欠薪保障金立法探析

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「摘要」近年來，隨著我國欠薪問題的日益突出，僅憑我國勞動法中規(guī)定的保障措施已無法充分保護勞動者的合法利益和維護社會安定。借鑒外國經(jīng)驗，建議建立特殊的保障制度，如欠薪保障基金。本文主要從考察已有的立法出發(fā)，對欠薪保障基金的概念進行重新理論界定并提出我國構(gòu)建該制度的思路。

「關(guān)鍵詞」欠薪，欠薪保障基金

一、各國及我國各地方欠薪保障基金立法考察。

1、各國立法概況。

各國在20世紀60年代以前主要是通過規(guī)定工資優(yōu)先債權(quán)的形式保護工人索賠企業(yè)欠付工資，但是由于優(yōu)先權(quán)的行使受到諸多條件的制約實踐中遇到困難，于是開始考慮能否建立一個第三方的機構(gòu)來保障勞動者的權(quán)利。關(guān)于欠薪保障基金的立法最早出現(xiàn)在1966年的巴西，巴西建立了一個服務工齡保障基金，該基金僅保障雇傭合同結(jié)束時應支付的工齡補貼。目前最主要的欠薪保障基金立法主要集中在西歐各國。西歐各國的工資保障基金（即本文論述的欠薪保障基金）立法自1967年開始，該種基金的性質(zhì)屬于社會保障的范疇，設(shè)立的目的在于為雇主對其工作人員欠下的債務提供擔保，所承保的風險是企業(yè)的無償付能力。綜合考察各國的立法，工資保障基金制度主要包括以下內(nèi)容：該制度的適用范圍、工資保障機構(gòu)的行政管理籌資、工資保障基金運轉(zhuǎn)的條件、受保障制度保護的索賠類別、所保護權(quán)利的數(shù)額限制、支付程序等。作為我國鄰國的韓國在遇到嚴重經(jīng)濟危機后，針對大量發(fā)生的企業(yè)破產(chǎn)和勞動者失業(yè)現(xiàn)象，為確保勞動者的工資得到支付和社會安定，于1998年2月20日制定了《工資債權(quán)保障法》。在該法中規(guī)定工資債權(quán)保障基金作為勞動部部長代替事業(yè)主支付工資和退休金的來源，由從業(yè)主征收的費用組成以及工資債權(quán)保障上的征收金適用產(chǎn)業(yè)災害保障法上的一些規(guī)定。

2、《深圳經(jīng)濟特區(qū)欠薪保障條例》（以下簡稱保障條例）與《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》（以下簡稱基金辦法）比較分析。

保障條例系深圳市人民代表大會常務委員會通過，“基金辦法”由上海市政府，上述兩件立法均屬于地方法規(guī)規(guī)章，為我國欠薪保障立法的大膽嘗試，在其條文中對欠薪保障制度的基本結(jié)構(gòu)進行了初步構(gòu)建，本文擬對兩者進行比較分析為后文的論述提供制度基礎(chǔ)。經(jīng)筆者比較兩者條文，發(fā)現(xiàn)上述兩件立法有以下共同點：（1）二者均在第一條中提出制定的目的在于保障職工合法利益和維護社會穩(wěn)定；（2）對于欠薪的解釋基本一致，即企業(yè)應支付而逾期未支付給員工的工資；（3）均設(shè)立欠薪保障基金的管理機構(gòu)，保障條例中規(guī)定由深圳市政府設(shè)立欠薪保障基金委員會，基金辦法規(guī)定上海市小企業(yè)欠薪基金委員會負責欠薪基金政策的制定和協(xié)調(diào)工作；（4）欠薪基金的主體來源均為企業(yè)繳納的欠薪保障費、基金的利息收入和投資收入；（5）欠薪保障費均由工商管理部門在辦理企業(yè)年檢或注冊時收取，并統(tǒng)一劃撥專門設(shè)立的欠薪基金專戶，欠薪保障費在企業(yè)成本中列支；（6）規(guī)定墊付的欠薪數(shù)額的限制；（7）規(guī)定了墊付欠薪的追償制度。

保障條例中的下列規(guī)定為基金辦法所無：（1）該條例適用于特區(qū)內(nèi)的企業(yè)和與之形成勞動關(guān)系的員工；（2）欠薪保障實行繳費與共濟、墊付和追償相結(jié)合的原則；（3）欠薪保障基金委員會由政府、員工和企業(yè)等方面的人員組成，并規(guī)定市政府勞動行政部門是欠薪保障工作的主管部門和日常辦事機構(gòu)；（4）欠薪保障費的標準是上年度市政府公布的最低月工資標準的70％；（5）對于欠薪基金用于日常管理費用支出限定為不超過當年收取的欠薪保障費的5％；（6）控制欠薪保障基金的投資項目和投資總額占欠薪保障基金余額的比例；（7）規(guī)定企業(yè)員工請求勞動部門墊付欠薪的條件和程序性要件；（8）對于違反該條例的相關(guān)責任人規(guī)定了相應的罰則；（9）規(guī)定勞動部門每年應當將審計部門的審計結(jié)果向社會公布接受社會監(jiān)督；（10）規(guī)定了對勞動部門的處理決定的救濟措施。

與保障條例相比，基金辦法具有以下的特殊規(guī)定：（1）基金辦法第一條規(guī)定的制定目的中還包括促進中小企業(yè)的發(fā)展；（2）欠薪的范圍不僅限于企業(yè)到期未支付的工資還包括企業(yè)應繳納而逾期未繳納的社會保險費；（3）適用的范圍僅限為符合國家和上海市確定的小企業(yè)劃分標準并已履行本辦法規(guī)定交費辦法的企業(yè)；（4）欠薪基金委員會的組成人員中不包括勞動者的代表；（5）欠薪保障費的標準是上海市上一年度在職職工月平均工資的60％；（6）規(guī)定符合辦法規(guī)定的企業(yè)可以申請墊付欠薪，企業(yè)職工只有在企業(yè)無法提出申請的情況下提出申請；（7）規(guī)定了基金實施情況的報告制度和專項審批制度。

小結(jié)：經(jīng)過比較分析，筆者認為保障條例結(jié)構(gòu)上更趨于完善，其共分六章，分別為總則、欠薪保障機構(gòu)、欠薪保障基金、欠薪的墊付、墊付欠薪的追償和罰則；內(nèi)容上更注重對勞動者利益的保護，這一點主要表現(xiàn)在其規(guī)定處理欠薪墊付申請的盡速審查和辦理；基金管理上注重維持整體欠薪資金的平衡。基金辦法雖然結(jié)構(gòu)內(nèi)容較為簡單，但從管理體制上更注重各個行政機關(guān)之間的配合和協(xié)調(diào)，但只對欠薪基金委員會的職責作概括性的規(guī)定未涉及具體職責；在欠薪保障范圍內(nèi)將社會保險費包含在內(nèi)（此舉更有利于保障勞動者的權(quán)益）。

3、香港地區(qū)的《破產(chǎn)欠薪保障條例》（PROTECTIONOFWAGESONINSOVLENCYORDINANCE）。

該條例共分七部分，分別為導言、破產(chǎn)欠薪保障基金委員會、基金、財務條文、從基金所作的撥款、已付款項的追討和雜項。現(xiàn)擇其主要規(guī)定作簡要介紹：（1）在該條例的法律公告中表明該條例旨在訂定條文，設(shè)立一委員會，以管理破產(chǎn)欠薪保障基金，并規(guī)定雇員在其雇主處于無力清償?shù)那闆r下，可獲該基金撥付款項；（2）導言部分主要是對條例中的若干概念進行解釋，如工資（wages）指公司清盤時，申請人根據(jù)《公司條例》有權(quán)獲優(yōu)先償還的工資或薪金，或在破產(chǎn)案中申請人根據(jù)《破產(chǎn)條例》有權(quán)獲優(yōu)先償還的工資或薪金；（3）破產(chǎn)欠薪基金委員會部分主要是規(guī)定基金委員會的名稱（ProtectionofWagesonInsolvencyFundBoard）和性質(zhì)（bodycorporte）、委員會的職能及權(quán)力；（4）基金部分規(guī)定了基金的來源和從基金撥付的款項，其中基金的來源為財政撥付、對已付款項的追討、利息和其他收入以及合法撥付的其他款項；（5）財務條文部分主要規(guī)定基金的管理和審核；（6）第五部分至第七部分對于款項的支付、追討已墊付款項以及各種罰則做了規(guī)定。這部條例雖然規(guī)定的僅是雇主破產(chǎn)時對于雇員工資、代通知費、遣散費未得到支付的保障，但對于我國構(gòu)建欠薪保障基金制度仍有借鑒意義。

二、欠薪保障基金概念的理論界定。

結(jié)合上述立法可以看出在規(guī)定欠薪保障基金制度存在諸多的差異，筆者認為造成上述現(xiàn)象的原因在于對于基本概念的理解各異，因此有必要對欠薪保障基金概念重新進行理論界定。

必須明確欠薪的概念。欠薪一般稱為“拖欠工資”，從不同的角度進行分析，可以得出不同的解釋。如果單純地從勞動合同的債權(quán)債務關(guān)系上來定義欠薪，主要是指因經(jīng)營者逃遁、企業(yè)經(jīng)營不善、破產(chǎn)等原因使用人單位無法支付到期應支付的勞動報酬。上述定義僅考慮到用人單位或經(jīng)營者的因素，對于勞動報酬是否與勞動者的勞動相對應等因素未予以考慮，從而可能出現(xiàn)一些用人單位通過變相壓低勞動者的工資的方式逃避對工人勞動報酬的欠債，從中謀取高額利潤，侵犯勞動者的合法權(quán)益。基于此，從單方面定義欠薪已不能適應社會經(jīng)濟及勞資關(guān)系發(fā)展的需要，必須從多方面對欠薪進行定義。筆者認為在定義欠薪的概念時必須考慮如下因素：（1）對于工資的理解：工資，又稱薪金，其廣義，即職工勞動報酬，是指勞動關(guān)系中，職工因履行勞動義務而獲得的，由用人單位以法定形式支付的各種形式的物質(zhì)補償。廣義的工資應包括計時工資、計件工資、獎金、工資性津貼補貼、加班加點工資以及特殊情況下支付的工資。筆者認為從保護勞動者權(quán)益出發(fā)，此處的工資應作廣義理解。（2）是否應該將用人單位拖欠社會保障費納入欠薪概念？在勞動關(guān)系中用人單位除了根據(jù)勞動合同支付約定的工資外，還承擔一定的支付義務，必須按照國家法律規(guī)定為勞動者支付一定的社會保障費，如養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金等。而且從長遠角度進行考察，后者對于維護社會安定更具有實際意義。但是筆者認為勞動行政部門對用人單位拖欠社會保障費的行為可以依《中華人民共和國勞動法》第100條的規(guī)定責令限期繳納以及加收滯納金，故無須繼續(xù)規(guī)定欠薪保障基金制度。（3）考慮到最低工資保障對于我國具有特殊的意義：是建立我國勞動力市場的基本條件；可以作為國家干預分配保障勞動者權(quán)益，保證社會的發(fā)展和穩(wěn)定的手段；能夠與國際勞工組織工資制度接軌。因此在欠薪概念的界定中也應引入最低工資保障的概念，即對于勞動者取得勞動報酬低于國家（或地區(qū)）規(guī)定的最低工資保障線標準，也歸入欠薪的范疇。綜上所述，本文討論的欠薪主要是指因用人單位破產(chǎn)、依法整頓、經(jīng)營者逃匿或其他原因造成用人單位無力或故意逾期未支付應支付工資和勞動者的工資收入。