用人單位規章制度法律規制探討

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摘要：用人單位規章制度目前的法律定位是用人單位的法定義務，但實踐中卻成為用人單位管理勞動者的規則。本文從用人單位規章制度的合理及合法性、民主程序的保障性、公開程序的適當性、法律效力的科學性幾個方面對用人單位現存的問題進行分析，借鑒國外的法律規定，對我國用人單位規章制度的相關法律法規提出立法建議。

關鍵詞：單位規章制度；法律規制；民主程序；公開公示；法律效力

何謂用人單位規章制度？我國立法對其概念沒有明確規定。通常認為，用人單位規章制度即勞動規章制度，又稱內部規章制度，是用人單位根據國家法律法規及其自身特點制定的，明確勞動條件、調整勞動關系、規范勞動關系當事人行為的各種規章制度的總稱。其所調整的范圍包括整個勞動過程和與勞動過程有關的諸多方面，與勞動者的切身利益息息相關。《中華人民共和國勞動合同法》（以下稱《勞動合同法》）第4條第1款規定：用人單位應當依法建立和完善勞動規章制度，保障勞動者享有勞動權利、履行勞動義務。《中華人民共和國勞動法》（以下稱《勞動法》）作出了類似規定。但在實踐中，規章制度卻成為用人單位的單方“權力”，成了約束勞動者的規則。因此，從法律層面對用人單位規章制度進行規制有著重要的理論與現實意義。

一、現階段用人單位規章制度存在的問題

（一）規章制度內容不合法、不合理，顯失公平

用人單位規章制度體現的是用人單位的意志，屬于內部自治的范疇，但是其法律效力必須依靠國家的法律。所以，用人單位規章制度不僅需要符合我國法律、行政法規和政策的規定，同時還應當符合社會道德，并且與勞動合同、集體協議等約定相配套。然而，許多用人單位規章制度存在著不合法以及不合理的內容。一些用人單位規章制度所規定的內容全部或者大部分都是勞動者的義務，對勞動者的權利僅提出一些限制性規定甚至只字不提，如規章制度從頭到尾都是“員工不準/不得/不能/必須……，否則……”；甚至直接作出一些“女職工在勞動合同期限內不能生育、職工應當晚婚，否則解除勞動合同”等等明顯違反法律的規定。有些用人單位規章制度還存在隨意設置處罰權、對勞動者恣意處罰的問題。另外，有些用人單位規章制度雖然沒有違反法律的明文規定，但是過于嚴苛，不盡合理、顯失公平。在一些用人單位的規章制度中仍然存在與勞動合同和集體合同相矛盾的規定。如果用人單位規章制度中與勞動者自身利益相關的內容都不能保證合法、合理，那么勞動者的合法權益又怎么能夠得到根本的保障呢？這樣的問題之所以會屢屢出現，是因為我國法律沒有對用人單位規章制度應當具備的內容做出明確的規定，僅在《勞動合同法》第4條規定：用人單位規章制度主要包括勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額等事項。原勞動部《關于新開辦用人單位實行用人單位規章制度備案制度的通知》中將勞動規章制度列舉為：勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲、以及其他勞動管理規定。用人單位規章制度的內容只能由用人單位自行制定，但是，受管理水平以及管理者自身素質的限制，導致實踐中用人單位規章制度內容不全面，不僅影響用人單位的管理水平和管理效率，并且也損害了勞動者應有的權益。《最高人民法院關于審理勞動爭議的案件適用法律若干問題的解釋》（法釋【2001】14號）第19條規定：“用人單位根據《勞動法》第四條之規定，通過民主程序制定的規章制度，不違反國家法律、行政法規及政策的規定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據”。只是簡單提到了用人單位的規章制度不得違反國家法律、行政法規及政策的規定，但是沒有規定其與勞動合同、集體合同的關系。導致實踐中用人單位規章制度與勞動合同、集體合同內容沖突的現象屢屢出現，有些甚至嚴重侵害了勞動者的合法權益。

（二）規章制度制定的民主程序缺乏保障

用人單位規章制度的可行性和科學性在一定程度上與它的制定程序有關。民主的程序可以使得用人單位的規章制度更加合理切合實際情況。通過民主程序制定出來的規章制度經過各階層的協商探討，可以擁有更加廣泛和深厚的群眾基礎，有利于增強勞動者的企業認同感并有效調動勞動者的積極性，從而協調好勞資關系，促進用人單位的持續健康發展。因此，用人單位規章制度制定過程中民主程序的保障便顯得尤為重要。但從實踐中看來，還存在著很多問題，程序的民主保障尚待加強。

1．制定程序太過抽象，不具有操作性。《勞動合同法》第4條對用人單位規章制度制定的民主程序僅做了原則性規定：用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規章制度時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。但是，在具體操作執行時，職工代表大會如何舉行、職工代表如何民主選舉等重要問題均沒有明確規定，使得用人單位選舉職工代表或者召開職工代表大會有著很大的自我操作空間，在絕大多數情況下，主動權都掌握在用人單位手中，民主程序無法具體落實。另一方面，勞動者本就處于弱勢地位，對于很多涉及自身利益的決策往往缺乏發言權，即便是有心聲也不敢吐露。所謂的職工代表往往大部分來自企業管理層，或者基本是企業董事會成員，而基層勞動者的代表數量卻少之又少。在這種情況下，產生的是代表用人單位的職工代表，這樣的職工代表大會很難傳達底層員工的心聲，難免淪為一種應付法律的形式。

2．勞動者參與度過低。《勞動合同法》第4條僅賦予工會和全體職工或職工代表參與規章制度制定和提出意見的權利，而勞動者的相關權利卻沒有具體的規定。由于工會不具有完全的獨立性，無法真正代表職工參與到規章制度的制定、執行和監督的過程中，導致用人單位規章制度變成了限制甚至損害勞動者權利的工具。這顯然違背了《勞動合同法》第4條的立法初衷。而另一方面，由于勞動者沒有真正參與到決策過程中，必然對制定出的規章制度缺乏認同感，在執行時缺乏主動性，對用人單位缺乏歸屬感。監督過程中，勞動者往往因為處于弱勢而對許多事情持以“事不關己”的態度，長此以往必將不利于企業的健康發展。

（三）規章制度缺乏有效公開

我國《勞動合同法》第4條第4款規定：用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。用人單位規章制度對全體勞動者都有約束力，是每一位勞動者必須遵守的行為準則，所以適當、有效的公示或告知才能使其具有約束力。在實踐中，往往是用人單位的負責人制定的規章制度，與之關系密切的勞動者卻并不知曉；或者當用人單位要對勞動者處罰時，才告知其違反了規章制度的相關規定。在勞動者不知情的情況下對其處罰顯然是有違公平的。《勞動合同法》出臺之后，雖然許多用人單位在制定規章制度有了公示意識，但操作不夠規范。例如：有的單位召集勞動者開會宣讀規章制度，并有到會簽到，但是，簽到卻無法證明宣讀的文件及內容；有的單位將規章制度在官方網站進行公布，然而絕大多數普通勞動者對這些網站并不知曉，即便是知道官網的部分勞動者也表示沒有時間、沒有習慣定期瀏覽相關網頁。因此，這樣的公示方式取得的效果幾近于零；還有的用人單位以發送電子郵件的方式告知勞動者，但許多勞動者并沒有查看電子郵件的習慣；其他的公示方法如在公告欄、宣傳欄張貼，在員工手冊中記載等均存在著無法確保全體勞動者知悉公司規章制度的風險。一旦涉訴，用人單位往往處于不利的地位。可見，以適當、有效的方式對用人單位規章制度進行公示并以合法證據的形式保存公示的事實，對于用人單位具有非常重要的意義。至于采用何種公示方式更有效，需結合各用人單位的具體情況加以確定。

（四）相關法律法規不科學

作為用人單位內部管理的規章制度，要得到法律的認可和接受，就必須符合相關法律和行政法規的要求。但由于現階段立法技術不夠成熟、勞資關系錯綜復雜，有些看似“合法”的用人單位規章制度也會喪失立法時所追求的科學性，導致勞動糾紛的出現，并損害雙方的合法權益，尤其是勞動者的合法權益。盡管我國現行立法對于用人單位規章制度有所規定，但現行法律中的有關規定仍存在著大量問題。

1．法律規定混亂，未限制規章制度的主體范圍。例如：對于“用人單位”這一基本法律概念，其內涵與外延在不同法律中尚不統一。《勞動法》將用人單位限于中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織，而同一法律位階的《勞動合同法》則增加了民辦非企業單位等組織，作為《勞動合同法》下位法的《勞動合同法實施條例》則將其范圍進一步擴大，增加了一些依法成立的合伙組織和基金會，如律師事務所、會計師事務所。因此，這些新增的“用人單位”是否應當依法建立完善規章制度，則成為一個現實問題。

2．法律規定沒有有效限制規章制度的內容范圍。我國現行立法僅就用人單位規章制度的范圍進行了并不詳盡的肯定列舉描述。《勞動合同法》第4條規定的用人單位規章制度包括：勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度。但未劃定其否定性“負面清單”，以限制其規定的內容范圍，如不得因習俗、出身、家庭狀況、性別、殘疾或者信仰等因素不同，侵害有相同職業能力的勞動者的權益。

3．法律規定不明確，導致用人單位權利濫用。《勞動合同法》第39條第1款第2項規定：勞動者嚴重違反用人單位規章制度的，用人單位可以解除勞動合同。但相關法律法規沒有就何為“嚴重違反勞動紀律”做出解釋；另外，對一些其他處罰事由也缺少明確規定。這為用人單位提供了較大的隨意空間，導致實踐中用人單位濫用解雇權的現象大量出現，各種辭退勞動者的“奇葩”理由頻現。如：上海某公司規定在單位說5次上海話將被辭退；企業老板嫌清潔女工貌丑，稱其像逃犯，試用一天辭退。4．立法缺乏勞動者權益保障的程序性設計。首先，在制定階段，勞動者無法充分參與決策，形式上的職工代表和職工代表大會無法真正代表勞動者，致使勞動者的權益無法在規章制度中得到保障；其次，在執行階段，最突出的是缺乏用人單位處罰權的程序性規定。由于沒有關于勞動者申辯權、調查取證、正式處罰前的警告等程序性規定，被解雇的勞動者往往會失去改正、申辯、調查取證的機會，使得用人單位濫用解雇權的現象大量出現；最后，在監督階段，由于缺乏程序規制，一些用人單位僅在形式上制定合法合理的規章制度，實際則是另一套“制度”在發揮作用，而缺乏勞動者監督的規章制度就變成了用人單位應付勞動監察部門的手段和工具。這種“虛化”的用人單位規章制度，極大地消解了相關法律法規的效力。

二、國外規章制度立法的借鑒

（一）關于規章制度的內容

法國《勞動法典》不僅規定了肯定列舉式條款，還規定了排除性條款，對用人單位規章制度內容的范圍加以限制。第122-35條規定：用人單位規章制度不能違反法律、法規以及集體合同、集體協議的條款，也不能不成比例地限制勞動者個人的、集體的權利及自由，制定出不能被雇員的任務性質所證明的雇主所追求的目標；也不能只因性別、習俗、家庭狀況、出身、觀點、信仰或者殘疾等方面對具有同等職業能力的勞動者進行區別對待。法國不僅把違反法律法規及政策性規定列入到排除范圍內，而且還將一些不合理因素列入其中，這樣不僅有利于限制用人單位通過過于龐雜的規定縮減勞動者權利及自由，更可以有效保護勞動者的合法權益。

（二）關于制定程序

各國勞動法都將保障勞動者的參與權作為制定用人單位規章制度的必要條件。德國勞動法規定，制定用人單位的規章制度必須經職工代表和用人單位協議達成。如果勞資雙方不能就規章制度內容達成一致，就可以采取和解、仲裁等方式。德國勞動法在涉及企業的組織、雇員行為等問題上還規定了企業委員會享有“共決”權。我國尚無用人單位規章制度制定程序的專門規定，對于職工代表大會和工會的作用也無詳細規定。因此我國應該借鑒德國勞動法中的規章制度的制定程序條款。

（三）關于公示和監督制度

關于公示制度，日本《勞動基準法》規定，必須在各休息室及食堂、車間部門等明顯的位置張貼勞動規則，確保勞動者確實知曉。而我國法律并未規定如何公示以及公示的具體標準，缺乏可操作性。我們可以借鑒日本的做法，對公示的方法做出具體的規定，使公示的標準具有法律依據。法國《勞動法典》對企業內部規章制度執行過程中的監督措施做出了詳細規定，其監督職責由勞動監察官專門負責，雇主提交的內部勞動規則制定的程序是否合法、內容是否超出法定范圍、是否違反法律法規、企業的集體合同或集體協議應該由勞動監察官要定期檢查。勞動監察官如發現規章制度制定程序不合法，要督促雇主重新履行法定程序；勞動監察官作出的要求修改或撤銷的決定，必須以書面方式說明理由，并要傳達到企業委員會成員或員工代表，以及企業安全衛生委員會成員。此外，若發現雇主沒有制定內部勞動規則或者規則沒有全面包括法定的內容，則有權督促雇主盡快制定內部勞動規則，或補足缺少的內容。如果雇主仍然拒絕按照法律要求履行其義務，根據法國《勞動法典》條例篇第154-4條的規定，雇主的行為就構成刑法上的第四等違警罪。顯然我國應該借鑒法國《勞動法典》的規定。

三、我國用人單位規章制度的完善路徑

為確保用人單位規章制度的合法有效應具備以下幾個要件：一是所涉內容適法；二是保障民主程序；三是公開程序適當；四是法律效力科學。針對目前用人單位規章制度中存在的問題，筆者認為，應當從以下這五個方面進行完善規制：

（一）所涉內容應當適法

用人單位規章制度的適法是指用人單位規章制度所涉及的內容符合法律、法規和規章的相關規定。要保證用人單位規章制度所涉內容的適法性，首先，需盡快制定專門規定對用人單位的規章制度加以規范，包括內容、制定的程序、監督的措施以及對違法單位懲罰措施等，而不僅僅是原則性的規定；加強法律的可操作性，使其更好地發揮法律規范的作用。其次，還應該對規章制度內容加以限制，規定排除條款，把不合理的因素納入到排除范圍內。如因家庭狀況、出身、性別、習俗、殘疾等因素，而侵害勞動者權益的條款。此外，還應顧及不同用人單位及勞動者自身的差異性，賦予其一定的自主權，允許在法定內容外制定與本單位差異性密切相關的內容，諸如選任員工的依據、工資等級、升職條件等。但這些內部制度不應與法律法規的強制性規定相沖突。這樣才能有效地遏制用人單位濫用制定權，減少勞動糾紛。

（二）有效保障民主程序

我國應制定關于用人單位規章制度制定程序的具體規定，以保障勞動者的參與權和決策權。用人單位在制定規章制度時，應邀請工會代表或職工代表參加，并賦予其一定的決策權。在制定出本單位的規章制度草案后，需廣泛征求本單位勞動者的意見，并進行修正，由職工代表大會審議后通過，用人單位無職工代表大會的需征得工會同意，沒有工會的由職工大會或本單位職工所推薦的代表討論通過。對于一些用人單位和職工代表及工會存在爭議并且無法協商一致的內容，可借鑒德國做法，以和解、仲裁的方式解決，避免用人單位單方決定的情況發生。同時應該注意職工代表具有廣泛性，不應過度向管理層傾斜，應保障底層勞動者具有一定代表比例。此外，我們還應該加大勞動行政管理的審查監督，以保障制定程序的民主性。

（三）規章制度適當公開

筆者認為，用人單位可以根據自身的需要，選擇以下一種或一種以上公示方法：一是內部培訓法；二是傳閱法；三是入職登記表聲明條款；四是勞動合同約定法；五是考試法；六是員工手冊發放簽領確認記載；七是意見征詢法（需保存有員工簽名的登記表）。值得注意的是，司法實踐中，勞動者通常以不知道規章制度的內容為由，主張規章制度未曾公示，用人單位往往又無法提供其曾經公示的證據，最終導致敗訴的后果，如果僅僅采用網站公布、電子郵件告知、公告欄，宣傳欄張貼，可能面臨舉證難的問題。因此，用人單位應當區分不同勞動者的工作崗位和工作地點，確保勞動者能夠有效知悉。另外，我們還建議用人單位規章制度進行公示或告知勞動者時，引入第三方或公證人員介入，采取錄音錄像等方法，以此規避舉證難的法律風險。

（四）法律規定科學有效

在制定用人單位規章制度專門規定時，應注重加強立法技術，統一規范基本法律概念，如用人單位、勞動者、規章制度的范圍等等。同時應該進行程序性設計，增強法律的可操作性，如詳細規定職工代表選舉辦法，各個階層的代表比例，職工代表大會舉辦方式等，使其更好的發揮法律規范的作用。（五）完善備案制度我國的備案制度已經實踐多年，被廣泛的應用和遵守，如果對用人單位報備的規章制度進行實質性審查而非形式性審查，則非常有利于對勞動者合法權益的保護。此外，還應擴大適用備案制度的范圍，所有的用人單位規章制度都必須備案。現階段，由于我國勞動者與用人單位的地位并不平等，法律意識的匱乏和自身力量的薄弱，勞動者的合法權益往往很容易受到侵害。而勞動行政部門實質上是勞動者利益的代表，加強勞動行政部門的作用能在很大程度上彌補勞動者力量的不足。總之，制定規章制度不僅是用人單位的權利，也是用人單位的義務；用人單位規章制度不僅是規范勞動者行為的準則，更是勞動者權益的保護盾。當下勞資矛盾突出、勞動糾紛不斷，加強用人單位規章制度的法律規制迫在眉睫。法律應當規制用人單位規章制度，使其內容更加合法、合理，程序更加民主公開，以有利于勞動者合法權益的保障以及企業的管理和效率。

作者:王珊 韓陽 鄭伊萍 王悠 單位:北方工業大學文法學院