知情權的憲法權利屬性及其實現研究論文

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論文關鍵詞:政府信息公開知情權憲法權利憲法保除

論文摘要:通過對我國一“政府信總公開第一案”的分析，明確政府信忍公開的憲法基礎是知情權，知情權是《公民權利和政治權利國際公約》規定的一項基本人權，兼有自由權和社會權雙重權利屬性，我國應在憲法中明確知情權的基本權利地位，并積極構建知情權的憲法救濟制度。

一、知情權—政府信息公開的憲法基礎

政府信息公開的憲法基礎是知情權，沒有知情權作依托，政府信息公開只能是無源之水、無本之木。知情權(therighttoknow)，又稱“知悉權”、“了解權”、“知的權利”、“信息自由權”等，是指“有關主體有獲知與他有關的情報信息的權利”。知情權有廣義和狹義之分。廣義的知情權的對象包括官方和非官方的信息，既適用于公法領域，也包括私法領域中平等主體之間的知情權，如消費者對商品情況的知情權等。狹義的知情權主要是指獲取官方的信息，僅適用于公法領域，本文即是在此意義上使用該概念。知情權作為一項政治權利的主張，“是由美國的一位編輯肯特·庫拍(KentCooper)在1945年1月的一次講演中首先提出來的。”當時美國聯邦政府機構內部蔓延著消極對待政務信息公開化，任意擴大保密權限的官僚主義傾向。庫泊從民主政治的角度，呼吁官方“尊重公眾的知情權”，并建議將知情權推升為一項憲法權利。世界范圍內第一次在憲法中明確認可知情權的是西德，其1949年實施的基本法第5條規定:“人人享有以語言、文字和圖畫自由發表、傳播其言論的權利并無阻礙地依通常途徑了解信息的權利”。南非(1996年)、泰國(1997年)、俄羅斯(1997年)等都相繼在憲法中規定了知情權(信息自由權)；此外，知情權作為一項人權也得到了國際法律文件的確認。如:1946年聯合國第59(1)號決議、(世界人權宣言》第19條、《公民權利和政治權利國際公約》第19條、《歐洲人權公約》第10條等。

獲得政府信息是知情權的應有之意，而知情權是實行民主政治的必然要求，是人民行使一切民主權利的重要前提。黨的十七大報告指出:“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”而知情權是參與權、表達權和監督權實現的前提。現代社會政治、經濟和文化的發展與公眾個人的關系日益密切，傳統代議制民主的形式已顯露出無法彌補的缺陷，表現在公民監督行政機關行使權力的間接性，即公民只能通過自己在議會中的代表來行使民主權力。公眾迫切要求越過議會直接參與國家的管理過程，參與到政府行使行政權的過程中，以防止行政權的濫用，而參與的前提就是對公共信息的充分了解，因為“對于一個一無所知的公民而言，再完美的民主參與制度也不過是一場騙局。”知情權也是憲法所規定的表達自由的前提性權利。言論自由和出版自由是最重要的表達自由。表達自由的實現需要信息傳達者與信息接受者的相互作用，它不單單是表達的自由，更包含有對于從傳達者那里傳來的思想、意見、信息等予以受領和知悉的自由，而在國家職能不斷增加、國家掌握的信息大量集聚的情況下，如果公民不能有效地獲取和利用國家掌握的信息，就無法形成自身的思想與意見，那么對于表達自由的保障便難以實現。基于人民主權理念，人民是國家的主權者，政府是實現民意的機構。人民有權對政府的工作情況進行監督，判斷其行為是否符合人民意愿，進而影響政府決策，有效地參政議政，而行使這一權力的前提是對政府權力運作信息的知悉和了解。美國前司法部長Ram-seyClark在介紹《情報自由法》的目的時說:“如果一個政府真正地是民有、民治、民享的政治的話，人民必須能夠詳細地知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國家事務只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢?”

二、知情權的憲法權利屬性

憲法意義上的知情權的基本含義是政府對公民獲取信息的自由負有責任，即國家以一定的作為或不作為來保障公民所享有的和應當享有的尋求、接受和傳遞信息的自由。知情權兼有自由權和社會權雙重權利屬性。

知情權作為《公民權利和政治權利國際公約》的一項權利，屬于公民的政治自由權利范疇，具有消極性、否定性的憲法權利屬性，即國家需以消極的方式“不干預”、“不侵犯”來保障這一權利，不得妨礙公民獲得國家機關公開的信息的自由。從公民的角度來講，作為知情權的權利主體，在法律規定范圍內，有按照自己的意志和利益進行思維和行動而不受外來干擾、約束、控制和妨礙的權利。在各國保障知情權的信息公開立法中，基本上都體現了知情權具有自由權憲法屬性的理論，對公眾行使知情權請求政府公開公共信息一般都沒有限制申請人的資格，也不要求申請人說明其申請政府公開公共信息的動機、用途等理由。

另一方面，正如日本著名憲法學者蘆部信喜教授所言，知情權雖然是“不受國家干涉的自由”那種傳統的自由權，但卻不限于此，知情權是可積極地要求政府信息等公開的權利，在此意義上具有要求國家實施一定措的國務請求權和社會權的性質。社會權是指“公民依法享有的，主要是要求國家對其物質和文化生活積極促成以及提供相應服務的權利。”社會權是與自由權同等重要的憲法權利，它以要求國家實施積極行為為內容，體現的是福利國家和實質正義的人權理念，現代社會強調國家對公民權利進行積極的保障，為確保自由權體系能夠存在下去并且有效發揮作用，社會權就成了補充自由權的一種必不可缺的新的法規范。從這種意義上來說，社會權也承負著保障立憲主義下的市民憲法秩序的職責，在本質上是與自由權具有同樣功能的法的規范。知情權作為社會權的一種，具有積極的、肯定的性質，它包含三項權利內容:W要求國家公開政府信息；(2)要求國家履行保護義務以保障知情權的實現；(3)表現在國家權力對個人自由實現的責任與義務，以及政府應該積極提供信息的義務。

三、知情權的憲法保障措施

(一)在憲法中明確知情權的基本權利地位

由于我國憲法沒有明確規定公民的知情權，故有學者認為知情權在我國憲法中是隱含權，包含在言論自由等權利中，但在“依法治國，建設社會主義法治國家”和“國家尊重和保障人權”的時代背景下，不能僅僅滿足于在憲法中將知情權這樣重要基本的民主權利以隱含與默示的形包容于其他權利之中。“從憲法和法律上將公民知情權作為一項獨立權利予以明示和確認，使之并列于言論、出版、集會、結社、游行、示威等權利和自由之中，以示對知情權這一當代重要人權和民主權利的充分尊重與保護”，這有助于解決保障知情權立法的憲法依據，因此，筆者建議憲法規定“公民依法享有廣泛的知情權”，明確知情權的基本權利地位，以適應我國公民基本權利、政治權利、民主權利的發展需要，為建立和完善政府信息公開制度指明方向。

(二)建立知情權憲法救濟制度

在憲法中明確知情權的基本權利地位只是完成了靜態的權利確認，并不當然地意味著人們的基本權利就可以得到切實保障。我國《憲法》序言宣布了我國憲法“具有最高的法律效力”，這種最高法律效力除了體現在《憲法》第5條的規定中以外，還體現在憲法“應是公民基本權利的最后保障，即當公民的基本權利受到侵犯，使用其他手段并窮盡司法救濟手段后，仍不能保障自己的權利時，最后可以運用憲法來保護自己的權利。”如果憲法規范、原則、精神屢屢受到各方面的侵犯與挑戰而不受到制裁與處理，那么憲法最高效力的宣告就將成為兵。為此，要使紙面上的憲法變成現實意義上的“活的憲法”，使憲法在實際生活中充分發揮作用并真正具有權威，就必須在現實生活中建立公民基本權利的憲法救濟制度，采取相應的措施使憲法的規定變為現實，以保證憲法最高效力的實現。公務員之家:

憲法救濟制度具體包括公民提起的憲法訴訟和特定主體(如普通法院、憲法法院、憲法委員會、最高國家權力機關等)啟動的違憲審查兩種平行的機制。憲法訴訟指的是公民基本權利受到侵害時，窮盡了其他法律救濟途徑后，依據憲法向法院提起訴訟，法院援引憲法條文作為判案的依據。違憲審查則更進一步，要求某個獨立于議會的特定機構能夠依據憲法來審查立法的合憲性。如果說憲法訴訟糾正的是立法機構的不作為(沒有將憲法規定的基本權利條款具體化為法院可以直接援引的法律規范)，那么違憲審查糾正的則是立法機構的違憲行為(制定的法律與憲法相抵觸)。

作為憲法明確的一項基本權利，知情權理應成為憲法救濟的對象。雖然我國目前還沒有建立憲法訴訟制度，也沒有法律所規定的冤法訴訟程序，但應認識到其發展趨勢，確立憲法訴訟的理念，從憲法層面上保障公民的知情權。在現行憲政架構下，可以考慮允許普通法院在法律缺位時直接援引憲法條文作為判案的依據，同時應當加強全國人大常委會的違憲審查職責。令人欣喜的是，就在不久前的2009年4月13日，國務院新聞辦公室了《國家人權行動計劃((2009-2010年)》。這是中國第一次制定的以人權為主題的國家規劃，行動計劃明確了未來兩年中國政府在促進和保護人權方面的工作目標和具體措施。其中，知情權在該計劃的第二部分“公民權利與政治權利保障”中被單獨列出，與人身權利、宗教信仰自由等傳統公民權利并列保護，突出表現了國家對公民知情權這一國內新型人權的重視程度。正如計劃所說，國家將“積極推行政務公開，完善相關法律法規，切實保障公民的知情權”，我們有理由期待公民知情權得到切實保障的早點到來。