漫談我國憲法對個人財產的平等維護

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[摘要]公民的個人財產受到我國憲法的保護，且我國公民平等地享有憲法所規定的權利。我國的法律、法規、條例、規章都不得與憲法相抵觸，必須對公民財產權給予平等保護。本文結合個案探究了“帶戶返還”問題、《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》中值得商榷的地方及公民對地方規章提請審查的依據和途徑。

[關鍵詞]憲法，個人財產，平等保護，帶戶返還。

憲法是一個國家根本的法律。在一個國家當中，憲法具有最高的法律效力，“依法治國”從根本上說就是“依憲治國”。《中華人民共和國憲法》（1982年12月4日通過并施行，1988年、1993年、1999年修訂）在序言中明確指出“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。”《中華人民共和國憲法》第五條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”在一個國家當中，憲法具有最高的權威，只有嚴格“依憲治國”才能保證全體公民權益的實現，也才能更好地體現法制的尊嚴。

在憲法的各項規定當中，對公民權利的確認和保護占有重要的地位。公民的權利是公民所固有的權利，憲法并非是將某項權利賦予公民，而僅是對公民的權利予以確認。政府要積極按照憲法和法律、法規的規定保護公民所享有的各項憲法權利，公民也要珍惜和積極行使自己的憲法權利，二者都是法治精神深入民心的重要表現。反之，如果政府對公民的憲法權利任意踐踏，公民對自己的權利輕視、放棄、漠然置之，則只能說明法治的觀念尚未深入民心。既然憲法是民意的集中體現，那么當國家的權力被肆意濫用、公民的權利隨時面臨被侵害的危險時，政權的民意基礎也必將產生動搖，國家的長治久安也就難以保障了。

而在公民的各項權利當中，公民的財產權又占有重要的地位。《中華人民共和國憲法》第十三條規定：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”改革開放至今，公民的個人財產迅速增長，如何加強對公民個人財產的確認和保障，避免政府對公民個人財產的侵害，已經越來越引起全社會的關注。只有對公民個人的財產加大保護力度，對公民的財產權進行有效的確認和保護，才能達到定分止爭的目的，才能使公民對政府更加擁護和愛戴，才能保證國民經濟持續、健康發展。

要使每個公民的個人財產都能得到充分的保護，就必須注意對公民個人財產權利進行平等保護的問題。《中華人民共和國憲法》第三十三條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”可見，我國憲法對公民的權利的保護是平等的，不因公民的民族、種族、性別、職業、家庭出身、本人信仰、教育程度等而有所不同。只要是中華人民共和國的公民，擁有中華人民共和國的國籍，其所享有的憲法權利就是平等的，政府不應對公民的財產權利實行差異性對待。

為了使對公民財產的保護更具操作性，依據我國憲法的規定，《中華人民共和國民法通則》（1987年1月1日起施行）第七十一條進一步明確規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”第七十五條規定：“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”由此，我們可以得出這樣的結論：我國公民的個人財產所有權的包括占有、使用、收益和處分四方面的內容。而且，非經法定程序和給予合理補償，國家無權將公民的個人財產收歸國有或以其它形式加以限制或剝奪。但是否我國公民的個人財產都能得到平等的保護呢？筆者近日所遇到的一個案例引發了筆者對此問題的思考。

2003年沈陽市政府對全市的棚戶區進行大規模地改造，在此期間，私房房主楊某為了讓該私房的承租人騰房，訴至沈陽市某區人民法院。該院經審理查明，原告楊某所有的住房曾在“”期間被收歸國有，后因落實政策帶戶返還給了原告，所帶的承租戶為被告宋某和黃某，原告與兩被告所簽訂的租賃合同于1997年11月末到期，其后未再簽訂租賃合同，但兩被告一直交納租金至2003年初。該院認為，訴爭房屋為原告所有，原告與被告的租賃合同期滿后，兩被告繼續使用該房屋，原告雖提出異議，但收取了租金，應認定原租賃合同繼續有效，但租賃期限為不定期，租賃期間，原告要求解除租賃合同，返還房屋的主張應予支持。該院依據《中華人民共和國合同法》（1999年10月1日起施行）的相關規定，判決雙方的租賃關系解除。

似乎楊某的權益已經通過該判決得到了保護，但是，楊某的問題并未就此解決。楊某的權利無法最終行使的原因在于其所擁有的房產的特殊性，即該房為“帶戶返還”的房屋。現拆遷人認為，該地區正在進行拆遷，而該房系“帶戶返還”的住房，雖然法院已經作出了解除房屋租賃關系的判決，但對楊某仍應按《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》（2003年3月1日起施行）中關于“帶戶返還”的規定處理。楊某現對能否最終實現自己的權利產生了疑問。

該案看似拆遷人與被拆遷人就拆遷補償問題而產生的沖突，但深入分析卻會發現，該案涉及的問題并非如此簡單。

“帶戶返還”是特定歷史條件下的產物。“”期間，憲法雖然存在，但對公民財產權利的踐踏卻非常嚴重，國家曾剝奪了大量私房房主對房產的所有權，將其私房收繳。至“”結束后，此種情況已造成了非常惡劣的影響。以遼寧省為例，據遼寧省城建局于1980年7月16日向遼寧省政府提交的《關于期間錯接、錯管城鎮私房處理意見的報告》記載：“期間，全省城鎮錯接、錯管私人房產共152萬平米，涉及28000多戶。到目前為止，只退還了50萬平米、9000余戶，還有102萬平米、19000余戶未退還。”遼寧省城建局在該報告中提出了如下解決方式：“期間錯接、錯管的私房，原則上應退還原主。原出租的，帶戶退還，原自住的，退還產權后，如房主仍需自住，現住戶的住房由住戶所在單位負責抓緊解決。這些單位在今、明兩年分配住房時，對住在應退還原主的私房中的職工要優先安排，以盡快騰出房屋。住戶在未遷出之前，要向房主交納租金……”由于此問題在全國各地均有存在，故1980年10月30日國家城市建設總局以（80）城發房字264號通知轉發了《關于處理機關不對擠占私房進一步落實私房政策的通知》（北京）和《關于期間錯接、錯管城鎮私房處理意見的報告》（遼寧），以供各地在處理同類問題時參考。即國家對此類問題的解決方式是：將房屋所有權返還原房主，但要求房主允許承租人繼續在該房屋內居住，并僅需向房主支付較低的租金，這就是所謂的“帶戶返還”。

但是，二十余年過去了，由于種種原因，仍然有大量“帶戶返還”的房產的所有權人沒有收回住房。以北京為例，據北京市國土房管局統計，至2001年尚有1.9萬居民住在按照標準租金出租的私有房屋內（所謂標準租私房即指初期由該市房屋行政管理部門接管，后落實私房政策帶戶發還產權，并執行該市規定租金標準的城鎮私有出租房屋）。而且，由于國家對“帶戶返還”的住房的租金進行了限制，故造成了“帶戶返還”的住房的租金與房產市場的房租之間形成了巨大的差距，嚴重影響了房屋所有權人的財產收益。

隨著我國經濟的迅速發展、民主法治建設不斷深化，全社會對公民個人財產保護的意識不斷加強。而與此同時，各地由“帶戶返還”引發的糾紛也日益突出，承租人與房屋所有權人、房屋所有權人與政府之間的矛盾不斷出現。為此，國家正在不斷加大力度以實現對“帶戶返還”房屋的所有權人權益的保護，各地主要從兩方面入手來解決由“帶戶返還”所引發的問題：

（一）放開對租金的限制，采取措施促進承租人騰房，確保房屋所有權人全面行使所有權。

例如，北京市國土房管局就曾于2001年10月31日向北京市政府提出了《關于解決本市按照標準租金出租私有房屋問題的若干意見》，該《意見》得到了北京市政府的批轉。在該《意見》當中，就規定了一系列措施以期實現產權人的權益，例如“承租人及其配偶在他處另有已購住房或承租公有住房的，應當無條件搬出”、“承租人及其配偶在他處沒有住房，其所在單位屬機關、事業單位的，其單位應當按照房改政策發放住房補貼或安置住房，并負責將承租人搬出”、“承租人未搬出之前或屬可暫不搬出的，產權人可以按規定提高租金。2002年3月起，月租金可提高至每使用平方米10元；2003年3月起，月租金可提高至每使用平方米20元；2003年12月起放開租金”等；

上述規定強調了房產的所有權人對房產所擁有的使用權和收益權，有利于房產所有權人全面行使對房產的處分權，有利于“帶戶返還”的房產的所有權人與其他私房所有權人一樣平等地行使自己的權利。

（二）結合舊房拆遷改造，對“帶戶返還”房屋的所有權人與其他私房所有權人實行同等對待，在全面保護“帶戶返還”房屋的所有權人利益的前提下，兼顧承租人的利益。

對被拆遷人的補償安置按照本細則第三十一條拆遷私有自住用房的有關規定辦理。對承租人的補償安置，適用公有住房承租人的有關規定，但其拆遷補償金額按照拆遷房屋的評估金額扣除比照按照房改政策購房所需金額后確定”。

上述規定在充分考慮了“帶戶返還”的問題的特殊性，既適當照顧了承租人的利益，又著重強調了對房屋所有權人的權益給以全面保護，其指導思想是與我國憲法原則相一致的。

但是，沈陽市政府的規定卻與此不盡相同，《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》中對“帶戶返還”的相關規定頗值得商榷，以下試結合楊某的情況加以分析：

（一）以“但書”改變了國務院和省政府的規定的適用范圍。

《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》第二十八條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償；被拆遷人與房屋承租人就解除租賃關系不能達成協議，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。但本辦法第三十四條規定的情形除外。”而第三十四條規定即是對“帶戶返還”的規定。

該規定源于國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》（2001年11月1日起施行）第二十七條和遼寧省人民政府的《遼寧省城市房屋拆遷管理辦法》（2002年12月1日起施行）第十九條之規定。但是，與《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》不同的是，國務院和省政府的規定當中對適用該條款的對象沒有加以限制，更沒有對“帶戶返還”房屋進行特殊的規定。《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》實質上是以“但書”的形式改變了國務院和省政府的規定的適用范圍。

（二）對私有房屋所有權人的補償問題實行差異性對待。

《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》第三十六條規定：“拆遷住宅房屋實行貨幣補償的，按照房地產市場評估價格予以補償；評估價格達不到市政府規定的最低補償標準的，由拆遷人按最低補償標準給予被拆遷人補償。但是本辦法第三十四條、第三十五條第一項規定的情形除外。”

由于房屋的評估價格與該地區房產的實際交易價格通常會有一定的差距，房屋的評估價格通常都低于政府規定的最低補償標準，為了維護公民的權益，政府通常規定以不低于最低補償標準的價格來對公民予以補償。在對楊某房屋所在地區進行拆遷時，拆遷人委托評估機構對磚木平房（非成套）進行評估的結果是：房屋完好的為每平方米1480元，基本完好的為每平方米1390元，一般損壞的為每平方米1300元，嚴重損壞的為每平方米1100元。而該地段被確定為二級地段，最低補償標準為2510元。故照此規定，對普通私房的所有權人最低補償額為每平方米2510元，而對楊某這樣的“帶戶返還”的所有權人的最高補償額每平方米不高于1480元。顯然，《沈陽市城市房屋拆遷管理辦法》在對房屋所有權人的補償問題上并沒有一視同仁，而是實行了差異性對待。這就會產生這樣的邏輯：普通私房的所有權人才是所有權人，而“帶戶返還”的房屋的所有權人僅享有名義上的所有權，實際上卻并不享有所.