險管制適度性論文

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[摘要]在向市場經濟轉軌過程中，如何確定適度保險管制程度、選擇適度管制模式，是我國保險管制改革的主要內容之一。雖然理論界對放松保險管制和加強保險監管已經形成共識，但對如何界定管制的適度規模始終未有定論。確定我國保險管制的適度性，不僅關系到保險管制改革目標的設定，也影響到保險管制改革政策選擇乃至保險市場的發展。

[關鍵詞]保險管制,管制政策,適度性,償付能力

確定我國保險管制的適度性，不僅關系到保險管制改革目標的設定，也影響到保險管制改革政策選擇乃至保險市場的發展。保險管制需要有一個適度的量的規模來保證保險市場發展和運行穩定，管制程度既不能過度，也不能不足。

一、適度的保險管制及其量化

目前，許多國家和地區保險管制的著重點是保險公司的償付能力，這種管制的目的是為了防范保險公司的道德風險。同時，它還通過取消險種費率的嚴格限制等措施以保持并促進保險公司之間的競爭。這是因為，“對保險而言，設計一套限制很嚴的管制系統使幾乎不可能清償能力不足事情發生是可能的，但保障對很多消費者會很昂貴或買不到。因此，目標應該在于建立適度的誘因，以求有效率與安全的營運，并且在于制定維持保險人倒閉數量在可接受的范圍。”十分明顯，適度保險管制就是在激發保險公司競爭活力的效率性與維持該行業的償付能力的穩定性之間尋求一種最優權衡。但問題的關鍵在于，如何對適度性進行精確的估算、判斷其所屬的層次，進而做出最優的權衡。因而對適度管制認識的根本在于量化。一個國家的保險管制程度控制在多大的量的基礎上為最佳，這是一個到目前為止沒有確定結論的問題。這是由于各國的政治制度、經濟體制、自然環境和文化傳統不同，政府的作用都不一樣，因此保險管制模式也就不同。而且即使是一個國家，在不同的發展階段和經濟發展水平不同的地區，對保險管制程度也有不同的要求。但我們以往對保險管制程度的討論恰恰割裂了保險管制變遷與經濟發展的關系，從而忽視了保險業不同發展階段對保險管制規模的決定性作用。事實上，任何一個國家保險管制程度都是隨著經濟發展動態變化的。

迄今為止，我國保險體系的安全和穩定一直是管制的核心，政府管制的所有努力都是圍繞著如何保證保險體系的健全這一中心任務實施的。但隨著經濟環境的變化，特別是在混業經營、產品創新和全球化趨勢的推動下，原來的管制障礙在消除。一個明顯的例子是費率管制，它在創造穩定性方面起到了積極作用，但在放松管制背景下，對費率的管制卻越來越成為保險公司追逐效率和競爭機會的障礙。這種低效的穩定帶來的卻是保險公司經營的失敗——真正的不穩定。由此可見，穩定性、效率性兩者之間既有統一性的一面，也有矛盾性的一面，有時還會形成彼此之間的替代關系。因此，對于管制者來說，重要的也是最困難的是把握這兩者之間的平衡點，而這種平衡必須是在動態中的平衡，它要根據一個國家整體經濟發展目標和金融內外部環境的變化而不斷調整。為此，我們必須把保險管制適度性的考察集中在穩定性和效率性兩者在新的市場條件下的統一性方面。

基于以上分析，本文認為保險管制的量的適度性規定不能用一個單項來衡量，必須用多個項目指標來綜合衡量。保險管制的適度性在量的規定性上表現為多項指標的有機組合，并根據經濟社會發展的要求實現動態平衡。這些動態性指標至少要反映出一個時期或階段保險市場與資本市場的聯系、政府的直接參與程度、保險產業的集中度以及保險合同質量的狀況。這是因為：(1)管制程度影響保險公司介入資本市場的范圍和深度，即保險市場與資本市場之間的聯系在一定意義上反映了保險管制的程度。一般而言，保險市場與資本市場的聯系度愈低，保險業發展就愈緩慢，其效率也愈低。在各種管制中，以限制保險公司從事證券投資業務的負面影響最大。特別是在一個有一定規模的證券市場的國家里，如果保險投資資產證券化程度過低的話，那么引發保險業危機的可能性就較大。(2)我們把政府直接參與度定義為國家擁有保險公司的程度，因為政府參與保險業最直接的方式就是控股保險公司。保險公司國有股權的比例越高，表示政府參與保險業的程度就越深。(3)保險市場集中達到一定程度，整個行業就會形成規模經濟。同時，市場集中度也是衡量市場競爭程度的重要標志。而如果一個大公司在市場上占有較大市場份額，成為支配企業，就可能控制市場，操縱市場價格，形成壟斷勢力，損害消費者利益。(4)為保護投保人利益，政府必須確保保險人能夠履行保險合同，這意味著政府必須最終確保保險人擁有足夠的資本。政府規定償付能力的作用是為保險人提供的保險合同設一個最低的質量標準。因此，高質量的保險需要高資本金。按照博爾奇的解釋，規定特別高的資本額標準以絕對確保保險人能夠履行合同是不可能的。政府的目標就是使保險人破產概率極小，這也是在不同償付能力額度下保險人必須達到的目標，盡管很難找到一個被認為是可以接受的破產概率。

二、中國保險管制適度性的具體考察

對于以限制為主要內容的保險管制來說，管制的實現方式有四種：完全禁止、部分限制、承認許可和全無限制。這些固定的比例數字作為靜態的規章條例，往往構成了保險體系的穩定性的防護網，但是“它們有時會產生一些問題，因為在條例通過之前，并沒有對其含義在所有的經濟環境下進行分析。而且，管制條例在促進穩定的同時也降低了效率。或者說是條例用令人討厭的方式挫傷了經營的積極性。同時條例對于外部不斷變化的環境反映太慢，靈活性很差。”應該說，前述這些不適度的保險管制在我國均有不同程度的體現。

首先，保險市場與資本市場的聯系度過低。在現行管制模式下，政府對保險資金運用的安全性有很高的要求，嚴格限制保險資金投資于風險資產的比例，大部分保險資產會以相對安全的資產形式存在。雖然短期內嚴格限制保險資產的證券化程度有利于保證穩定性，但從長遠看，過度限制保險市場與資本市場之間的有效聯系，將大大降低保險業的效率性，最終使得資本市場與保險市場之間的協同效應難以有效發揮。這表現在：(1)我國保險投資證券化總體程度過低。這里我們所說的保險投資證券化僅指保險公司持有的證券化資產情況。從表1可見，我國最近7年證券化資產占保險公司資產總額的比例平均僅為42.97%，而美國早在20世紀90年代資產證券化程度就已經達到70%。顯然，過低的保險投資證券化程度大大降低了保險資金的流動性和收益性。(2)銀行存款的比例偏高。自1999年以來，我國保險資金運用的限制一直是呈放松的趨勢，但銀行存款占保險資產總額的比重始終保持著很高的水平，目前保險公司可以運用的資金中，近50%是以銀行存款形式存在的。這意味著保險業從居民儲蓄中分流出來的資金一半以上又重新回流到銀行，降低了金融資源配置效率。(3)投資于風險性資產比例過低。我國1999年-2005年投資于安全性很高的國債資產占投資總額的比例平均為46.2%，在1999年，這一比例達到76.1%。持有的非政府債券資產占整個資產總額的比例過低，單就證券投資基金的投資比例而言，平均只有4.59%。從近期來看，雖然投資限制有所放松，如允許一定比例的保險資金直接進入股票市場，但投資渠道相對狹小、市場選擇空間有限的現狀并沒有較大的改變。

其次，在我國保險市場中，政府的直接參與程度依然很高。這主要體現在：(1)我國絕大多數保險公司是國有保險公司和國有控股保險公司，私人投資的成分很小。隨著中國人保和中國人壽成功在海外上市，國有保險公司單一資本結構開始被打破，國有股權比重呈現下降趨勢，并初步形成股權結構多元化的局面。但從三大國有保險公司改制重組后的股權分布來看，目前國家對保險公司仍然處于絕對控股地位，這表明政府直接參與保險業程度依然很高。(2)國有保險公司和國有控股保險公司在整個保險市場上居于支配地位。隨著三大國有保險公司股份制改革和集團化改制的完成，中國保險業已經實現由單一公司架構向集團公司架構的轉型。中國保險市場事實上已經出現了中國人壽、中國人保、中國再保三大國有控股保險集團公司。雖然，三大保險集團的國有控股程度和方式不同，但它們在保險市場卻居于支配地位。(3)國有保險公司的體制改革仍然離不開政府政策的扶持。譬如，為保證國有保險公司體制改革的成功，國家選擇了優先推動國有大型保險公司上市政策，并為改制的國有保險公司提供政策優惠。同時，放寬金融領域進入管制，允許民營資本和外國資本購買國有保險公司股權。

再次，原保險市場的高度壟斷。從總體上看，我國保險市場發育程度仍然較低，其中以有效競爭不足問題最為嚴重。根據我國前四大保險公司的保險費收入，來計算四企業的市場集中度，2000年-2002年分別為96.80%、95.45%和91.98%(見表2)。較高的保險市場集中度，說明我國保險市場競爭機制發揮的作用還十分有限，而且行業的現實風險基本集中在幾家最大的保險公司，這是市場體系穩定的現實威脅。

最后，保險公司償付能力不足。考察保險合同的質量情況最重要的指標之一是償付能力。它直接關系到公司持續經營能力的高低，是保障保險公司經營安全和投保人合法權益的最重要因素。按照《保險公司管理規定》要求，保險公司應具有與其業務規模相適應的最低償付能力。由于會計資料可得性的限制，我們無法計算出主要保險公司的實際償付能力和法定最低償付能力，但可以通過對它們自有資本的充足水平(凈資產／總資產)來估計公司的償付能力。根據這一指標的粗略估算：國有控股保險公司的資本充足率仍然處于較低水平，國有壽險公司的資本充足水平則更低。根據中國人民財產保險股份有限公司在招股書中公開披露的信息，其上市集資的目的就是解決資本金不足所形成的償付能力缺口。按照監管要求，中國人民財產保險股份有限公司的償付能力應該為59.43億元，而其上市前的實際償付能力僅為28.02億元。實際上，計劃公開上市的國內保險公司大都是為了解決償付能力不足的問題。

三、我國保險管制非適度性所反映的深層次矛盾

從表面上看，我國保險管制措施之間尚缺乏一致性和最優原則的統籌考慮，尚沒有達到保險管制適度性的要求。而實際上，出現上述矛盾的根源卻在于保險公司利益相關者之間利益的沖突和非均衡性。一方面，作為保險索取權的債權人和作為保險服務購買者的投保人的目標是不一致的，作為保險索取權的債權人希望購買的保險索取權是安全的，作為保險服務價格的接受者，他們希望價格便宜，或者說他們能買得起、買得到，這是產生保險管制非適度性的一個根源；另一方面，若考慮到管制者自身效用函數的情況下，分散的債權人和作為他們代表的政府之間的目標也具有很大差異性。在不完全信息條件下，管制者制定的管制措施可能會偏離公共利益目標，這是保險管制非適度的另一個根源。具體來說：

第一，在我國現行管制模式下，非適度保險管制的基本問題是保險業的不充足的獲利能力。從近幾年我國保險業發展趨勢來看，業務競爭日趨激烈，承保業務范圍越來越寬，承保責任不斷擴大。保險費率市場化全面推開后，費率又常常被壓至成本以下，這必然導致保險公司承保盈利甚少，甚至虧損，所以保險公司利潤主要是由投資利潤決定的。從表3可見，從1999年起，我國主要保險公司的投資收益連續四年超出利潤總額，說明我國保險業事實上已提前進入了保險投資彌補承保利潤虧損的階段，投資收益已成為各保險公司的主要利潤來源。但是，由于資金運用能力和運用環境限制，目前保險業資產利潤率較低，保險公司承擔了較大的風險，直接影響了保險公司參與國際競爭的能力。此外，在放松管制過程中，由于缺乏對管制放松范圍和次序上的把握，我國費率市場化的步伐明顯要快于投資管制放松進度。其后果是，在投資收益尚不能以更大比例地彌補承保利潤下降缺口的條件下，保險公司面臨較大利潤實現壓力。正如標準普爾分析報告指出的，中國保險業過去幾年的迅猛增長，一直是建立在一個薄弱的資金基礎上的，如果采取更嚴格的精算方法，保險業的利潤可能會更為走低。

第二，在支付能力的管制目標與保留保險公司的償付能力的需要之間存在著難以調和的壓力。主要體現為：在政府強化償付能力管制的同時，保險公司將面臨著較大的資本金缺口。伴隨著保險費率水平和保險公司贏利能力進一步的下降趨勢，使得保險公司目前很難獲得充足的利潤來支持資本化，保險公司的融資成本事實在加大。可以說，資本金不足一直是困擾我國保險業發展的一個重要因素。問題的一方面，保險行業的資本積聚水平必須與社會對保險的功能需求相適應，而另一方面，資本總是流向資本回報更高的國家、行業和企業，對投資者而言，真正決定他們資本流向的是企業持續的盈利能力，即資本回報。為解決這些矛盾，我們不僅要研究如何利用資本市場融資、私有資本如何進入保險業、如何利用境外資本的程度等問題，而且要研究保險行業如何進一步提高盈利能力問題，唯有如此才能充分實現保險業經濟補償、社會管理和資金融通的功能。

第三，可獲得性和可支付性之間存在著不可避免的沖突。一般來說，當某一特定群體賠付的成本低，保險將具有可獲得性和支付性是顯而易見的。與之相反予當某一群體賠付的成本高，保險人只有要求更高的保險費才愿意承保。這就意味著如果沒有某種形式的補貼，不良風險獲得保險保障的困難將越來越大。在費率管制的情況下，不良風險可以享受著政府所規定的統一標準保險費率。但在費率市場化背景下，保險公司將要求不良風險支付高額的附加保費，甚至沒有一家保險公司愿意承保這些不良風險。目前，在我國保險市場競爭日趨激烈、車險費率放開、價格日趨走低的情況下，各主要保險公司全面實行分險種核算管理，其目的就是為了消除險種之間的補貼，優化險種結構，關注險種效益，把資源向有效益險種傾斜。在調整過程中，各保險公司紛紛主動地下調了車險業務的占比，對有效益的險種給予更多的財務費用支持，相應提高賠付率較高的營運車險的費率。這就迫使政府在適當的時候進行干預，或者要求保險公司建立一種對不良風險提供保險保障的機制。

四、結論

從以上論述可知，放松管制并非是不管制，而強化管制也并非是無限的管制，它們都有一個合理的、可接受的界限。因此，從嚴格管制走向寬松管制，從非適度管制走向適度管制，最重要的是按照適度性要求，使保險管制限制在一定范圍內，不能過度干預保險公司的經營，更不能阻礙保險市場的創新和發展；對于不同目標的管制政策，應按照協同性和有效性原則，及時評估它們的執行效果，防止它們之間的沖突。

首先，保險公司持有證券化資產的比重應該根據保險業成長和經濟發展的不同階段逐步遞增。提高保險投資證券化程度是一項復雜而艱巨的任務，需要逐步放松比例限制來實現，要通過推動保險市場與資本市場協調發展來完成，最終使我國保險投資資產證券化程度達到保險資金運用的穩健性、安全性和收益性的要求。十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要建立健全貨幣市場、資本市場、保險市場有機結合、協調發展的機制。(國務院關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》明確指出，支持保險資金以多種方式直接投資資本市場，逐步提高社會保障基金、企業補充養老基金、商業保險資金等投入資本市場的資金比例。這些都為有效提高保險投資證券化程度提供了難得的機遇。

其次，股權相對集中(有相對控股股東并有其它大股東存在)的股權結構對完善國有控股保險公司治理機制是有效率的。推動股權結構優化，不僅有利于提高國有控股保險公司的償付能力和抵御風險能力，而且為其進一步轉換經營機制、提高競爭能力奠定了堅實基礎。現階段，隨著我國市場經濟體制的不斷完善和國民經濟市場化程度的逐步提高，以及資本市場的不斷完善和發展，可以通過不斷增資擴股，進而使國有保險公司轉化為相對控股的形式，這完全可以根據我國保險市場的發育程度和中資保險公司的競爭力的提升狀況來確定。

再次，雖然中國保險市場結構的壟斷狀態已經開始被打破，但這種變遷還遠沒有完成，由于市場集中度過高，保險市場的后續重組和整合的速度將更大，在快速變遷過程中也需要政府管理機構適時調整管制結構。最終要使我國保險市場中不僅存在現有保險公司的競爭，而且還有來自保險替代晶市場以及保險市場潛在進入者的競爭。

最后，隨著費率管制的逐步放松，承保面擴大，保費都有不同程度的下降，投保人在支付相同保費的情況下能夠獲得更多的保險保障。但是，從適度性的角度來說，并不是說保險費率越低越好，如果政府堅持更低的和所謂更合理的保險費率，那么保險公司就不可能進入金融市場獲得必要的資本以滿足政府規定的償付能力標準。保險管制的適度性在保險合同的質量上體現為：政府規定的資本準備能夠保證保險公司經營安全性的需要；并且在此償付條件下所對應的價格水平是合理的；同時保險公司作為投資對象對資本市場的投資者來說是有吸引力的。

總之，在放松管制背景下，必須把握好放松管制的順序、路徑與節奏。管制放松，不單是從主體市場準人資格上松綁，令市場中充滿多樣性的競爭者，更重要的是在一個較大空間內給競爭者以足夠的伸展余地，合理地創造令競爭者積極性發揮到一個極大值所需的各種條件，其中一個關鍵因素就是區分開強化管制和放松管制所處的分水嶺，并對市場主體的自由競爭活動做一個最低限度的看護。