過程中，項目控制人員應對進度實施情況進行跟蹤、數據采集，并應根據進度計劃，優化資源配置，采用檢查、比較、分析和糾偏等方法和措施，對計劃進行動態控制。2.建立移民代建項目質量管理體系，確保工程質量。水電工程移民代建項目的工程質量和標準是影響移民生產生活、發展及社會穩定的重要因素之一。然而，由于移民代建項目涉及行業較多且規模大小不一，以設計單位為主體的代建單位往往缺乏相關項目管理經驗，對項目各參建方的質量管理職責劃分不夠準確，導致對質量風險的預測、響應以及投資分攤控制效果不佳。移民代建項目的質量管理主要包括質量的計劃、控制和改進等工作。首先，應根據代建合同、相關法律法規、技術標準和代建企業質量管理體系文件及要求，編制從資源投入到完成工程交付全程的質量管理與控制計劃。其次，考慮到移民代建工程的復雜性，在設計階段代建單位不僅要按照移民相關政策法規、規程規范開展專業項目的設計工作，還應結合各行業的過程管理、驗收及交付管理規程。在實施階段，代建單位應通過設計交底、圖紙會審和審核施工組織設計等方法控制施工質量。采購過程中，通過規范招標采購程序，嚴控招標采購流程控制采購質量。3.嚴格移民代建項目費用管理，避免糾紛。移民代建項目的費用管理主要分為兩個層面，一是移民代建項目投資管理，二是代建單位的成本管理。投資管理工作主要是充分利用移民專業相關政策，平衡水電業主、移民和地方政府的利益。成本管理工作包括代建和分包合同的范圍、計價方式、代建管理費組成、合同價款結算支付以及工程索賠等內容。移民代建項目不同于其他工程，資金的撥付及使用、設計變更的管理程序，都要采取“移民”專業口徑。因此，移民代建項目合同管理中的費用管理重點在于遵循移民專業變更管理程序，使變更費用得到項目業主和地方政府的確認以及移民主管部門的認可，避免在項目后續驗收交付和審計結算過程中產生糾紛。

四、水電工程移民代建項目合同管理面臨的主要問題及對策建議

（一）代建合同策劃階段。移民代建項目涉及地方政府、移民綜合設計（設代）、移民綜合監理、代建單位、單項工程設計與監理單位、施工單位等。在移民安置過程中，每一方都有其利益需求，因此協調好各方之間的關系尤為重要。特別是在以設計單位為主體的代建模式下，設計單位既是代建單位，又是綜合設計（設代）單位，如何根據相關法規履行好各角色崗位職責，并做好角色更替，需要在代建合同策劃階段予以明晰，并在合同條款中予以體現。1.合同關系的明晰代建合同是代建管理模式下約定委托單位、代建單位雙方權利及義務的基礎性文件。代建合同應首先明晰委托單位、代建單位雙方的職責及工作接口關系，明確雙方權、責、利。對于委托單位而言，其主要權利義務包括但不限于：（1）提出項目功能要求、建設規模、標準；（2）審定代建單位工作方案、項目管理目標與工作計劃、保障措施等；（3）檢查監督項目質量、資金、安全生產管理等情況；（4）完成征地拆遷工作，協助代建單位辦理相關建設手續；（5）審核代建單位報送的設計變更方案，根據要求辦理相關變更手續；（6）組織項目竣工決算并做好竣工驗收準備工作等。對于代建單位而言，其主要權利義務包括但不限于：（1）受委托單位委托，組織編制招標文件，完成勘察設計、施工、監理、設備材料采購等招標工作；（2）對項目工程建設實行全過程管理；（3）擬定項目進度計劃、資金使用計劃、工程質量和安全保障措施等；（4）承擔有關技術資料的檔案管理工作；（5）負責編制竣工文件；（6）依據合同約定，收取相應管理費用或獎勵等。2.合同范圍的界定移民代建項目多具有專業復雜、項目點多、涉及面廣的特點。項目實施過程中，委托單位經常要求代建單位完成一些合同外工作，這些工作在代建合同范圍中往往未有定義或定義不明確，但有可能屬于工程必需要求開展的工作，因此時常會導致工作量及管理難度的增加。因此，代建合同對于此類情況應有充分考慮，在合同范圍中盡量界定明確，以減少合同糾紛。3.合同條款的擬定合同條款包含通用條款和專用條款。通用條款應明確代建項目范圍、工作內容、代建項目目標、合同價款等內容。其中，合同價款中還應對代建管理費和節約資金分配等問題予以明確。專用合同條款應對合同價款支付、工程價款撥付、委托人違約賠償責任、實施進度要求等進行規定。當前，合同條款作為合同的主體和關鍵內容，存在較多不嚴謹的問題。一是合同文字容易出現不嚴謹的問題。合同條款的擬定如果未能運用合理的文字，容易造成合同雙方對某項合同內容產生誤解或歧義，從而使合同雙方在工程項目建設與管理方面均有可能受到不同程度的利益損害。二是合同條款容易出現不清晰、不詳細問題。主要是未能充分地認識到合同管理的重要性，部分條款內容的制定并不清晰，也未對條款內容的設置原因及約束內容做出詳細地闡明，導致后續合同履行產生爭議[3]。因此，合同條款的擬定應非常審慎，合理使用合同文字，明確約束內容，在合同簽訂前應請專業人士從法律風險和合同管理的角度把關，避免上述問題的出現。4.代建合同簽訂考慮到移民安置項目常常由于移民安置意愿等原因發生變更，建議應在移民搬遷安置去向和安置方案相對確定后，再簽訂代建合同。特別是如果代建工作內容包含移民房建工程，移民搬遷安置協議不能在代建合同簽訂前確定時，可以在代建合同中對房建工程以暫定項目進行相應規定，并在搬遷安置去向確定后簽訂補充協議[4]。；（二）代建合同履行階段。1.代建合同分包管理設計單位作為代建單位主要擅長于工程設計，較為缺乏工程施工管理經驗，因此需要將代建合同進行分包。鑒于移民安置項目的特殊性和專業復雜性，代建單位應首先選擇資質滿足要求且具有類似工程經驗的分包單位，嚴格把控分包單位準入制度；其次，代建單位理應建立移民安置工程相關合格分包單位庫，杜絕分包單位的惡意違約，培養長期戰略合作伙伴；第三，代建單位應加強與分包單位的合同管理，對違約賠償責任等予以明確，在簽訂分包合同的基礎上，規避或減少分包引起的風險，使移民工程質量、進度、費用等處于受控狀態，保證工程任務的順利開展。2.代建合同變更代建合同變更分為兩類：一類是由于水電工程項目具有周期長、不確定因素多的特點，移民代建項目的范圍、規模和標準常常因為物價水平、實物指標、移民意愿和相關政策等發生的變化、委托單位的原因等引起的規劃方案、標準的變更。另一類是因為現場施工條件發生變化，導致工程施工方案、工序、進度等調整，從而引起工程量及合同價格發生變更。對于第一類變更，必須要遵循移民專業相關政策法規履行相應變更程序。如若不遵循會導致變更程序和費用得不到移民主管部門的審批，造成變更費用沒有歸屬，為工程驗收移交埋下隱患。同時，在履行移民相應變更程序的基礎上，對代建合同的內容進行相應變更。對于第二類變更，代建單位應根據變更內容不同，制定工作流程和相應現場變更簽證單。對于工程量審查流程可以是承包商報送項目合同工程量與施工圖工程量對比表及施工圖工程量計算書→施工監理單位審查→代建項目部審核確認后，作為過程造價控制資料，支付計量和工程結算的依據。合同價格調整審查流程可以是承包商報送單價分析資料→施工監理單位審查→代建項目部審核→相關各方達成一致后，按照此補充單價分析資料執行[5]。此外，代建單位應對合同實行動態管理。在移民工程項目建設過程中，應對每一個項目的結算情況與合同約定的進度費用進行實時對比分析，監控項目的結算情況。當發現某一項工作結算金額與工程進度不匹配時，應及時予以控制并分析原因，確保費用控制在合同約定范圍內。（三）代建合同終止。在代建合同終止后，代建單位應建立健全相應工作檔案，收集整理從移民代建項目策劃到項目完成移交整個過程的資料，同時可以實行移民代建項目后評價制度，對項目管理目標、效益、管理過程、技術經濟等方面進行分析評價，總結成功經驗和不足，為以后移民項目代建提供改善建議和參考。五、結束語以設計單位為主體的水電工程移民項目代建制已成為一種新型的移民安置項目建設模式。目前，由于水電工程移民項目具有不確定因素多、涉及專業復雜、范圍廣、政策性強等特點，移民代建項目在實施過程中，存在合同范圍、工作內容等時常發生改變的情況，導致工期、質量、費用目標難以按合同既定目標實現的問題，因此積極探索移民代建項目合同管理的有關內容，提升合同管理水平十分必要。

作者:熊誠 粟波 單位:中國電建集團貴陽勘測設計研究院有限公司