超期羈押形成原因及對策研究論文

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內容摘要

超期羈押是一個長期困擾我們的執法難題，2003年12月1日最高人民法院公布《關于推行十項制度，切實防止產生新的超期羈押的通知》，要求全國各級法院嚴格執行刑事訴訟法的有關規定，建立并嚴格防止超期羈押的司法工作機制，努力實現防止超期羈押工作的規范化、制度化、法制化。然而，與此同時我們也應該可以清楚地看到，邊清邊超、前清后超的問題重復出現。目前解決超期羈押問題工作的成果只是階段性的，遠沒有大功告成，更不會一蹴而就。超期羈押形成的深層次的原因還沒有根除。導致超期羈押的原因是復雜的和多方面的，包括立法、制度、主觀等諸多方面的原因，由此決定解決超期羈押問題的對策也應該是綜合性的。

關鍵詞：超期羈押；刑事訴訟；成因；對策

超期羈押是指公安司法機關在刑事訴訟過程中超過法律規定的辦案期限羈押犯罪嫌疑人、被告人的違法行為。據最高人民檢察院提供的數據表明，1993年至2001年全國公安司法機關每年度超期羈押的人數一直維持在5萬至8萬之間，1999年達到84135人，2000年為73340人，2001年為55761人。2003年上半年僅全國法院系統清理的超期羈押案件就達1967起，涉及4060人。2003年9月24日，最高人民檢察院通過了《最高人民檢察院關于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規定》，在規定中規定了八項預防和糾正超期羈押的措施。2003年11月12日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合了《關于嚴格執行刑事訴訟法，切實糾防超期羈押的通知》。2003年12月1日最高人民法院公布《關于推行十項制度，切實防止產生新的超期羈押的通知》，要求全國各級法院嚴格執行刑事訴訟法的有關規定，建立并嚴格防止超期羈押的司法工作機制，努力實現防止超期羈押工作的規范化、制度化、法制化。然而，與此同時我們也應該可以清楚地看到，邊清邊超、前清后超的問題重復出現。目前解決超期羈押問題工作的成果只是階段性的，遠沒有大功告成，更不會一蹴而就。超期羈押形成的深層次的原因還沒有根除。因此，從深層次上深入分析超期羈押產生的原因，并探討相應的既能治標又能治本的對策尤為必要。

一、超期羈押的成因分析

（一）超期羈押的立法成因

1、法律沒有規定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受審判的權利。正當程序的訴訟模式下，比較強調當事人訴訟權利的保護，制約控訴方的權力，增大了裁判方的權力，希望裁判方能及時地介入訴訟雙方的“紛爭”，充當仲裁者的角色。所以，迅速審判則成為必要與可能。如美國憲法第6條修正案就將迅速審判作為一般原則[1]，意大利刑事訴訟法列舉了適用迅速審判程序的情況和方式。基于有效地控制犯罪的需要，我國的刑事訴訟法沒有規定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受審判的權利，這是公安司法機關超期羈押的原因之一。

2、立法對羈押與刑事拘留、逮捕未作分離，導致了羈押適用的普遍化。作為一種最嚴厲的強制措施，羈押無疑會使犯罪嫌疑人、被告人受到較長時間的監禁，從而使其人身自由受到最嚴重、最深遠的侵害。刑事拘留和逮捕一旦獲得授權，就意味著公安機關可以將犯罪嫌疑人采取長達14天、37天甚至兩個月的持續羈押，這種立法體制極易導致羈押在適用法律上出現嚴重的任意化和隨意化。超期羈押也就隨之出現了。因此，必須對這一措施施加較之刑罰更為嚴密的法律控制。我國的刑事訴訟法并未對此作出嚴格區分，拘留完全由公安機關自行決定，逮捕由檢察院批捕部門依據公安機關提出的書面申請決定。羈押被當成對犯罪嫌疑人刑事拘留或逮捕的直接后果，而不具有任何獨立性。

3、立法沒有將羈押期間與訴訟期間進行嚴格的分離，導致羈押期間嚴重依附于訴訟期間或者辦案期間。刑事訴訟法作為一部以保障犯罪嫌疑人、被告人甚至被害人基本權益和自由為基本使命的官員權力控制法，它所應明確限制的主要是羈押期間，而不是訴訟期間，尤其不能是偵查期間。“無權利則無訴訟”，“無訴訟則無程序”。只有在人的權益面臨威脅、限制和剝奪的場合，訴訟程序的建立才具有正當性。偵查、審查起訴、審判等訴訟活動的進行，固然理應有期間的限制，但也不應過于機械化和僵化。這是因為，犯罪有輕重之分，刑事案件也有繁簡之別，要求所有刑事案件都按照同一偵查期間得到偵破、審查起訴結束甚至審判完成，這是不切實際的。但是，無論案件的偵破、審判需要多長的時間，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期間卻不可能無限期地延長下去，不能使犯罪嫌疑人、被告人因訴訟期間的延長而過多的犧牲。

4、某些立法規定過于粗糙，導致在司法實踐中缺乏具體的可操作性。這主要體現在：（1）刑事訴訟法第60條規定：“人民檢察院不批準逮捕的，公安機關應當在接到通知后立即釋放”。由于立法在此沒有作明確的規定，而是用了“立即”這樣模糊的詞語，故使一些公安機關對不批捕的犯罪嫌疑人轉為采取勞動教養措施，申報批準期間也即延長犯罪嫌疑人的羈押期限。雖然最高人民法院的司法解釋曾規定過勞動教養的日期可以折抵刑期，但羈押在看守所與被勞動教養是不能混同的，因為這畢竟是兩個不同性質的結果和措施。（2）刑事訴訟法第128條規定：“在偵查期間，發生犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自發現之日起依照本法第124條規定重新計算偵查期限。犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址、身份不明的，偵查羈押期限自查清其身份之日起計算，但是不得停止對其犯罪行為的偵查取證。”而在司法實踐中，“發現之日”、“查清之日”的具體時間很難把握，給案件的偵查時限的確定帶來較大的隨意性，并且由于該條的適用實際上只要公安機關內部自身決定即可，而不必受司法機關的有效審查，故不可不謂是立法的一大疏忽。

（二）超期羈押的制度成因

1、司法機關內部制度不夠健全，管理不嚴。某些司法機關內部在管理上存在漏洞，在制度上對辦案期限情況缺乏有效的、完善的制約機制。如沒有就經辦人從何時起開始計算辦案期限，何時結案，是否重新計算辦案期限，延長辦案期限是否符合法定的報批手續，如何減少案件交接占用時間等問題，建立完善的辦案交接制度和監督約束機制，對于超期辦案的經辦人沒有具體的處罰措施等等。

2、法外程序復雜，訴訟效率不高。司法獨立是保障裁判公正的正當程序，是保護公民權利不受侵害的關鍵。然而，司法的地方依附性造成司法的行政化，在很大程度上妨礙了司法的獨立和公正，造成法外程序復雜，訴訟效率低下，導致大量的案件不能在法定期限內辦結，被告人滯留在訴訟階段，造成超期羈押。而這些程序在訴訟法中并沒有明確的規定，也沒有時限規定，案件的審理出現很大的隨意性，導致超期羈押。

3、羈押制度沒有貫徹“成比例”或“相適應”的原則。在刑事實體法中，罪刑相適應是一項極為重要的基本原則，它體現著刑法的正義性。既然犯有多大的罪行，就應判處與該罪行的嚴重性相適應、成正比的刑罰，訴訟過程中采取的強制措施也要與犯罪嫌疑人所涉嫌實施的罪行輕重相適應。顯然，如果說罪刑相適應體現的是刑法上的正義原則的話，那么，刑事訴訟法上有關強制措施問題上的“相適應”或“成比例”原則所體現的則是程序正義的基本理念。因為根據無罪推定原則，犯罪嫌疑人、被告人在訴訟過程中處于法律上無罪的地位，并享有一系列足以與國家追訴機構進行理性對抗的程序保障。為防止其訴訟地位陷入惡化的境地，追訴機構對其個人人身自由的限制在嚴厲程度上必須與這種限度的目的存在合理的聯系，而不得采取過度的強制措施甚至濫用強制措施。[2]但是我國的刑事訴訟法有關審前羈押的規定卻沒有體現這一基本原則。例如，不論涉嫌實施的犯罪之輕重，刑事拘留后羈押期間一律為14天或者37天，逮捕后的羈押期間一律為2個月，并且可以持續地延長。這顯然是極不公平的，也不符合強制措施適用上的節制或謙抑原則。

4、監督缺乏權威性和有效性。我國憲法第129條把檢察機關定位為國家的法律監督機關。刑事訴訟法第8條規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”但是由于長期的歷史原因造成對檢察權的限制，導致檢察監督缺乏權威性和有效性。檢察機關對發現的超期羈押案件，只有建議糾正權，糾正過程中往往是督辦、協商較多，以口頭意見或書面糾正為形式，提出糾正意見后，辦案單位如果不理睬檢察機關的監督意見，法律監督就毫無效果。

（三）超期羈押的主觀成因

1、“有罪推定”思想根深蒂固。有罪推定是封建社會普遍采取的一項原則。在我國，封建社會歷史很長，“有罪推定”思想影響很深。所以，盡管我國目前采取的是“無罪推定”原則，但是由于長期以來受“有罪推定”觀念的影響，公安司法機關在偵查、審查起訴階段，在不能收集到足以證明犯罪嫌疑人、被告人有罪證據的情況下，往往以種種理由延長辦案時間，甚至在人民法院開庭審理指定指控犯罪的證據不足時，還要撤回起訴，再補充偵查。2、“重懲罰職能，輕保障職能”的思想影響。我國刑法和刑事訴訟法具有懲罰犯罪和保障無罪的人不受非法追究的雙重職能。但是許多司法工作人員在思想上對雙重職能的認識具有許多片面性。這種片面性主要體現在把犯罪嫌疑人、被告人當作“專政對象”看待。只要一個人成了犯罪嫌疑人、被告人，就意味著他的一切權利都被剝奪了。這種無視人的基本權利的現象存在，往往使司法機關對犯罪嫌疑人、被告人從懲罰方面考慮問題得多，從保障其依法享有權利方面考慮得少。

3、對口供過分依賴。盡管我國刑事訴訟法為避免司法人員對口供的過分依賴，明確規定要重證據，不輕信口供，對僅有口供的案件，不能定罪量刑。但是在司法實踐中，受傳統的法定證據觀念的影響，加之受偵查人員數量及素質的局限，人們仍將獲取口供作為偵查工作的最重要的突破口。偵查活動往往陷入先獲取口供、然后循著口供找其他證據，再用其他證據來證明口供的怪圈。為了便于隨時獲取口供，同時也是為避免犯罪嫌疑人潛逃，對犯罪嫌疑人超期羈押便是最好的選擇。此外，對在偵查過程中始終保持沉默的犯罪嫌疑人進行超期羈押，使犯罪嫌疑人產生心理壓力，迫使其主動“坦白”。

4、辦案人員的素質亟待提高。在我國的公安司法隊伍中，個人素質適應不了法治建設的發展需要已經成了一個不爭的事實。在基層公安司法隊伍中，這個問題更是嚴重。

另外，社會治安形勢嚴峻，刑事案件大量增加造成的辦案力量的不足；案件復雜和新類型案件出現造成的辦案難度的增加；在事實不清、證據不足情況下，不敢依法對犯罪嫌疑人、被告人解除羈押或者宣告無罪等等，都是造成超期羈押問題的重要原因。在此就不再詳細論述。

二、解決超期羈押的對策探討

（一）進一步完善立法

法律規定是公安司法機關辦理案件，羈押犯罪嫌疑人、被告人的依據，也是檢察機關監督糾正超期羈押的依據。根據對超期羈押的立法成因分析，筆者認為完善立法應當從以下幾個方面入手：

1、明確規定超期羈押是違法行為，實行超期羈押的責任追究制和救濟制度。在立法上應明確超期羈押的違法性，凡采取強制措施超過法定期限的，均屬于違反刑事訴訟法的行為。應進一步健全和落實超期羈押責任追究制度，嚴肅查處和追究超期羈押有關責任人員。對于違反刑事訴訟法，濫用職權或者嚴重不負責任，造成犯罪嫌疑人超期羈押的，應當追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的紀律責任；構成犯罪的，應依照刑法第397條關于濫用職權罪、玩忽職守罪的規定追究刑事責任。

2、按照比例性原則確定羈押期限。即羈押期限與犯罪輕重成正比。這在立法例上可采用列舉罪名的方式，列出比較嚴重犯罪的罪名，如殺人罪、搶劫罪、強奸罪、組織領導參加黑社會性質組織或恐怖組織犯罪等，將這些比較嚴重犯罪的基本羈押期限規定得比一般犯罪的羈押期限長一些，如一般犯罪案件在偵查中的羈押期限是2個月，則比較嚴重的犯罪案件偵查中的羈押期限可以規定為4個月。這充分體現了比例性原則。[3]

3、明確發回重審案件的審理期限。首先，應當規定發回重審的次數限制。一般而言，上級人民法院發回重審的次數應當限定在兩次以內為宜。兩次發回重審以后，上級人民法院不能再次發回重審，而只能自行作出最后的裁定或判決。其次，應當明確發回重審案件的審理期限。發回重審案件的審理程序和期限都應該依照第一審程序進行。

（二）進一步完善內部工作制度

1、實行羈押情況通報制度。檢察機關在犯罪嫌疑人被逮捕或者在決定、批準延長偵查羈押期限、重新計算偵查羈押期限以后，偵查部門應當在三日以內將有關情況通知本院監所檢察部門。檢察機關在決定對在押的犯罪嫌疑人延長審查起訴期限，改變管轄、退回補充偵新計算審查起訴期限以后，公訴部門應當在3日以內將有關情況書面通知本院監所檢察部門。

2、建立超期羈押投訴和糾正機制。犯罪嫌疑人及其法定人或者犯罪嫌疑人委托的律師認為超期羈押的，有權向作出逮捕決定的人民檢察院或者其上級人民檢察院投訴，要求解除有關強制措施。人民檢察院及時對投訴進行審查，提出處理意見報請檢察長決定。檢察長對于確屬超期羈押的，應當立即作出釋放犯罪嫌疑人或者變更強制措施的決定。

3、完善部門之間的協作制度。為縮短辦案時間，公安司法機關內部各部門之間應當建立必要的協作制度。首先，應當建立案件移送制度。對于需要不同部門辦理的案件，應當明確不同部門承辦案件的時間界限，在明確責任的基礎上加強協作。其次，建立征求意見制度。在案件需要征求有關部門意見時，有關部門應抓緊時間及時研究并提出意見，不可推諉、耽誤時間。

（三）提高公安司法人員的素質

公安司法人員應當具有較高的政治素質和業務素質，應當以對人民高度負責的態度來辦理案件。只有依法公正、及時地處理案件，使犯罪分子受到應有的處罰，才能更好地維護司法公正和社會穩定。

1、嚴把進出口關。這是保證公安司法機關隊伍素質的必要途徑。目前，全國實行統一的司法考試制度，這是解決進人不嚴問題，保障公安司法人員素質的重要途徑，一定要認真貫徹執行好這一制度。

2、開展多種形式的培訓制度，加大培訓力度。對于現有的公安司法人員應當分層次、多渠道進行培訓。如舉辦短期業務培訓班、輪訓班、專題講座或者研討班，利用公安司法機關的教育培訓基地進行學歷教育，與有關高校聯合進行研究生的培養或者選派人員出國進修等。總之，要樹立終生教育、終生學習的觀念，對公安司法人員的培訓要常抓不懈。

3、要增強公安司法人員的執法程序意識。首先，要增強執法人員的訴訟期限意識。遵守刑事訴訟法規定的辦案期限是嚴格執法的要求，也是公正執法、文明執法的要求。其次，要確立和增強疑罪從無的訴訟理念。有相當一部分的干警，對涉嫌犯罪的人，寧愿信其有也不愿信其無，似乎只有打擊了犯罪，才算盡了職責。針對超期羈押案件中有相當一部分是疑案所致，應當確立和增強執法人員的疑罪從無的訴訟理念。

（四）強化監督手段，賦予監督權威性和有效性

首先，應強化檢察監督的功能，賦予檢察監督以糾正權和督促權，保障檢察監督的強制性和權威性；其次，各級人大也要切實擔負起監督的職責，發現違反訴訟時限造成超期羈押問題時要及時提出建議通報批評，質詢決議等方式，督促有關部門予以糾正。對于大案要案和人大代表關注的案件，各級法院都將邀請人大代表旁聽庭審，并將其作為一項制度長期堅持下去。此外，包括新聞媒體在內的社會各界也都要主動對公安司法機關進行監督，要促使公安司法機關去發現問題，追究責任。

超期羈押問題能否得到根本解決，不僅僅是一個單純的法律問題，也是一個關系到公安司法機關的形象，關系到國家法律的權威，關系到依法保障人權、實現司法公正的重大問題。對此，我們必須給予高度的重視，并采取切實有效的措施堅決糾正和切實防止超期羈押問題，標本兼治，從根本上杜絕超期羈押現象的發生，使得超期羈押這個頑癥得到根除。