探索行政法視域下的公共利益特性

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摘要：在物權法頒布后，對于公共利益的標準存在著激烈的爭論。從法學的角度來看，它是我國現有法律制度關于公共利益界定的模糊性、房屋拆遷制度的不合理性以及公權力對私權利的非法干涉等一系列問題的一個縮影。本文從“釘子戶”這一個案展開，圍繞我國現有房屋拆遷制度的不足與完善、公共利益的界定以及公共利益與個人利益究竟應如何衡平等問題進行討論，并提出了自己的觀點。

關鍵詞：公共利益；行政法；物權法。

2007年4月2日，曾一度被全國媒體炒得沸沸揚揚的重慶“釘子戶”事件終于在開發商與拆遷戶的協商解決之下獲得妥善解決，開發商與拆遷戶最終達成了協議，房屋于當晚被拆除。從這一案件中，我們看到的是究竟如何解決我國現行法律制度在個人房屋征用方面存在的問題，是如何從包括《憲法》、《物權法》在內的相關法律中獲得對于公共利益的清晰界定，是在個人力量與國家權力相比處于天然弱勢的情況下如何合理衡平公共利益與個人利益之間的關系。

無論是《憲法》，還是新頒布的《物權法》，對于公共利益這一概念都沒有做出明確的界定。造成這種結果的直接原因就是公共利益內涵本身的不確定性，并且隨著社會的發展其外延還在不斷地擴大中，而這與法律要求具有高度的穩定性和概括性，不可能實現對公共利益這一概念的完善。

立法中對公共利益留下的空白只能依靠司法去填補，這要求法官針對具體案件發揮自由裁量權裁定是否為公共利益。但在我國目前的法院系統中，法官真的具有能夠在沒有任何相關法律作為準據法的情況下，完全依據法理知識做出公正裁判的能力嗎？況且在實踐中，由于立法體制的不完善，部門立法現象的大量存在，公共利益的裁量權很大程度上交予行政機關行使，根本無法進入司法程序，其公正性可想而知。由此可見，對于公共利益的界定問題，我們遇到了立法和司法的雙重難題。針對這種現象，很多學者建議還是應當在立法中對公共利益做出明確的界定，并提出了自己的觀點。

一、國內外關于公共利益界定的學說。

關于公共利益的界定，國內外很多著名學者都曾提出過自己的觀點。

早期德國公法學者洛厚德（C.E.Leuthold）在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中，以地域作為判斷的基礎，試圖揭示公共利益之主體即“公共”的內涵。但他的理論過分強調了空間或地域的界限，隨著區域經濟一體化、經濟全球化的逐步推進，地域之間的界限逐漸淡化，其理論逐漸淡出人們的視野。

與洛厚德處于同一時代的德國學者紐曼（F-J.Neumann）在《在公私法中關于稅捐制度、公益征收之公益的區別》一文中提出“不確定多數人理論”，指出公共的概念是指利益效果所及的范圍，即以受益人多寡的方式決定。只要有大多數的不確定數目的利益人存在，即屬公益，強調在數量上的特征。紐曼的學說相對于洛厚德的理論來說更具有科學性和前瞻性，其理論基礎與“少數服從多數”的民主政治原則相一致，所以至今仍被各國廣泛應用。

針對2004年修憲中，《憲法》條文增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”的規定，我國許多學者關于公共利益這一概念的界定提出了自己的觀點。如韓大元在《憲法文本中“公共利益”的規范分析》一文中提出，公共利益具有公益性、個體性、目標性、合理性、制約性、補償性六大特征；袁曙宏在《“公共利益”如何界定》一文中提出，公共利益具有公共性、合理性、正當性、公平性的特征。這些學者的觀點，可以說比較全面地概括了“公共利益”這一概念的特征，為司法機關判斷“公共利益”提供了寶貴的依據。

那么，在我國的立法過程中，究竟應采取何種標準對“公共利益”做出界定呢？民法學者以民法學者梁慧星牽頭的物權法草案起草小組在其建議稿中曾對公共利益進行了這樣的概括：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。”很顯然，建議稿中采用的是列舉式規定的方式，但由于社會情況在不斷發展變化，“公共利益”的外延隨之不斷擴大中，用窮盡式列舉法顯然無法包含公共利益的全部方面，用兜底式條款又失去了立法的本意，不利于法官引用斷案，于是在最終頒布的《物權法》中，我們只看到了“為了公共利益的需要？？”這樣的概括式規定。還有的學者建議，采用一個多數人的決策機制，以位于某個區域內的權利人通過法律程序投票決定，多數人的意見即為公共利益。但是筆者認為，這種方法在實行方面會由于區域內權利人過多、程序過于繁瑣等原因無法實現。

二、對公共利益的界定：法律的缺失。

我國目前以公共利益的名義征用個人不動產的相關法律依據分散在《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）中。《立法法》第8條明確規定，對非國有財產的征收必須制定法律，但其第9條亦明確規定，“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。但是，《憲法》第13條第2款明確規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。這里的法律也是指狹義的法律。

根據《土地管理法》的規定，我國目前實行的是土地國有和集體所有的制度，也就是說，土地的所有權不在公民個人手中。但是，公民個人可以通過一定的條件，通常是購買開發商銷售的商品房，從而獲得基于房屋之上的國有土地的使用權，也就是說，公民享有對國有土地的用益物權。公民的土地使用權是有一定年限的（在我國為70年），在規定的年限內，公民的土地使用權及其用益物權是不受侵犯的對世權。但《憲法》、《物權法》等相關法律規定，國家在一定條件下可以征用個人所有的房屋及其他不動產，這一條件就是公共利益。公務員之家

《憲法》第10條第2款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《土地管理法》第2條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。《物權法》第42條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。這些都為國家征用個人的不動產提供了法律依據。但是，究竟何為公共利益，國家通過什么標準去判斷公共利益這一概念，由于立法技術上的原因，法律并沒有做出明文規定。目前我國的房屋拆遷按照拆遷事由可分為協議拆遷和“公益”拆遷兩類。所謂協議拆遷，就是開發商為了對特定地區的土地進行商業目的的開發而通過與該地區居民簽訂房屋買賣合同從而獲得房屋的所有權及房屋所占區域內的土地使用權，進而對該地區房屋進行拆遷改造的行為。“公益”拆遷，即國家為了公共利益而對特定地區的房屋進行征用的拆遷改造。“公益”拆遷應遵循嚴格的程序，但從實踐中來看，很多地方政府對某地區土地使用權的征用只是由該地區的土地行政主管部門內部決定的，其征用行為是否為公共利益也是由主管部門內部判斷的，判斷標準不得而知，因此，一些政府官員為了追求政績而置公民的合法權益于不顧，打著“公共利益”的旗號進行非法征地的情況大量存在。所以，在公共利益的界定主體問題上，為了避免政府的征地拆遷部門作為利益相關者偏頗地界定公共利益的情況出現，能否在政府法制部門中下設一個獨立的公共利益界定主體值得考慮。除此之外，有些學者提出，開發商在與“釘子戶”未達成拆遷協議的前提下，將拆遷戶的房屋挖成了一座孤島，拆遷戶被強行斷水斷電，侵犯了拆遷戶的相鄰權。這也是值得學者們去探討的地方。