代表議案立案命中率研究論文

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[論文關鍵詞]人大；議案；公共政策

[論文摘要]人大及其常委會對代表提出的議案是否立案，實際上是一個議程設定的決策過程。在議案被立案過程中，包含了人大代表、人大及其常委會、政府三種參與者，也包含了議案涉及的問題、政策建議和政治事件這三種對決策起明顯作用的重要因素。當三種參與者形成良性互動、三種因素有效結合，并當政策的機會之窗開啟時，代表議案進入決策議程的可能性就會明顯增強。

人大及其常委會對代表提出的議案是否立案，實際上是一個議程設定的決策過程。議程設定是公共政策過程中的重要一環。在特定時期，為什么有些問題能夠進入議程而有些問題無法進入議程呢?通過對理論及某市相關案例的研究，筆者認為，在議案被立案過程中，包含了人大代表、人大及其常委會、政府三種參與者，也包含了議案涉及的問題、政策建議和政治事件這三種對決策起明顯作用的重要因素。當三種參與者形成良性互動、三種因素有效結合，并當政策的機會之窗開啟時，代表議案進入決策議程的可能性就會明顯增強。

一、對立案過程產生影響作用的參與者

1．人大代表。代表主要是提出議案，卻不能決定自己的議案能否被立案。代表在議案中提出的政策建議，也可能和議案辦理部門最終的解決方案不完全一致。

2．人大及其常委會。通常說來，人大常委會主任對于立案的全過程有著極大的權威和最終的決定權。一般情況下，人大常委會主任能夠單獨建立議程：他可以決定是否立案，可以決定立哪一個議案，可以決定立幾個議案。如某市以往的習慣性做法是盡量少立案，人大常委會主任重新選舉產生后，主要領導對立案工作的指導思想有所改變，之后立案數量明顯增多。此外，大會期間的議案組收集和整理議案，把住了議案進入議程的第一關口，大會秘書處具體負責起草議案處理報告。這些都對把某一議案提到議程上的更高位置、得到更為積極的考慮，起到了重要的作用。

3政府。市政府辦公廳有關領導是議案組組成人員之一。議案組收集代表議案后，議案組或大會秘書處將和市政府辦公廳事先溝通：如果這個議案的內容和市政府的近期重點工作相吻合，又確實能夠完成，那么就極有希望被立案。此外，大部分議案需要由市政府有關部門辦理或配合辦理，政府是關鍵的政策制定和實施者。

二、決策過程中的三條溪流

(一)問題的識別。有的時候，代表關注的問題正好也是人大及其常委會關注的問題。被立案的議案中，有近一半的議案因為吻合了市人大常委會的年度重點工作、省或市人大常委會的立法規劃和計劃、或者市政府的年度重點工作，因此能夠順利地被立案。有的時候，代表關注的問題中一些具有影響力的指標，或者是像危機等惹人注目的焦點事件，引起了人大及其常委會的注意。

1．指標。基本上所有的建議或議案領銜人都會在議案中用大量的數據和指標，表明議案涉及的問題不僅存在著并且很嚴重。“問題引起政府決策者關注的原因常常在于某些指標完全表明那兒本來就有一個問題存在。政治領域有很多這樣的指標。”[1]

2．焦點事件。一些焦點事件也凸顯了問題的嚴重性并引起了決策者的關注。“問題通常并不是因這些指標而自明的，它們需要一些推動力來引起政府內部及其周圍人們的關注。這一些推動力有時是由像開始引起人們關注這個問題的一次危機、一種變得流行的符號或政策制定者的個人經歷這樣的一個焦點事件所提供的。”[2]如某位市代表多年來反復提出預防愛滋病的議案，在這一過程中發生了一次危機事件，即2001年國務院新聞辦正式公開河南省上蔡縣文樓村的愛滋病疫情，之后各地政府和衛生部門預防和控制愛滋病的重視程度大幅提升，這給議案能夠被立案提供了有利的推動力。有時候，焦點事件并不是那么直接，有的代表反復提出議案，是因為議案領銜人具有一些和這些主題相關的個人經驗。

3．給問題貼上標簽——對指標和焦點事件的解釋。問題不只是狀況或外部事件本身，也存在著一種解釋性的知覺因素。由于一個問題被歸于一種類型而不是另外一種類型，市代表使得立案的決策者對問題產生了不同的看法：他們使決策者看到一些新的問題，或者是以一種方式而不是另一種方式看見老的問題。如在多份有關愛滋病預防和控制的議案中，代表在不同年份的選取了不同的切入點，從不同方面對問題進行了關注和闡述。議案所指向的問題的性質發生了質的變化：愛滋病從衛生部門應該關注的問題，波及到全社會各部門應共同關注、合力解決的問題。相應地，在這個變化過程中，代表提出了不同的政策建議。另一份《優先發展城市公共交通》的議案，也可以看到問題在不同年份被貼上不同標簽：從緩解交通緊張、到環境保護、到提供財政資金，一直到構建和諧社會，代表對這一問題的重要性進行了不同闡述，無庸置疑，“和諧社會”是當年最熱門的詞匯概念。

(二)政策建議的產生。受到重視并且被立案的議案，要符合若干標準，內容的專業性、技術的可行性等等都是一些成文的或不成文的標準。而議案領銜人就負責將問題與方案、政治聯系起來，并進行一系列軟化、說服等社會活動。

1．專業性強的議案排隊時間較少。議程內部涉及從一些具有一般議程到一些很專門化的議程。一般而言，這些專門化的議程，即所謂的小項目，由于花費的資金少，各方面的爭議也比較少。因此容易先進人到議程領域中。一個高度普遍性的、一般性主題的議案將涉及的眾多問題、眾多部門，這限制了決策者在給定時間考慮的一般性主題的議案數量。而專門化的議案，由于花費的資金少，各方面的爭議比較少，可以直接交由某個局下面的處甚至某個科室來單獨處理，也就意味著能夠得到全體專家的全力處理，因此容易先進人到議程領域中。

2．立案者比較傾向有具體可行的備選方案的議案。[3]如果政策溪流中沒有產生任何可以獲得的備選方案，問題將難以被立案，而有了備選方案，立案后就將十分容易操作以解決問題。因此，很多被立議案的領銜人都注重進行詳細的調研，深入探究細節，逐漸消除爭論不一致性，明確地提出解決方案并注意政策建議執行的可行性，同時闡明建議將會得以實際運用的現實機制3．代表的活動。有的代表為了議案能夠被立案，開展了大量的工作，為問題能更好地解決奠定了一定基礎。最典型的議案之一是有關愛滋病的議案．領銜人運用了多種方法，如：人代會上多年來多次變換角度、反復提出有關本問題的議案，代表還發動了50余位其它市代表聯名，并尋求到政協委員的支持，成功地給市人大施加了一定的壓力。此外，為提供有說服力的數據，這位代表還精心組織了課題調查，耗時半年多、斥資3萬元、共20多位相關人員參加了調查，并形成了在期刊雜志上。2004年提出的議案，主要引用了論文的調研成果。除卻運用代表身份提出議案，這位代表在其他領域和場合，推銷自己的思想，就自己關注的問題進行說服活動。如通過教學、演講在多個公開場合軟化更加廣泛的受眾；在學術圈內面向更加專業的公眾宣傳其專業思想；在衛生系統、醫療系統等政府系統內提出其建議，甚至晚餐桌上也不忘進行說服活動。

(三)政治事件。國民情緒的變化、市人大常委會相關人員的活動、行政機構部門的調整等因素，都將對把議案提到顯著位置有著強大的影響力。

1．國民情緒。議案中反映出的市代表的情緒盡管界定模糊但卻很重要，有關某個問題的議案的呼聲越高、情緒越高漲，問題得到重視的程度和議案被立案的機會就越高。如代表多次在不同年份的人代會上提起類似問題的議案；同一次人代會上出現多份同一類似問題的議案f同一個議案多名代表聯名。代表提出的議案，有很多是來源于選民的情緒。為了感覺到選民的情緒，代表們常常從各種渠道收集資料和信息，如通過網站公開征集群眾建議、接待選’民、接聽群眾熱線、做客演播室等。關于某些方面的日益增多的投訴也將問題突顯出來，并最終轉化為代表關注的問題而成為議案。代表提出的議案也可能受到大眾傳媒的影響或暗示。

2．政治系統內部。政治系統內部的事件也將對立案產生明顯的影響。市人大及常委會有關專門委員會和工作委員會可能會擬寫并委托代表提出某個議案，以推動問題得到市人大常委會和社會各界的重視，促進工作更加順利開展。政府部門間的權限劃定也將對議案是否立案起到重要的影響。如對管理養犬有執法權的部門有工商、衛生、城管、公安等，太多的執法主體造成了管理分散、職責不清、執法不力。2006年公安部明確了將作為養犬管理的牽頭單位，使解決問題的前途明朗化。權限劃定清楚了，議案被順利立案，有關條例也已制定出臺。

三、政策之窗的開啟

“政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。”[4]對于代表議案而言，政策之窗意味著議案能被立案的機會。關于某一主題的議案雖然真的很熱門，但距離立案卻仍有一步之遙。大多數能被立案的議案，常常是由于一些機會的出現而被立案。

1．中央或全國范圍內的大的政策導向。如有關優先發展城市公共交通的議案，黨的十六大以來，黨中央做出了優先發展城市公共交通的決策部署，總理、曾培炎副總理先后做出重要批示。這樣的大背景開啟了政策之窗，市代表提出的有關優先發展城市公共交通的議案正是順應了黨和政府的政策導向，因此能夠被順利立案。議案被立案后，政策之窗并沒有被立即關閉。市人大常委會把優先發展城市公共交通作為常委會議題，對“一府兩院”這一專項工作進行審議。同年人代會上，有關城市交通的另一件議案被立案，可見市人大常委會對有關問題的推進力度大。可以預見，有關城市公共交通的政策敞口還將持續敞開一段時間。

2．本地即將發生的重大事件。制定志愿者工作條例的議案能夠被立案要歸功于兩次該市重大活動的契機。2001年該市承辦某次國際性會議促成了市人大常委會作出開展志愿者行動的有關決定。2004年，該市創建全國文明城市和即將召開某次全國性會議，需要一定人數的志愿者，通過立法對志愿服務進行全面的規范和調整顯得十分有必要。

3．向相鄰領域的外溢。“所謂外溢，它是這樣一種過程。其中某一項目在政府議程上的出現同時也就確定了一些在概念上與其相鄰的項目后來在議程上的重要地位。”[5]“出現一扇有利于某一主題的政策之窗常常可以為另一個相同主題的敞開增加可能性。”[6]如發展城市公共交通議案被立案，增加了向相鄰的領域立案的概率，有關城市其他交通問題的議案也一直在考慮立案的范疇內，關于軌道交通的議案也就被順利立案。

以上分析了對議程設定發生影響作用的幾種因素和政策窗口的敞開。問題或者政治本身也許就可以建構起議程。然而，如果所有三種因素都匯合在一起的話，那么一個議案進人決策議程的可能性就會明顯增強。問題、政策和政治這些看似分離的因素往往在某些關鍵的時候匯聚在一起：解決辦法與問題連接起來，而且它們二者都與一些有利的政治事件連接起來。當政策之窗打開時，最有可能出現這種連接。也就是說，當機會來臨時，如果三種因素都匯合起來，代表提出的議案被立案的可能性就會明顯增強。

參考文獻

[1][2][4][5][6][美]約翰·w·金登．議程、備選方案與公共政策(第2版)[M]．北京，中國人民大學出版社．2004：114，119，209，209，239．

[3]南京市人民代表大會關于代表議案的規定(2006年3月22日南京市第十三屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議第三次修正)第六條[Z]．