憲政立法原理研究論文

導語：憲政立法原理研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

制定《中華人民共和國緊急狀態法》，是中國憲政與法制建設的大事，應當引起學界的高度重視。緊急狀態法用非常的法制方式應對非常的事件，以特殊快捷的制度安排對付突發的重大事件，大敵當前，它可以對常規憲法和常態憲政秩序做出改變，強化和集中公權力，弱化和克減人權保護，以非常規憲政和法治的方式化解危機，恢復憲政秩序。因此，對于憲政體制而言，緊急狀態法是一柄雙刃劍——既可以為善，也可能為惡。中國今天制定緊急狀態法，必須揚善抑惡，最大限度地彰顯它的理性，最有效地制約限制它的“必要的惡”。

一、緊急狀態法的憲政立法原理

與憲法相比較，緊急狀態法有很多類似于憲法的地方。緊急狀態法涉及公權力的授予、權限、職責等，涉及公權力中諸如立法權、行政權、審判權、檢察權之間的關系，中央和地方之間的關系，中國和外國之間的關系，政府和公民之間的關系，中國公民和外國公民之間的關系，公民的人身、自由、財產、經濟、社會、文化等基本權利。從緊急狀態法調整社會關系的范圍、程度、方式等意義上，說緊急狀態法是“憲法性法律”絕不為過。

但是，緊急狀態法又有著與憲法很不相同的、有時候甚至是相反的取向：憲法是常態下的國家根本法，緊急狀態法則是非常態下的國家法；緊急狀態法源自憲法，其合憲性、合法性、效力范圍和等級、實施方式等，均需符合憲法要求，但緊急狀態法的許多內容又常常呈現出“反憲法”的特點。

憲法原理要求把立法權賦予立法機關（人民代表大會），由立法機關用民主的方式負責人民意志的表達和匯集；要求把行政權賦予行政機關（國務院和地方各級政府），由行政機關以追求效率為取向負責人民意志的執行；要求把司法權賦予司法機關（法院和檢察院），由司法機關以追求公正為取向負責人民意志的裁判。緊急狀態法將突破憲政的這一常規，它以追求快捷的效率為第一要義，以行政權的突顯（行政主導）為主要方式，立法民主和司法程序將被簡化、壓縮到較低甚至最低限度，公權力的存在和行使方式將按照“緊急狀態”所需要的游戲規則重新安排。

憲法原理要求保障人權與基本自由，即“國家尊重和保障人權”，非經立法機關以法律方式規定不得限制公民基本權利，不得科以新的公民義務；非經行政機關、司法機關的正當法律程序，不得對公民個人的權利和自由采取相應的處理措施。但在緊急狀態法中，公民的某些基本權利如財產權，某些基本自由如人身自由將受到不同程度的限制，公民的某些訴訟權利將因為適用特別簡易程序而克減。聯合國大會通過的許多國際人權公約，都允許在某些法定條件下對人權與基本自由予以克減。當然，克減公民權利與基本自由必須依法進行，且不得超過與緊急狀態相適應的程度，正如正當防衛不得超過必要限度一樣，否則就可能是國家或者政府對緊急狀態的“防衛過當”。

在緊急狀態下，允許根據憲法和緊急狀態法中止或者減少某些法律的實施，使現行法律體系的某些法律、法規暫時中止。換言之，允許暫時中止或者減少某些公權力機關及其公職人員的法律責任，如因為戒嚴、宵禁、隔離、征用等而導致法律不能實施、公權力責任不能履行。

在緊急狀態下，立法機關的正常立法計劃將被打亂，應對緊急狀態的特殊需要的立法議案被很快提上議事日程，立法程序被簡化、時間被縮短，而且還可以通過各種授權立法方式，委托行政機關行使包括授權立法在內的各種“緊急處置權”，從而事實上幾乎中止立法機關的職權。

就法理而言，緊急狀態法屬于“特別法”，在緊急狀態下，這種特別法的效力優于其他法律、甚至部分優于憲法。因此，緊急狀態立法對于公權力而言，必須非常認真地研究，審慎地決定各種授權的條件、方式、范圍，以及對這些權力的事前規范和事后限制。授予行政機關足夠的處理緊急狀態的“緊急處置權”，是憲政國家的通例，但同時也必須規定有效的制約程序，最大限度地防止這種權力被濫用。緊急狀態立法對于公民權利（私權利）而言，也必須十分慎重地規定公權力可以進入私權利領域的條件、范圍、限度、方式和程序，以保證把公權力在緊急狀態條件下對私權利可能造成的損害降到最低程度。

總之，制定緊急狀態法十分必要而迫切，但在依法治國、實行憲政的時代背景下從事這項工作，必須符合現代憲政原則，既保證公權力在緊急狀態下當為、能為、有為而不濫用，又保證私權利在緊急狀態下受到最大限度的尊重和保護。

二、緊急狀態法的立法模式

這里所謂立法模式（legislativemodels），主要是指按照立法技術標準劃分的立法方式，包括法典化立法、分類（分散、分層級）立法、授權立法等。對于中國制定緊急狀態法來說，本文著重討論以下三種立法模式。

第一種，分類立法模式。也稱單行立法模式，即按照緊急狀態法涉及內容的不同門類，分別制定單行法規予以規范和調整。目前，中國緊急狀態法涉及的緊急狀態事項大致包括：1、由戰爭、動亂、暴亂、內亂、嚴重騷亂等引起的緊急狀態；2、由破壞性地震、洪澇災害、環境災害、地質災害、海洋災害、草原災害、森林災害、旱災、突發性天氣災害等自然災害引起的緊急狀態；3、由核泄漏（核輻射）、礦山安全事故、工程建設重大質量事故、電信網絡安全、民航運輸安全等重大技術事故引起的緊急狀態；4、由突發公共衛生事件、重大動物疫情、重大植物疫情等人類和動植物疫病引起的緊急狀態；5、由經濟、金融、外匯風險等重大經濟危機引起的緊急狀態；6、由恐怖主義、群體性治安事件、民族或者宗教、劫機等人為因素引起的緊急狀態；7、由城市供水、城市燃氣、水庫大壩安全、鐵路運輸安全等技術事故引起的緊急狀態；8、由電子數據備份、電子系統安全等引起的緊急狀態；9、由其他原因引起的緊急狀態。

按照上述分類，或者其他更加科學合理的分類，分門別類地分別制定單行法規。采取這種立法模式有利有弊。從有利方面來看，一是便于短平快地立法，可以及時（或隨時）填補立法空白；二是可以增強法規的針對性，避免空泛、框架（骨骼）立法；三是可以增加法規的具體化程度，具有更多的可操作性，便于法規的實施。從弊的方面來看，一是用法規而不是用法律、更不是用憲法性法律來規定緊急狀態下的事項，涉及公權力的變更和私權利的克減時，有違憲政原則；二是緊急狀態的許多共性內容被各個法規分別加以規定，容易造成重復立法，浪費立法資源；三是實施緊急狀態的主體性規則、程序性規則、解釋性規則、監督性規則、制裁性規則等非實體性內容，如果分別立法規定，就既容易造成立法資源的浪費，也容易造成緊急狀態法律體系的混亂。

第二種，統一立法模式。統一立法模式主要是法典化立法模式，即將所有有關緊急狀態的事項都納入該法的調整視野，按照法典立法的技術和邏輯要求，抽象概括，合并同類項，統一概念和原則，統一分類和布局，區分總則、分則、附則等，使之成為一部緊急狀態法典。這種立法模式的意義是顯而易見的：可以滿足憲政制度的要求，有利于提升緊急狀態立法的法律效力（位階）層次，保證緊急狀態立法的統一性；有利于統一規范緊急狀態下的公權力及其行為，防止立法漏洞或者重復立法；有利于采取統一行動，如制定統一的應急預案、設立統一的應急指揮系統、統一協調和使用人財物、信息等各種資源；有利于保證法律實施的統一標準，一方面加大授權與控權的力度，用程序和規則防止公權力在緊急狀態情況下的濫用，另一方面注意加強對人權的保護，避免緊急狀態情況下處于保護弱勢的人權與基本自由再“雪上加霜”。

當然，統一的法典化立法模式是一種理想模式，在它進入操作層面時不可避免地要面臨兩方面的問題：一方面是起草制定這種法典難度很大，我們既缺乏緊急狀態法律和法治的理論研究，對外國緊急狀態立法的研究更是不足，也缺少實踐經驗的總結和積累；另一方面，是起草制定這種法典在立法技術上是否具有可能性，在實踐操作上用高度統一的制度來應對中國遼闊國土上突發的緊急事件，是否具有必要的靈活性也值得懷疑。

第三種，統分結合模式。這種模式既不主張絕對的統一化立法，也不主張完全的分類化立法，而是強調在緊急狀態立法方面把上述兩種模式結合起來，實行統分結合的立法模式。筆者比較贊成用這種立法模式來規范和調整緊急狀態涉及的各種社會關系。

在統分結合的立法模式下，“統”是指在整體的基本架構上制定一部緊急狀態的基本法，其性質屬于憲法類法律，法律效力等級相當僅次于憲法的由全國人大制定的“基本法律”。緊急狀態法應當規定的，是需要由全國人大做出統一規定的、在全國范圍統一實施的具有共同性、基本性、統一性的事項。具備“共同性、基本性和統一性”這“三性”特征的緊急狀態事項，應當歸入緊急狀態法的調整范圍，而不應當籠統地用“宜粗不宜細”或者“宜細不宜粗”的立法方式來加以限定。

在以下一些方面，緊急狀態法或許應當“宜細不宜粗”：屬于全國人大及其常委會專有立法權事項的某些方面，在對公權力的授權性和控權性規定方面，在對公民權利的限制性規定、增加公民義務的規定方面，在有關緊急狀態的權力和責任主體方面，在有關緊急狀態的界定和宣布方面，在有關違反緊急狀態法需要承擔的法律責任方面，都應當盡可能細化、具有可操作性。因為這些方面的內容，通常可以突破憲法和法律的常規范疇，會產生公權力擴張、私權利受到擠壓和憲政秩序進入非常態的后果，所以必須恪守“法未允許即禁止”的法治原則，嚴格加以限制和規范。

在以下一些方面，緊急狀態法或許應當“宜粗不宜細”：1、需要由國務院、國務院各部委制定行政法規和部委規章作為實施辦法或者實施細則的事項；2、需要由享有地方立法職權的人大及其常委會、享有地方政府規章制定權的政府制定地方性法規和地方政府規章作為實施辦法或者實施細則的事項；3、需要由民族自治地方制定民族自治條例和單行條例作為實施辦法或者實施細則的事項；4、需要根據部門、地方和行業不同特點制定具體實施程序的事項；5、其他需要由全國人大做出原則性規定的事項。

此外，在某些方面，緊急狀態法既可以做出詳盡規定，也可以做出原則規定。這時，緊急狀態法或許應當有一定的彈性和張力，不能“非此即彼”。例如，屬于全國人大及其常委會專有立法權的事項，只能由它們以法律規定之。但在緊急狀態下政府采取應對措施可能（或者需要）涉及專有立法權事項，在這種情況下，緊急狀態法既可以由全國人大行使專有立法權做出詳盡規定，也可以由全國人大在做出原則性規定的同時，授權行政機關或者地方立法機關在特定條件下行使某些“專有立法權”，以使這些原則性規定進一步具體化和規范化。又如，現行的某些法律法規對某一方面的“緊急狀態”已有具體規定，比如《防震減災法》、《防洪法》、《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等，制定緊急狀態法時，既可以將它們全部（或者大部分）收入緊急狀態基本法、修改完善后作為緊急狀態基本法的一個部分，也可以保留這些法律法規而在緊急狀態基本法中只做原則性規定。如何處理，不是立法技術問題，而取決于立法者的決策和選擇。

中國的緊急狀態法是一個寶塔形的“法律體系”，塔尖處是憲法關于緊急狀態的條文規定，其次是由全國人大制定的緊急狀態基本法，還應當包括全國人大常委會制定的若干單行緊急狀態法律，再次是國務院制定的若干行政法規，復次再包括若干地方性法規。

三、緊急狀態法的立法框架

用立法學的眼光和思維來考量，中國緊急狀態法應然的立法框架，應當按照以下結構來布局和安排。

（一）總則。總則應當規定制定緊急狀態法的立法目的（目的條款）、立法依據（法源條款）、立法指導思想、立法基本原則、本法適用范圍、定義條款等內容。

（二）法律關系主體。緊急狀態法的法律關系主體，涉及三個方面：

一是中國的公權力主體，包括中央和地方的立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關等，以及中央公權力和地方公權力的法律關系；為應對緊急狀態而依照緊急狀態法專門設立的特別機構，特別機構與依照憲法和組織法設立的各個國家機關上下左右之間的法律關系。

二是中國的私權利主體，包括公民和法人等，以及特定條件下的國家。在緊急狀態下，私權利主體之間的法律關系；私權利主體與公權力主體之間的法律關系，尤其是公民與緊急狀態特別機構的法律關系。

三是國家作為緊急狀態法律關系的主體，涉及中國與外國、國際組織的法律關系，在外國的中國公權力主體、私權利主體與所在國政府的法律關系，外國公權力主體和私權利主體在中國與中國公權力、私權利主體的法律關系。無國籍人、難民、尋求政治庇護等特殊主體的處置及相關法律關系。

（三）公權力主體的責權。緊急狀態下公權力主體的首要職責，是盡其所能地消解引發緊急狀態的危險，設法恢復正常的自然秩序和社會秩序（憲政秩序）。為了這樣的目的，在依據憲法和組織法設置的常規公權力主體之外，又依據緊急狀態法設置應對緊急狀態的特殊公權力機構。無論是根據什么設置的公權力主體，在緊急狀態面前它們都應當有明確的分工和責任，并根據其角色和責任賦予其相應的權力，做到責權統一、責權相當。公權力主體、特別是緊急狀態特別機構如果是多責而少權，就會束縛其手腳，使其難以盡責；而如果是少責而多權，則可能難以應對危機（危險），尤其是如果監督機制欠缺的話，還可能產生緊急狀態權的濫用和腐敗。

（四）公民權利的克減與保護。克減公民的權利與基本自由，是緊急狀態法的一個重要特征。但是，克減是有前提條件和限制要求的，即：1、克減的目的正當性，即在應對緊急狀態的過程中，為了公共利益、公共安全、公共衛生、公共道德、公共秩序等目的，方可克減；2、克減的程序正當性，即必須依照法定程序方可克減；3、克減的內容合法性，即克減必須依照法律的規定進行，凡法律未予準許的都是禁止的；4、克減程度的相當性，即克減公民權利和基本自由，必須與應對緊急狀態危險（危機）所需要采取措施的程度相適應，切忌過度（過分）克減；5、對克減的人權保留，即無論緊急狀態的危險如何，一般都不得對某些人權與基本自由進行克減，如生命權、人格尊嚴權等；6、在緊急狀態的危險消除時，及時解除對人權的克減（限制），盡早恢復人權的常態保護；7、人權救濟，即在緊急狀態情況下對公民權利和基本自由造成的合法（和非法）損害，緊急狀態結束后應當盡快通過法定程序予以及時救濟。

（五）實施緊急狀態的程序。憲政國家實施緊急狀態的程序嚴格復雜而且精密，是制定緊急狀態法是否成功的關鍵。法定程序意味著時間的先后和行為的秩序、方式等。在應對緊急狀態方面，其立法的原理性過程應當是：緊急狀態危險發生的信息獲取（包括預警制度、國家應急公共信息管理監測制度、應急公共信息報告制度、突發公共安全事件舉報反映制度、突發公共安全事件信息制度等）—→緊急狀態危險信息的判斷（要求：由有權機構做出，充分調查，科學論證，及時快捷）—→緊急狀態的決定（要求：達到法定程度，由有權機構做出，依照法定程序做出，及時快捷）—→緊急狀態的宣布（要求：區分全國性緊急狀態、地方性緊急狀態、局部緊急狀態等，分別由不同主體依法宣布，同時宣布緊急狀態的時間和措施等）—→緊急狀態的延長（要求：與緊急狀態的決定和宣布相同）—→緊急狀態的解除（要求：與緊急狀態的決定和宣布相同）—→對實施緊急狀態的監督（要求：主要是立法機關和司法機關對行政機關的監督，主要是事后監督）.

（六）實施緊急狀態的措施。實施緊急狀態的措施通常是非常措施，諸如戒嚴、隔離、遷移、強行限制某些自由、征收征用、提供應急資源，等等。緊急狀態的強制措施，可以分為對人身權利與自由的限制措施和對私有財產的限制措施；也可以分為禁止和限制性措施（消極措施），以及供給性、作為性措施（積極措施）。所有措施都應當由公權力主體依法實施。

廣義地講，緊急狀態的措施，還應當包括緊急狀態開始前的預防措施，以及緊急狀態解除后的善后措施。前者諸如建立機構、制定預案、儲備物資、演習訓練、學習教育等等；后者諸如清理環境、恢復重建、加強防護（亡羊補牢）、改進技術和方式、完善方案等等，尤其是對私權利的賠償、補償等救濟措施。

（六）法律責任。因為違反緊急狀態法而產生的法律責任，在性質上與一般法律責任并無區別，無非是民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任幾種。但在構成要件和后果等方面，緊急狀態法律責任卻要特殊一些：同樣的違法行為，緊急狀態下的社會危害性更大，因此法律責任更大；平時的合法行為，緊急狀態下則可能構成違法；平時的輕微違法行為，緊急狀態下可能構成違法甚至嚴重違法；平時追究法律責任的程序“按部就班”進行，緊急狀態下則可以依法“從重從快從嚴”。我們耳（眼）熟能詳的情景：戰爭狀態下，軍法從事、就地槍決等，就是緊急狀態下最極端最典型的追究法律責任的方式。

（七）附則。規定本法的解釋主體、生效時間、授權條款等。

以上是理想狀態的緊急狀態法的立法框架，是一種應然的設計和邏輯。實際的立法要比上述框架復雜得多、精細得多、也困難得多。本文的論述，只是想為中國緊急狀態立法提供一個憲政的理性分析框架，至于現實中采取什么模式和架構，既取決于法案起草者的考慮和設計，更取決于立法者的博弈和選擇。