憲政制度和監督理論研究論文

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同志指出：“在整個改革開放和社會主義現代化的進程中，我們都必須堅持依法治國的基本方略。”那么，如何才能依法治國？簡單地說，就是要嚴格依照法律的規定來管理國家事務。進而言之，就是國家事務的管理者應該依法辦事。如果國家事務的管理者在管理國家事務的過程中不依照法律的規定行使職權，甚至違反法律規定行使職權，那么依法治國則必然是停留在認識論的層面上。因此依法治國最首要的任務就是國家事務的管理者必須依照法律的規定和要求行使職權，任何違規或違法的行為都必須受到追究，這就必然意味著管理國家事務的各項權力必須受到法律的約束。要依法治國，權力就不能濫用，權力就必須要受到制衡和監督。

由于權力現象在人類社會廣泛存在，權力一詞在不同的語境下有著多種不同的用法。我們可以將它的基本含義作這樣的界定：權力是指在特定社會關系中一方主體對另一方主體所擁有的某種優勢力量的體現。這種優勢力量意味著“一個人或一些人在社會行動中甚至不顧他人反對也能貫徹自己意志的任何機會”，而“不管這種機會是建立在什么基礎之上”。在這里，我們所討論的對象僅限于權力的一種，即國家權力。根據馬克思主義經典作家的論述，國家權力與分散的個人權力不同，是一種“集中的有組織的社會暴力”。因而，只有社會從整體上存在一定的意識形態與組織條件，這種權力才能形成。

隨著人類政治實踐的加深，關涉國家權力的組成形式和相互關系的制度與理論-憲政制度與憲政理論就逐漸產生了。所謂憲政制度，是指一個國家中運行的各種基本政治制度。它既表現為一系列成文的憲法規范，也表現為行動中的各種約定俗成的憲法慣例。憲政制度是人類歷史發展到一定階段才出現的制度形式，它的重要功能之一在于設計和建設一個盡可能妥當的國家構架，使國家權力既保持有效運行，又能夠有所節制而安全地運行。美國政治家麥迪遜認為，要作到這一點，就要使國家機構“不同的部門之間獲得適當的制約與平衡”。這一產生于西方社會的著名政治主張，在理論上可以說有著以下兩種含義：一方面，國家權力要有所分化，分別執行不同的職能。近代西方社會中的分權理論系統地表述了這一要求。簡單地說，分權理論的觀點是：“……關鍵是要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。三個部門中的每個部門都有相應的、可確定的政府職能，……政府的每個部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能。進而，組成這三個政府機構的人員一定要保持分離和不同，不允許任何個人同時是一個以上部門的成員。這樣一來，每個部門將對其他部門都是一個制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機器。”

另一方面，國家權力之間要相互制衡。權力分立的功能主要在于分散權力的決策中心，消極地限制權力的范圍，從而由人們從外部來防止權力的濫用；而權力的制衡的功能則在于在權力之間“對權力行使實行一套積極限制”。盡管任何一種分化的國家權力都不能隨意干涉、控制其他國家權力，但為了促使不同的權力機關之間積極地相互監督，還應授權一個國家權力機關對另一個國家權力機關行使一定的直接控制權。“在實踐上這就是授權一個部門在其他部門行使職能的過程中發揮作用，盡管是有限的作用。因此，給予了行政部門對立法進行否決的權力，或者給予了立法部門以彈劾權。”應當注意的是，任何一個具體行使國家權力的機關都不是全能的。它不能代替其他國家機關執行所有的職能。在特定的領域內，權力執行者獨立自主做出決定的決策自主權是不可避免和不能縮小的。因此，不同的國家權力之間的這種“干預”只能在有限的范圍內，依照一定的程序進行。

上述權力制衡的理論對純粹的權力分立理論做出了一些重要的修正，它意味著國家權力之間在職能上所存在的分化，只是部分的分化，而不是絕對的、純粹的分割和獨立。

事實上，無論是權力分化的理念還是權力制衡的理念，都是為了滿足人們在一定社會情境下的需要和價值追求而逐漸產生的，它們都具有特定的政治、經濟、文化背景。那種將國家權力系統分別組織為立法、行政和司法機構的憲政制度追求，就是經過許多世紀而逐漸衍發起來的。隨著情況的變化，絕對的分權理念遭遇到了各種批評，相應的理論側重點也在發生變化。

首先，鑒于國家所負擔的職能的復雜，在現代社會的現實憲政制度中，幾乎看不到國家機構之間絕對的職能分化與獨立。而現代政府體系的變化，也使人們經常很難將國家內部的多重機構強迫置于這三個范疇內。

其次，分權理論旨在制約權力的范圍，防止權力的濫用，但各種分立的權力之間如何得到協調與溝通，從而以有效的、融會貫通的方式實現國家所擔負的總體任務，這是純粹的權力分立理論所難以解決的。分權理論的重要作用在于能夠幫助人們從整體上思考國家基本機構的相互關系。但是，現代社會各種復雜的憲政實踐與憲政理論已經說明，這一理論既非教條，也非固定不變的行動指南。

對于我國來說，由于我國實行的是人民民主專政的國體，一切國家權力集中屬于人民，因此并不采取三權分立的政治原則。從政體上看，基本的國家權力組織形式為實行民主集中制的人民代表大會制度。由于人民代表大會畢竟無法一一行使國家的各項具體職能，這些職能就必須委托給相應的國家機關通過日常工作來完成。于是，人民代表大會之下設立了一些具體的國家機關，分別行使國家的各項基本權力，執行特定的國家職能。在我國的憲政體制中，國家權力在功能上基本可劃分為立法權、行政權、審判權、檢察權、軍事權。其中，行使立法權的全國人民代表大會的地位最高，它不僅執行立法權，而且還代表人民享有各項國家權力。行政權、審判權、檢察權、軍事權，分別由不同的國家機關依照全國人民代表大會的授權和憲法、法律的規定來行使。這些國家機關所承擔的職能既各不相同，又互相聯系，這一現狀使它們所行使的各項具體權力之間必然也存在著分工、制約、協調與合作的問題。

因此，借鑒西方的憲政理論的合理部分，來完善我國的基本國家機構之間的關系是依法治國的一項重要內容。我們必須看到這些憲政理論的發展與變化，并結合我們所面對的中國的實際情況來借鑒西方的憲政經驗，探尋監督、平衡、協調國家權力之間相互關系的具體制度設計。全面建設小康社會的基本內容就是全面落實依法治國的基本方略。借鑒的目的正在于此！