探究入世對(duì)我國法制構(gòu)建的新沖擊

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摘要：本文以法理學(xué)的視角從WTO的司法審查稍度及透明度原則為切入口，依次分析了加入WTO后對(duì)我國立法、行政、司法三大法律制度產(chǎn)生的影響。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)按照WTO規(guī)則和現(xiàn)代法治的要求，實(shí)現(xiàn)立法公開合理、行政透明民主、司法公正權(quán)威的良好法制環(huán)境。

關(guān)鍵詞：WTO立法行政司法

加入WTO，即是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)，這首先要求我們研究、熟悉WTO規(guī)則，從法律上、制度上積極作好應(yīng)對(duì)。筆者試圖從WTO的司法審查制度和透明原則為切入口，分析入世對(duì)我國立法、行政、司法制度帶來的沖擊和挑戰(zhàn)。

一、對(duì)我國立法制度的挑戰(zhàn)

WTO透明度原則和司法審查制度，要求我們應(yīng)當(dāng)要革除現(xiàn)有立法體制中的弊端，促進(jìn)立法活動(dòng)本身的法治化、民主化和公開化，推動(dòng)高度透明、高效運(yùn)作的現(xiàn)代立法體制模式的建立，從而迅速提高我國立法的科學(xué)性、先進(jìn)性和實(shí)施的有效性，并使我國的相關(guān)立法實(shí)現(xiàn)與國際先進(jìn)立法和通行規(guī)則相接軌。

(一)在立法過程中，我們要按照法治原則要求，堅(jiān)持立法的公開透明操作和立法程序的嚴(yán)格正當(dāng)性，并按照WTO規(guī)則要求，結(jié)合我國實(shí)際情況，提高立法的科學(xué)嚴(yán)密性、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)則可操作性。立法機(jī)關(guān)在立法過程中，應(yīng)當(dāng)要堅(jiān)持立法的公開性和透明度，反復(fù)征詢各種利益主體、各階層社會(huì)成員、相關(guān)專家學(xué)者的意見；要嚴(yán)格堅(jiān)持立法論證、聽政、爭論和辯論等程序，除涉及國家秘密及法律的強(qiáng)制性禁止公開的內(nèi)容外，應(yīng)當(dāng)要將整個(gè)立法討論過程對(duì)全社會(huì)公開，允許合乎法律規(guī)定的社會(huì)成員旁聽、咨詢和查閱有關(guān)文件檔案等；對(duì)于那些與普通民眾生活密切相關(guān)的立法，除了應(yīng)當(dāng)公開立法目的、立法調(diào)查、立法論證等有關(guān)資料外，還應(yīng)當(dāng)將每個(gè)代表的意見、討論過程、爭論論點(diǎn)、不同觀點(diǎn)等予以公開，使整個(gè)立法過程都實(shí)行“陽光操作”，從而確保立法的科學(xué)性和合理性以及與WTO規(guī)則的一致性。

與此同時(shí)，在立法過程中，既要充分考慮國內(nèi)現(xiàn)實(shí)的基本國情，更要注意與國際社會(huì)通行法律規(guī)則和慣例保持一致或相銜接，并及時(shí)吸收世界優(yōu)秀法律文明成果，始終堅(jiān)持立法的先進(jìn)性與開放性。

(二)要進(jìn)一步提高各級(jí)政府、部門以及地方立法的透明度，加強(qiáng)人大和司法機(jī)關(guān)對(duì)其立法的審議和監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)格將其立法活動(dòng)限定在憲法、法律和WTO規(guī)則范圍內(nèi)，加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章的清理工作，切實(shí)維護(hù)法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

與WTO透明度要求相比，我國現(xiàn)有立法體制中存在的主要問題是各職能部門和地方政府自行立法，并以此作為地方和部門“內(nèi)部規(guī)則”的現(xiàn)象比較普遍。所以，我們要進(jìn)一步提高政府部門、地方立法的透明度，加強(qiáng)人大和司法機(jī)關(guān)對(duì)其立法活動(dòng)的監(jiān)督與指導(dǎo)；同時(shí)，對(duì)那些與現(xiàn)代法治要求和WTO規(guī)則不相適應(yīng)的法律法規(guī)予以及時(shí)審查清理，該廢止的廢止，該修改的責(zé)令修改，該重新制定的要重新制定，從法律制度上解決立法中存在的混亂無序、質(zhì)量低劣、相互沖突、越權(quán)立法和立法爭權(quán)爭利等現(xiàn)象。

(三)要深入研究WTO規(guī)則和制度中的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，使自己的立法在不違背WTO規(guī)則和義務(wù)的同時(shí)，充分吸收、運(yùn)用WTO規(guī)則中的權(quán)利規(guī)定及具體適用范圍，以達(dá)到促進(jìn)我國經(jīng)貿(mào)發(fā)展、保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益和安全之目的。在我國成為WTO成員后，我們?cè)诹⒎ㄉ系漠?dāng)務(wù)之急，一方面要自覺保持國內(nèi)法律法規(guī)與WTO規(guī)則要求的一致性；另一方面，更要深入研究WTO所規(guī)定的實(shí)體權(quán)利和程序規(guī)則。在WTO實(shí)體權(quán)利中，我們既要研究一般法律規(guī)定，也要研究其規(guī)則中的例外、保留、豁免、緊急措施、特別處理、對(duì)發(fā)展中國家的特別保護(hù)措施等規(guī)定，尤其要研究WTO沒有規(guī)定或沒有明令禁止的保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的措施、涉及國家經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)保障機(jī)制、開拓國外市場措施、進(jìn)口救濟(jì)措施等法律規(guī)定；在WTO程序規(guī)則中，我們既要研究作為當(dāng)事國進(jìn)行WTO訴訟的提起、應(yīng)訴、上訴、調(diào)解、和解、斡旋、應(yīng)對(duì)專家小組審理、期間等訴訟程序規(guī)則及技巧，也要研究作為非當(dāng)事國“第三方”參與WTO訴訟的相關(guān)程序、規(guī)則、權(quán)利及影響等，充分把握和運(yùn)用WT0訴訟規(guī)則和技巧。

二、對(duì)我國行政制度的挑戰(zhàn)

WTO透明度原則和司法審查制度，要求我們應(yīng)當(dāng)形成高效順暢和法治化的政府運(yùn)作機(jī)制，建立廉潔精干的公務(wù)員隊(duì)伍，培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)注重行政行為的公開合法性和依法行政的習(xí)慣，從而推動(dòng)和加快我國民主政治建設(shè)的進(jìn)程。

WTO透明度原則以及對(duì)行政行為進(jìn)行審查和訴訟的司法審查制度的建立，對(duì)我國政府行政運(yùn)作機(jī)制提出了更高、更嚴(yán)格的法治化要求，即“社會(huì)對(duì)政府政策的公開化、政府行為透明化要求更高，民主化程度要求也更高”。因之，我國在加入WTO后，政府部門將圍繞行政行為的合法性、正當(dāng)性和透明度，從觀念、習(xí)慣到體制等都將發(fā)生重大而深刻的變化。即要求我們的行政機(jī)關(guān)要按照WTO規(guī)則和現(xiàn)代法治建設(shè)的要求，促進(jìn)政府行政行為的正當(dāng)化和合法性，建立依法辦事、高效順暢的政府運(yùn)作機(jī)制，從而提高政府工作的效能和威信，推動(dòng)社會(huì)文明的全面發(fā)展與進(jìn)步。

(一)各級(jí)政府部門要養(yǎng)成嚴(yán)格按照法律和法律的正當(dāng)程序辦事的習(xí)慣，遵循政府行為“法無授權(quán)即非法”的理念，堅(jiān)決擯棄過去那種不按法律法規(guī)和程序規(guī)定，而只按上級(jí)“紅頭文件”、“會(huì)議紀(jì)要”甚至是“領(lǐng)導(dǎo)批示”來辦事的做法，做到行政行為的合法、公開和透明。

(二)要通過法律明確規(guī)定各級(jí)政府機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍、義務(wù)內(nèi)容和角色定位，在賦予其行使公共行政權(quán)力的同時(shí)，要明確其承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)的義務(wù)與責(zé)任，切實(shí)改變行政機(jī)關(guān)存在的“官僚主義”、“衙門作風(fēng)”等惡習(xí)，使行政機(jī)關(guān)及其工作人員牢固樹立服務(wù)公眾的“公仆”意識(shí)。

(三)要在法律上確立一套完備而透明的對(duì)政府權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督與制約的權(quán)力制衡機(jī)制、對(duì)政府行政行為的責(zé)任進(jìn)行落實(shí)的責(zé)任追究機(jī)制以及對(duì)非法行政行為給社會(huì)主體合法權(quán)益造成損害時(shí)進(jìn)行賠償?shù)那謾?quán)救濟(jì)機(jī)制，從而確保行政權(quán)力行使的合法化、透明化。在此方面，有些地方已經(jīng)走在了前面。如湖北、湖南、山東等省頒布了實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的有關(guān)規(guī)定，對(duì)政府執(zhí)法行為有主體、范圍、責(zé)任追究、賠償主體等方面作出了詳細(xì)的操作性的規(guī)定，并納入了政府目標(biāo)考核的范疇，占整個(gè)考核比例的10％強(qiáng)。我國在加入WTO后，要“實(shí)現(xiàn)透明的、責(zé)任的、服務(wù)的、競爭的政府，最重要的就是要建立一套責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制，讓政府能夠切實(shí)承擔(dān)責(zé)任。

(四)要以高標(biāo)準(zhǔn)、高素質(zhì)要求去建立公務(wù)員隊(duì)伍，將公務(wù)員管理和監(jiān)督活動(dòng)納入透明化、公開化的法治軌道，以適應(yīng)建設(shè)透明、高效、精干、廉潔的現(xiàn)代政府的需要，在以西方發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)的舊的國際經(jīng)濟(jì)秩序尚存的情況下，中國作為WTO新成員，尤其是作為處于“后發(fā)式”社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展中大國，在實(shí)施“趕超戰(zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的過程中，特別需要我們按照WTO規(guī)則和現(xiàn)代法治社會(huì)要求，建立透明民主、高效廉潔的強(qiáng)有力的“法理型”政府，以保障本國經(jīng)濟(jì)權(quán)益和經(jīng)濟(jì)安全，推動(dòng)對(duì)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步。而政府能否進(jìn)行透明度、法治化的高效運(yùn)作，關(guān)鍵在于我們能否以現(xiàn)代法治理念去教育、培養(yǎng)政府機(jī)關(guān)的工作人員，能否建立健全一整套完善的對(duì)公務(wù)員進(jìn)行遴選、考核、評(píng)價(jià)、回避、升降、淘汰等先進(jìn)的管理制度，以及能否形成相對(duì)完備的對(duì)公務(wù)員非法行政行為進(jìn)行責(zé)任追究與處罰的法律制度。實(shí)踐證明，只有切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的管理，建立起完備順暢的公務(wù)員隊(duì)伍的進(jìn)出口通道，形成人大、監(jiān)察、司法甚至媒體、輿論等在內(nèi)的對(duì)公務(wù)員行政活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)制，使其在從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)能夠?qū)嵭懈叨韧该鞯摹瓣柟庾鳂I(yè)”，才能切實(shí)有效地防止乃至杜絕其行政行為的“暗箱操作”以及非法行政行為的行使。所以，從形式上看，政府行政行為透明度是要求公共權(quán)力行使的公開化和民主化，而從本質(zhì)上看，其真諦乃是“依法制權(quán)”、“依法治官”。概言之，就是要求政府機(jī)關(guān)及其工作人員能夠切實(shí)根據(jù)法律的授權(quán)范圍及正當(dāng)程序進(jìn)行行政活動(dòng)，做到依法辦事。

三、對(duì)我國司法制度的挑戰(zhàn)

為保證WTO規(guī)則在所有成員中的適用和實(shí)施，WTO的許多協(xié)議包含了要求成員方在其境內(nèi)開展司法審查的規(guī)定。其目的在于約束成員國境內(nèi)行政當(dāng)局的權(quán)力濫用，保障受到損害的一方當(dāng)事人能夠?qū)で蠊降谌降牟门小８鶕?jù)WTO有關(guān)司法審查的規(guī)定，成員方政府的部分抽象行政行為，如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、具有普遍約束力的決定、命令等，將納入到法院的司法審查范圍；部分終局行政裁決行為將納入到法院的司法審查范圍。我國《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院不受理對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令而提出的訴訟。《行政復(fù)議法》雖然規(guī)定了對(duì)某些抽象性行政行為可以進(jìn)行行政復(fù)議，如國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上各級(jí)政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的規(guī)定，但仍然排除了對(duì)國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的行政復(fù)議。顯然，我國司法機(jī)關(guān)缺乏對(duì)這方面的獨(dú)立司法審查權(quán)。

可見，WTO透明度原則和司法審查制度，對(duì)我國現(xiàn)有司法制度提出了新的挑戰(zhàn)，要求我們不僅要在法律上真正賦予司法機(jī)關(guān)以司法獨(dú)立權(quán)，更要堅(jiān)持司法運(yùn)作的公開性和透明度；同時(shí)，要完善對(duì)司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)制，從而有效地遏制和防止司法腐敗，切實(shí)維護(hù)法律的權(quán)威性和公正性。

(一)我們應(yīng)當(dāng)要改變司法機(jī)關(guān)“行政化”運(yùn)作的現(xiàn)狀，使司法機(jī)關(guān)真正享有憲法所賦予的獨(dú)立審判權(quán)和司法中立性。

司法獨(dú)立性和中立性是法治社會(huì)的基本要求之一，也是司法能夠?qū)崿F(xiàn)法律正義和維護(hù)社會(huì)公正的必要前提。由于WTO透明度原則大大地提高了司法裁定與判決的公正性和公開性程度，這就要求司法機(jī)關(guān)只能以法律的規(guī)定及其精神為圭臬，而不能受任何法外因素的影響。司法實(shí)踐也反復(fù)證明，由于我國司法機(jī)關(guān)在體制上沒有真正享有憲法所賦予的司法獨(dú)立權(quán)，而是在人、財(cái)、物等方面均隸屬于各級(jí)行政機(jī)關(guān)，因而其難免不受諸多外在因素的制約與干擾，由此所帶來的“司法腐敗”、“判決不公”等問題，已引起廣大社會(huì)民眾的強(qiáng)烈不滿。在我國加入WTO后，這種具有行政依附性的司法體制，其究竟能否真正“獨(dú)立行使審判權(quán)”，究竟能否真正實(shí)現(xiàn)法律的公正性，也“可能會(huì)成為我國入世后的一段時(shí)期內(nèi)爆發(fā)爭端的焦點(diǎn)之一”。因此，按照憲法和現(xiàn)代法治社會(huì)的要求，創(chuàng)設(shè)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)和法官獨(dú)立行使審判權(quán)的法律機(jī)制，從法律制度上實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立性和中立性，已成為我國當(dāng)前進(jìn)行司法體制改革最為迫切的任務(wù)。

(二)我們要切實(shí)保障國家司法制度的統(tǒng)一性，有效地維護(hù)司法和法律的權(quán)威性。

WTO要求其成員方必須要保持其管轄區(qū)域內(nèi)的法制或司法統(tǒng)一性，司法機(jī)關(guān)必須要按照國家統(tǒng)一頒布的司法規(guī)則進(jìn)行司法活動(dòng)；防止和杜絕各成員方境內(nèi)的不同地方按照自行制定的規(guī)則各行其是、令其他成員方無所適從的情況的發(fā)生。就目前我國司法實(shí)踐中存在的問題而言，影響我國法制統(tǒng)一性和透明度原則實(shí)施的主要因素，除了各地司法機(jī)關(guān)在理解和適用法律和相關(guān)司法解釋上存在差異，以及各地方司法機(jī)關(guān)自行制定“內(nèi)部規(guī)則”以外，“就審判機(jī)關(guān)而言，目前干擾法制統(tǒng)一的主要威脅是地方保護(hù)和部門保護(hù)主義，集中表現(xiàn)在案件的管轄權(quán)和生效裁判文書的執(zhí)行兩個(gè)方面”。因此，“法制統(tǒng)一原則不僅是世貿(mào)組織規(guī)則的要求，同時(shí)也是我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的需要。人世以后，如何保證世貿(mào)組織的規(guī)則和我國與之有關(guān)的國內(nèi)法在全國的統(tǒng)一實(shí)施將是一個(gè)重要的課題。”而圍繞這一課題，我們“要遵循WTO法制統(tǒng)一原則，徹底摒除地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的觀念，嚴(yán)格依照我國的法律法規(guī)、司法解釋以及WTO規(guī)則的精神審理案件，維護(hù)我國的法律權(quán)威和法制的統(tǒng)一性。”

(三)除涉及國家秘密和法律規(guī)定不能公開的案件外，我們要切實(shí)做到司法過程和程序的公開，使司法活動(dòng)從案件受理、審理到判決、執(zhí)行等能夠?qū)嵭腥掏该骰\(yùn)作。

公開、公正、公平是現(xiàn)代司法的最顯著特征。在我國加入WT0以后，我國司法機(jī)關(guān)的“裁判不僅在國內(nèi)某一區(qū)域或當(dāng)事人身上發(fā)生作用，而且會(huì)在國際上產(chǎn)生巨大的影響，從而不僅影響人民法院的公正形象，更會(huì)影響國家的法制形象和根本利益”。因此，我們必須要“根據(jù)WTO的公開透明原則，樹立公開審判觀念，做到審判規(guī)則公開及庭審、判決、裁判文書公開”。也就是說，“加入WTO后，對(duì)審判工作的要求將會(huì)更高，人民法院的司法活動(dòng)不僅要符合國家主權(quán)原則和法治原則，還要符合WTO的基本原則和規(guī)則。”這就要求司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要“強(qiáng)化幾個(gè)觀念：在主權(quán)原則下，堅(jiān)持非歧視原則，強(qiáng)化司法公正觀念；堅(jiān)持透明度原則，強(qiáng)化司法公開觀念；堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，強(qiáng)化司法公平觀念；遵循審判規(guī)律，強(qiáng)化審判獨(dú)立觀念”。在具體的司法運(yùn)作過程中，我們不僅要將所有的法律法規(guī)和司法程序等法律資料予以公布，而且要將相關(guān)案件的司法審理、判決過程及法律與事實(shí)認(rèn)定等司法活動(dòng)予以公開。條件許可時(shí)，可以向全社會(huì)公布依法可以公開的司法裁判文書，從而使司法可以獲得與WTO透明化規(guī)則要求相一致的良性運(yùn)作機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)所要求的案件審理過程和結(jié)果的公正性、司法判決的權(quán)威性以及司法執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

(四)我們應(yīng)當(dāng)要建立司法審判人員“職業(yè)準(zhǔn)入”機(jī)制，確保司法人員具備較高的法理水平、專業(yè)技能以及忠誠的法律信仰。wWw.gWyoO.

現(xiàn)代法治社會(huì)中的司法是一種具有高度技術(shù)性要求的專業(yè)活動(dòng)，它需要司法人員必須具備深厚的法理功底，諳熟法律法規(guī)規(guī)定及其精神，熟練掌握司法專業(yè)技能等素質(zhì)。在我國加入WTO后，則要求司法人員“不僅要精通國內(nèi)法和有關(guān)涉外審判程序，而且要懂外國法，除了要有國際公法的基本知識(shí)外，還要懂國際私法，并精通人民法院可直接適用的有關(guān)投資、經(jīng)貿(mào)、海事海商、司法協(xié)助、仲裁、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的國際條約和國際慣例，此外，精通外語也是一項(xiàng)必不可少的重要條件”。因此，我們應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格按照高標(biāo)準(zhǔn)、高素質(zhì)要求建立起新型的司法機(jī)關(guān)人員“職業(yè)準(zhǔn)入”制度，完善司法機(jī)關(guān)考試、考核、遴選、晉升、任命等進(jìn)人用人機(jī)制，切實(shí)改變過去那種沒有經(jīng)過法律專業(yè)理論和技能培訓(xùn)的人員可以直接進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)象,同時(shí)，要建立起能夠?qū)λ痉ɑ顒?dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督的法律機(jī)制，做到既不妨害司法機(jī)關(guān)權(quán)威性和獨(dú)立行使司法職能，又能防止和遏制司法腐敗、判決不公等不良司法現(xiàn)象的發(fā)生。此外，要逐步完善“冤、假、錯(cuò)”案追究制以及對(duì)司法人員進(jìn)行相關(guān)考評(píng)、培訓(xùn)、教育、監(jiān)察、懲戒等制度，不斷更新司法機(jī)關(guān)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高其業(yè)務(wù)水平和能力、個(gè)人道德修養(yǎng)以及信仰法律、堅(jiān)定追求社會(huì)正義的基本品格，并且將那些業(yè)務(wù)素質(zhì)低、道德素質(zhì)差以及違法亂紀(jì)的人員堅(jiān)決清理出司法隊(duì)伍。