私房拆遷與私法自治分析論文

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一、城市私房拆遷暴露出的法律問題

(一)私法自治應(yīng)有的法律地位被行政管理所取代

城市私房是房屋所有人的所有物,是居民的基本生活資料,該所有權(quán)人對(duì)于其不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的合法變動(dòng)應(yīng)屬于民法領(lǐng)域的問題。而在房屋拆遷中拆遷人也通常是開發(fā)商和承包商,其在民法上的地位與被拆遷人是平等的,都具有獨(dú)立的法律人格,二者不存在任何隸屬關(guān)系。即使拆遷人是國家政府機(jī)關(guān),它在拆遷活動(dòng)中也應(yīng)該以與被拆遷人平等的身份出現(xiàn),因?yàn)樵摶顒?dòng)不是政治性活動(dòng),而是市民社會(huì)內(nèi)部的活動(dòng)。而我國現(xiàn)行法律中房屋拆遷被賦予的更多是行政管理色彩,各地的房屋拆遷管理多是先以“加強(qiáng)城市房屋拆遷管理、保障城市建設(shè)順利進(jìn)行”為首要目的,而將“保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”置之其后。且由于我國的文化傳統(tǒng)是以國家為中心、以公法理念為傳統(tǒng),因此公民通常忽視了房屋拆遷行為的私法性質(zhì),而行政管理人員也將政府的房屋拆遷活動(dòng)看成政府的當(dāng)然權(quán)利,從而導(dǎo)致了在房屋拆遷過程中私權(quán)退于公權(quán)之后,私法自治無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用,從而失去其應(yīng)有的地位。

(二)民事主體意思自由被限制

私房所有人在進(jìn)行民事活動(dòng)的過程中本應(yīng)享有意思表示的自由,有權(quán)根據(jù)自己的自由意思表示來變動(dòng)其財(cái)產(chǎn)關(guān)系,但是在私房拆遷中,這種意思表示的自由卻受到了限制,而這種限制主要來自于公權(quán)力。我們可以把這種公權(quán)力看成是一種“脅迫”,只不過這種脅迫的表意人也許不是故意以某種現(xiàn)實(shí)性的危害直接威脅相對(duì)人為意思表示,而是相對(duì)人對(duì)表意人囿于傳統(tǒng)觀念而自發(fā)產(chǎn)生的一種心理恐懼,進(jìn)而形成對(duì)危險(xiǎn)存在的判斷,以至于非自由地為一定意思表示。

(三)虛假公益

房屋拆遷通常是對(duì)城市私房所有人的所有權(quán)行使的干預(yù)和限制,因此該行為通常被套以社會(huì)公益這件合法外衣,來抵制私法自治。但是從現(xiàn)實(shí)情況來看,并不是所有的房屋拆遷都具有社會(huì)公益性,不乏有很多的商業(yè)拆遷都混到了社會(huì)公益的“帽子”,如為了進(jìn)行房產(chǎn)市場的開發(fā)、為了提高某一企業(yè)的生產(chǎn)能力而進(jìn)行廠區(qū)擴(kuò)建、抑或?yàn)榱送炝糇≈е髽I(yè)而為其提供擴(kuò)建和搬遷的便利等等,在這些情況下,拆遷并非具有直接的公益性,甚至可能根本不具備公益性,但是政府為了提高其工作業(yè)績,或者為了某個(gè)人的一己私利而賦予了這些項(xiàng)目以公益性。以上這些由城市私房拆遷暴露出來的法律問題都從不同的側(cè)面反映出了現(xiàn)代民法由個(gè)人本位向社會(huì)本轉(zhuǎn)變的過程中所產(chǎn)生的利益與價(jià)值上的沖突與矛,以及個(gè)人在權(quán)利的行使上受到的限制,私法自治在法中的基礎(chǔ)地位也在現(xiàn)實(shí)生活中逐漸被忽視。

二、私法自治應(yīng)有的地位

(一)私法自治在近代民法中的地位

一般認(rèn)為,私法自治是指在私法領(lǐng)域,每個(gè)人得依其自我意志處分其有關(guān)私法事務(wù)。[1]其實(shí)質(zhì)在于民事生活領(lǐng)域的一切法律關(guān)系,由獨(dú)立、自由、平等的個(gè)人通過協(xié)商決定,國家不做干預(yù),只在當(dāng)事人發(fā)生糾紛不能解決時(shí),國家才以法院的身份出面進(jìn)行裁決,而法院進(jìn)行裁決時(shí)仍然以當(dāng)事人的約定為基準(zhǔn),不得對(duì)當(dāng)事人的約定任意變更。

私法的精髓就在于“自治”,而民法的典型私法性決定了其精髓也必然在于“自治”。在近代民法中,民法的一整套概念、原則、制度、理論和思想體系,都是建立在對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)生活的兩個(gè)基本判斷之上的,即平等性與互換性,而相應(yīng)的近代民法的理念———形式正義,以及民法的價(jià)值取向———法的安定性也都是基于這兩個(gè)判斷發(fā)展而來的。而私法自治的基本內(nèi)涵通常包括私權(quán)神圣、身份平等、意思自由及過錯(cuò)責(zé)任原則等內(nèi)容,這正是對(duì)近代民法基本特征的反映,與近代民法的理念與價(jià)值相適應(yīng),因此私法自治在近代民法中具有不可取代的地位,是近代民法的根本原則。

(二)私法自治在現(xiàn)代民法中受到的限制

由于民法的物質(zhì)基礎(chǔ)發(fā)生了變化,從19世紀(jì)末開始,人類經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了深刻的變化,作為民法基礎(chǔ)的兩個(gè)基本判斷已經(jīng)喪失,出現(xiàn)了嚴(yán)重的兩極分化和對(duì)立。與此同時(shí),民法的理念與價(jià)值取向也相應(yīng)的發(fā)生了變化———由形式正義轉(zhuǎn)向了實(shí)質(zhì)爭議、由法的安定型轉(zhuǎn)向了法的妥當(dāng)性。而民法的模式也發(fā)生了改變,變化最大的就是私法自治原則,該原則受到了多方面的限制,包括民法本身對(duì)它的限制及國家的限制。民法本身的限制主要是通過誠實(shí)信用原則、公序良俗原則、情勢(shì)變更原則等對(duì)私法自治進(jìn)行限制;國家的限制則包括對(duì)民事法律關(guān)系主體平等性的重新審視、對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)及對(duì)具體人格的擴(kuò)張(如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、勞動(dòng)法等特別法對(duì)弱勢(shì)群體利益保護(hù)的傾斜)、以及借助公共政策與道德對(duì)個(gè)人絕對(duì)自由的否定(如權(quán)力不得濫用、所有權(quán)限制)等。

(三)私法自治應(yīng)有的地位

盡管現(xiàn)代民法與近代民法比較看來,有很多轉(zhuǎn)變,但是二者卻并不存在兩個(gè)不同歷史時(shí)期法律類型之間的那種根本區(qū)別,“所謂現(xiàn)代民法是指近代民法在20世紀(jì)的延續(xù)和發(fā)展,可以說是現(xiàn)代社會(huì)的近代民法。現(xiàn)代民法,是在近代民法的法律結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上,對(duì)近代民法的原則進(jìn)行修正、發(fā)展的結(jié)果。”[2]在現(xiàn)代民法中雖然對(duì)近代民法的私法自治有所限制,但是并沒有否定私法自治在民法中作為根本原則的地位,這些限制恰恰是人本主義哲學(xué)思想在民法中的制度落實(shí),反映了民法對(duì)人的尊重,充分體現(xiàn)了民法的“以人為本”的制度設(shè)計(jì)初衷,其作用歸根結(jié)底還是為了更好地實(shí)現(xiàn)私法自治,為私法自治提供更好的環(huán)境與支持。因此無論是在近代民法還是現(xiàn)代民法中,我們都應(yīng)該認(rèn)識(shí)到私法自治在民法中的地位是無法為其他原則所取代的,它也許會(huì)因環(huán)境的改變?cè)趹?yīng)用范圍上有所伸縮,但其根本地位不會(huì)改變,這是私法的精髓也是私法的要求。

三、對(duì)城市私房拆遷立法的私法自治復(fù)位

盡管私法自治在現(xiàn)代民法中受到了一定程度的限制,但是,其在民法中的基礎(chǔ)地位是沒有改變的,它依然是民法的根本原則。因此城市私房的拆遷,無論其目的是公益性的還是商業(yè)性的,都不應(yīng)該偏離私法自治這個(gè)根本的原點(diǎn)。

(一)對(duì)私法自治、私權(quán)理念復(fù)位

眾所周知,房屋所有權(quán)歸屬于個(gè)人,是人類社會(huì)極為古老的、普遍的具有自然法性質(zhì)的社會(huì)現(xiàn)象。鑒于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的民法性質(zhì),應(yīng)使私法自治的精神和私權(quán)本位的理念被置于私房拆遷活動(dòng)的核心地位。而我國長期以來的實(shí)踐卻是以行政管理代替了私法自治的地位,公權(quán)力不當(dāng)干涉私權(quán)的行使,私法自治的精神得不到有效地貫徹,私權(quán)得不到有效的保護(hù)。私法的理念和價(jià)值在法的實(shí)施過程中沒有得到很好地貫徹,沒有在公民和執(zhí)法人員中得到認(rèn)可,這必然導(dǎo)致法律的引導(dǎo)功能難以發(fā)揮,這也正是我國非法強(qiáng)制拆遷案件層出不窮的一個(gè)根本法律原因。因此,在城市私房拆遷立法中,應(yīng)該首先明確該拆遷行為的私法性質(zhì),復(fù)位私法自治在私法領(lǐng)域的地位,確立私法自治為該活動(dòng)的根本原則。

(二)協(xié)調(diào)好私權(quán)本位與社會(huì)本位的關(guān)系

雖然說私法自治依然是民法的根本原則,但是我們也應(yīng)該正視近代民法向現(xiàn)代民法轉(zhuǎn)變的這個(gè)事實(shí),這種轉(zhuǎn)變確實(shí)使民法的一些原則、理念及價(jià)值觀發(fā)生了變化,私法自治受到了多方面的限制。因此,在城市私房拆遷的立法中,應(yīng)該在以私法自治為基本原則的前提下,兼顧對(duì)該原則缺陷的彌補(bǔ),而這實(shí)質(zhì)上也是私人利益與社會(huì)公共利益、私權(quán)本位與社會(huì)本位的協(xié)調(diào)問題。

一切所有者都可能遇到的對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制之一就是:政府有時(shí)會(huì)要求他們把財(cái)產(chǎn)出賣給政府。政府的這種特權(quán)通常是一種憲法所賦予的特權(quán),但是由于它是一種特權(quán),也必然會(huì)存在著特有的限制規(guī)定,現(xiàn)在被多數(shù)國家承認(rèn)并在法律中予以確認(rèn)的兩個(gè)制:(1)占用是為了公共利益;(2)所有者須得到公的補(bǔ)償。

對(duì)于公共利益,在實(shí)踐中是很難被界定的,但是基于利益的分配將直接影響到公正和效率問題,因此我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看這個(gè)問題是比較合理的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,私人產(chǎn)品的最有效利用者是私人,而政府是某些公共產(chǎn)品的最有效率的供應(yīng)者,這就意味著占用權(quán)應(yīng)被用來促進(jìn)政府的公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品的供應(yīng)。因此,當(dāng)政府要供應(yīng)那些具有非排他性和非對(duì)抗性特征的產(chǎn)品(即公共產(chǎn)品)時(shí),私權(quán)才能讓位于社會(huì)公共利益。由此看來,公共產(chǎn)品才是界定公共利益的關(guān)鍵。而影響公共利益的界定的另一個(gè)重要因素,則是政府的相對(duì)人人數(shù)的多寡。如果政府打算提供公共產(chǎn)品,要求占用少數(shù)人的私人財(cái)產(chǎn),那么由于政府購買所需的少數(shù)資源的談判成本是低廉的,因此政府沒必要強(qiáng)迫那些所有者按合理的市場估價(jià)出售財(cái)產(chǎn)。在這種情況下,政府應(yīng)與私人開發(fā)者一樣,按私人所有者的任何要價(jià)通過與私人所有者協(xié)商購買。只有存在眾多的賣主,并且每個(gè)賣主都控制了開發(fā)工程所必需的資源時(shí),政府才能運(yùn)用強(qiáng)制出售措施。除此之外,在實(shí)際生活中還有一種廣泛存在的例外情況,即征用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人。在這種情況下,雖然私人用途并不符合公共利益中的公共產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn),但是各國卻有一種“商業(yè)工具例外”的做法,即為了建設(shè)或改進(jìn)商業(yè)街區(qū)———如高速公路、鐵路、運(yùn)河等商業(yè)工具而將征用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人是合法的。但是這種做法既然是對(duì)一般的例外也就有著一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn):(1)最極端的公共必需品;(2)對(duì)公眾應(yīng)負(fù)持久責(zé)任的性質(zhì);(3)按照獨(dú)立的公共意義實(shí)情選擇土地。因此,在對(duì)城市私房拆遷的公益性的確定上,至少應(yīng)該對(duì)三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)定,即是否是公共產(chǎn)品、相對(duì)人的人數(shù)、是否屬商業(yè)工具例外。

(三)建立公正的程序和有效的監(jiān)督

要實(shí)現(xiàn)城市私房拆遷中的私法自治、私權(quán)理念復(fù)位,除了上述兩種措施以外,公正的程序與有效的監(jiān)督是必不可少的。不論一部法律如何完善,如果沒有公正的程序及有效的監(jiān)督與其相配套,該法律也只能是一紙空文。怎樣的程序才是公正的程序?側(cè)重點(diǎn)不同得出的結(jié)論也會(huì)有所不同,“從程序法的出發(fā)點(diǎn)來看,法律程序必須是民主的;從權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系看,法律程序必須制約權(quán)力;從無差別對(duì)待看,法律程序必須做到平等;從公平程度看,法律程序必須具有公開性;從法律程序與客觀規(guī)律的關(guān)系看,法律程序必須是科學(xué)的;從法律程序的發(fā)展趨勢(shì)看,法律程序必須是文明的”[3]如此看來,城市私房拆遷的法律程序的設(shè)定如果要達(dá)到公正,那么起碼要符合以下的基本條件:

1.程序公開。在私房拆遷中,拆遷人與被拆遷人在法律上是平等的主體,他們有權(quán)獲悉房屋拆遷的程序問題、有權(quán)得到相對(duì)稱的消息,尤其是被拆遷人,因?yàn)殡m然拆遷人與被拆遷人在主體資格上是平等的,但是在現(xiàn)實(shí)生活中由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)地位的差別,被拆遷人實(shí)際是處于弱勢(shì)群體的地位。在以往的私房拆遷中,被拆遷人往往對(duì)房屋拆遷的程序不知曉,對(duì)需要拆遷房屋的建設(shè)項(xiàng)目及其目的不了解,甚至將某些私人商業(yè)拆遷當(dāng)成政府行為,在強(qiáng)制拆遷問題上也是由于不了解應(yīng)有的程序而造成許多非法拆遷混水摸魚。因此在城市私房拆遷的程序上一定要做到公開,做到信息對(duì)稱,最基本的也應(yīng)該將建設(shè)項(xiàng)目及其目的在拆遷前向被拆遷人進(jìn)行公示。

2.程序民主。房屋所有權(quán)人應(yīng)該享有對(duì)非社會(huì)公益拆遷行為的異議權(quán)。“公益”并不能成為可以肆意侵害他人利益的合法借口。當(dāng)房屋拆遷的目的并非是為了公共目標(biāo)或者并非符合法定的“商業(yè)工具例外”條件時(shí),房屋所有權(quán)人應(yīng)該享有保護(hù)其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,對(duì)拆遷項(xiàng)目提出異議。

3.程序監(jiān)督。應(yīng)該設(shè)立專門的或者指定某一機(jī)構(gòu)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)城市私房拆遷進(jìn)行監(jiān)督,其職責(zé)應(yīng)該包括對(duì)有關(guān)私房拆遷法律的運(yùn)作過程的合法性進(jìn)行檢查、控制和督導(dǎo),而且應(yīng)該主要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目公益性及程序是否公開、民主進(jìn)行監(jiān)督。

注釋:

[1]徐滌宇,潘泊.私法自治的變遷與民法中“人”的深化[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(6).22

[2]梁慧星.從近代民法到現(xiàn)代民法[J].律師世界,2002,(5).4

[3]張文顯,李步云.法理學(xué)論叢(第二卷)[M].北京:法律出版社,2000.150

摘要:在城市私房拆遷的具體實(shí)施中存在著一些法律問題,諸如:私法自治應(yīng)有的法律地位被行政管理所取代、民事主體意思自由被限制、虛假公益等,這些問題引起了我們對(duì)民法中私法自治復(fù)位的思考,包括對(duì)私法自治及私權(quán)理念的復(fù)位、通過確定公共利益標(biāo)準(zhǔn)以協(xié)調(diào)好私權(quán)本位與社會(huì)本位的關(guān)系、建立公正的程序和有效的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:城市私房拆遷/私法自治/復(fù)位