實名制對建筑工人權益保護的法律分析

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的農民工群體，但從各地反映情況來看，拖欠農民工工資問題仍主要發生在建筑工程領域，所以即使并沒有明確是建筑工人實名制的要求，仍可視為是首次提出建立實名制管理辦法，此次《管理辦法》的出臺也是對國辦發[2016]1號的具體落實。2017年2月24日國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19號）是實名制管理方式初步形成的展現。其中第六部分在“提高從業人員素質”中，提出改革建筑用工制度，建立全國建筑工人管理服務信息平臺，開展建筑工人實名制管理，記錄建筑工人的身份信息、培訓情況、職業技能、從業記錄等信息，逐步實現全覆蓋。2017年5月，全國建筑工人實名制管理平臺正式上線，在湖北武漢進行試點。實名制管理方式逐步走向成熟始于2017年8月，這個階段是真正以建筑工人為對象而構建的實名制具體實施辦法，其直接目標是保障建筑工人的職業發展，更具有目標性和實踐性。

2017年8月，人社部辦公廳印發《治欠保支三年行動計劃（2017-2019）》，行動措施中明確“全面推行勞動用工實名制管理。督促用人單位與招用的農民工依法簽訂勞動合同，建立職工名冊。在工程建設領域，全面實行農民工實名制管理制度，建立勞動計酬手冊，健全用工和工資支付記錄，明確用人單位對農民工的工資支付責任。2017年底前，實名制管理覆蓋40%以上在建工程項目，2018年底前覆蓋率達到70%，到2019年底基本實現全覆蓋。”2017年11月，住建部印發《關于培育新時期建筑產業工人隊伍的指導意見（征求意見稿）》，提出全面推行實名制管理，到2020年實現全國建筑工人實名制全覆蓋。2018年5月，住建部市場監管司起草《建筑工人實名制管理辦法（征求意見稿）》及《全國建筑工人管理服務信息平臺數據標準（征求意見稿）》，就兩份文件向各地區住建部門征求意見。2019年2月，住建部和人社部聯合印發《管理辦法》，代表實名制管理方式走向繼續發展時期。這個階段實名制管理方式有法可依，其適用范圍由試點普及全國，各地各級建筑行業工人被正式納入全國建筑工人實名制管理信息平臺。其目的是為了規范建筑市場秩序，加強建筑工人管理，維護建筑工人和建筑企業合法權益，保障工程質量和安全生產，培育專業型、技能型建筑產業工人隊伍，促進建筑業持續健康發展。從建設單位、建筑企業、具體負責人、住建部與人社部及各級部門和建筑工人這五個主體對建筑工人的從業、培訓、技能和權益保障等方面，以真實身份信息認證的方式設計了綜合管理的制度。該法規的頒布及實施意味著建筑工人實名制正式進入繼續發展階段，其實施隨著2019年2月《建筑工人實名制管理辦法》（以下簡稱為《管理辦法》）的頒布與實施，建筑工人的勞動權益保障問題再次引起關注。《管理辦法》的出臺不僅僅是建筑行業規范化管理的有力依據，更是確立建筑工人勞動關系及勞動保障的理論支持，能夠在一定程度上解決“欠薪”“工傷”等問題，進而推動集體勞動關系法律機制的全面構建及建筑行業的穩健發展。《管理辦法》將以何種方式和路徑去影響建筑工人、建筑單位及建筑業的發展，又將會產生怎樣的作用和效果，配套措施該如何跟進，則是更加值得思考的問題。

《管理辦法》出臺的立法背景梳理

實名制管理方式的立法隨著建筑行業的發展不斷變化，其發展大致可分為萌芽期、初步形成、走向成熟、繼續發展四個時期。實名制管理方式萌芽期的標志是2016年1月國務院辦公室印發《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（國辦發[2016]1號）的出臺。其中，第二部分“全面規范企業工資支付行為”中，提出全面實行農民工實名制管理制度、逐步實現信息化實名制管理并辦理實名制工資支付銀行卡、落實勞務用工實名制管理制度等規定，這些規定是圍繞解決拖欠農民工工資問題而開展的，其主體是廣大行業中的效果及相關政策的出臺還需時間和實踐的考驗。從《管理辦法》出臺的歷史梳理來看，其發展變化有著以下特點：《管理辦法》對法規適用主體的進一步明確和具體化，由廣大行業的農民工群體發展為建筑工人；《管理辦法》的形成是通過中央政策推進、地方跟進落實，雙管齊下多方保障自上而下的路徑不斷推進的；《管理辦法》的出臺是多部門聯合推進的結果，由于建筑工人實名制關系到建筑行業發展與建筑工人勞動權益保障，因此住建部與人社部是《管理辦法》推進和制定、實施和保障的主要部門；《管理辦法》可以作為《建筑法》和《勞動合同法》等相關法律的配套立法，是為了解決建筑行業工人比較復雜但又發展變化較快的勞動關系問題而進一步作出的具體規定。

《管理辦法》的勞動法意義

在立法層面，《管理辦法》是確認建筑工人與建筑單位之間勞動關系的規范來源。勞動關系是構建勞動法的基石，而勞動合同則是認定勞動關系的關鍵因素之一。建筑業勞動合同簽訂難的原因之一在于，建筑工人本身法律素養和維權意識不高，會出現“不知道簽合同”“不需要簽合同”和“不愿意簽合同”等現象，比如建筑工人的勞動合同中出現“工人自己負責社保”或“每月支付少量生活費，工資年底清算”等不當條款，該類合同即使簽訂也無法切實成為維權的工具。矯正勞動關系的核心在于勞動合同的簽訂，其簽訂的數量、質量與方式，都直接影響著建筑工人勞動權益的保障。《管理辦法》中第八條、第十一條和第十四條中反復強調必須先簽訂勞動合同再進場施工，建筑企業應依法按照勞動合同約定支付建筑工人報酬，設計了簽訂勞動合同、安全培訓、實名制管理平臺登記、進入施工現場作業的實名制基本流程。《管理辦法》同時設定了建筑企業（包括總承包企業與分包企業）、建設單位、項目管理人等責任主體，確定了對建筑工人的實名制管理、勞動合同簽訂、安全培訓等內容承擔相應程度的責任。讓相應的責任主體無法逃避責任，規避勞動合同的簽訂，提升勞動合同簽訂的效率、數量并使得勞動合同進一步發揮對于勞動關系認定的作用，初步構建起以勞動合同為主要特征的個別勞動關系調整機制。在司法實踐層面，《管理辦法》為保障建筑工人的勞動權益提供了路徑。由于長期以來建筑業“層層分工”的用工體制，違法發包分包在不同建筑主體之間運轉，出現拖欠工資、因工傷亡等問題互相推諉、無從追償的情況。《管理辦法》的出臺，構建了實際施工人與發包人即建筑工人與建筑企業之間的直接法律關系，使得建筑工人在具體勞動權益糾紛中更加具有主動權。根據《管理辦法》第八條規定，“全面實行建筑業農民工實名制管理制度，堅持建筑企業與農民工先簽訂勞動合同后進場施工。建筑企業應與招用的建筑工人依法簽訂勞動合同，對其進行基本安全培訓，并在相關建筑工人實名制管理平臺上登記，方可允許其進入施工現場從事與建筑作業相關的活動”，建筑工人以建筑企業為被告主張合法權利的，人民法院應當根據《管理辦法》及勞動合同的內容進行裁判，促使建筑工人更多地利用法律途徑解決勞動權益糾紛，切實保證建筑工人勞動關系的建立，保障其在法治的軌道上正常順暢地運行。在法律實施層面，《管理辦法》成為建筑企業與建筑工人規范化轉型的間接動力。一方面，將推動建筑企業的用工機制轉型。新的用工機制對于用工管理實名制、培訓管理實名制、工資發放實名制、社保繳納實名制、現場管理實名制等都提出了全新的更為嚴格細致的要求。以往僅提供各種建筑勞務為主的單一建筑勞務公司將向具備專業資質的專業型企業轉變以滿足需求，而建筑用工體系也將轉變成為施工承包企業自有建筑工人為骨干，專業作業企業自有建筑工人為主體的多元化體系。另一方面，將促進建筑農民工群體向專業型技術工人轉型。建筑工人多數由農民工組成，無論是在本身技能素養還是在勞動權益保障上，他們都處于劣勢。實名制制度有利于改變目前建筑工人勞動合法權益尤其是工資支付被忽視的局面，真正實現從“游擊隊”到“正規軍”的轉變。

《管理辦法》的出臺是相關部門將矛頭對準建筑行業勞動關系規范化管理的重要一步，其對于保護建筑工人的合法權益、規范用工模式、明確主體責任、提高建筑工人維權意識和勞動水平有著開創性的意義，既有利于勞資雙方淡化矛盾沖突，又有利于整個建筑行業規則的正規化和轉型發展。當然，《管理辦法》出臺后的效果還需要在時間和實踐中反復檢驗，尤其是對于規范勞動關系的矯正，其范圍之廣、力度之大、強度之深，還需要建筑行業各個環節各個主體對于法律的正確理解與規范執行，監管部門的正確引導與切實履職，建筑工人維權意識的提高等綜合作用。

作者:呂月明 單位:中國政法大學