公債范文10篇

20世紀中期以來，西方財政經濟理論呈現出既分化又綜合的發展趨勢，這一點在公債管理政策研究方面表現得尤為突出。一方面，公債管理政策研究的對象越來越精細，研究范圍從最初的債務償還管理、債務規模控制直至目前的債務結構優化，目前西方理論中的公債管理政策大多已具有特定的涵義，而并非是公債政策的簡稱了。另一方面，公債管理政策研究與其他經濟理論也出現了綜合、交叉和滲透現象，許多新興的經濟理論和方法被移植于研究公債管理政策問題，特別是20世紀60年代以來風行于西方經濟學界的資產累積理論、有效市場理論、理性預期理論以及博弈論、線性規劃和計量經濟學更是對公債管理政策研究產生了革命性的影響。作為上述兩種趨勢作用的結果，目前的公債管理政策事實上已逐漸遠離于傳統財政學的范疇而成為一個相對獨立的研究領域。

一、現代西方理論中公債管理政策的內涵

從定義上看，公債管理政策（publicdebtmanagementpolicy）即是指公債管理當局通過各種債務管理操作以實現既定經濟目標的指導方針和政策措施的總稱。

公債管理政策的內涵是在公債管理概念的基礎上發展起來的。一般來看，廣義的公債管理是指政府決策當局和公債管理部門圍繞公債運行所進行的決策、組織、規劃、指導、監督和調節等一系列工作，具體內容不僅包括公債的發行、流通、使用和償付，還包括管理體制、債券評級、反假防偽等諸多內容，管理對象既包括債務規模也包括債務結構。而狹義的公債管理僅指政府的債務管理機構對既定規模下的公債結構所進行的調整措施，相應地，管理對象僅指既定債務規模下的債務結構。與之相對應，廣義的公債管理政策即我們通常所說的公債政策，它既包括公債規模的控制政策，也包括公債結構的調整政策。狹義的公債管理政策僅指后者，具體而言，即是指政府通過發行、償還和調換等政策措施來調整公債的結構，以此來影響經濟動向、實現既定經濟目標的一種宏觀經濟政策（坂人長太郎，1987）。

西方公債管理政策的內涵經歷了由廣義向狹義的轉變過程。早在自由資本主義時期，亞當?斯密、大衛?李嘉圖等西方古典經濟學家對公債管理政策問題就有所涉及，但由于當時還處于公債發展的初級階段，公債理論的爭論焦點集中于政府是否應當借債、政府如何償債等問題上，延伸開來公債管理政策即是與壓縮債務規模緊密聯系的。但是，以詹姆斯?托賓、本杰明?弗里德曼等為首的當代西方學者指出，公債規模的大小主要取決于政府的財政收支狀況及赤字彌補方式（或盈余的使用），在現代預算管理體制下它是由一國或地區的最高權力機關審批通過的，政府無權決定。但對于公債結構，政府則完全可以自行掌握，因為政府提交審批的預算報告中通常并不包括公債的結構。換言之，政府的債務管理部門可在既定規模下自行制定公債結構的調整方案，并適時采取相應的發行、償還和調換方式將其付諸實施（J.Tobin，1963）。

進一步來看，盡管形式上公債規模是由一國或地區最高權力機關批準的，但公債規模也并不或不完全隨人們的主觀愿望所左右，這一點從簡單的歷史回顧中就可以看出。在自由主義思想深入人心的古典主義時期，西方各國政府一邊高舉反對借債的大旗，一邊卻在大肆發行巨額公債，當時英國等一些國家的債務比率（debtratio）曾長期高達100%甚至200%以上。二戰以來直到20世紀80年代初，凱恩斯主義的國家干預學說又風靡一時，凱恩斯主義者阿爾文?漢森適時提出了補償性財政政策的建議，但美國等西方國家的赤字和發債規模并沒有隨經濟周期反向變動，而是呈現出連年遞增的發展態勢。到80年代以后，美國里根政府轉而奉行供給學派的削減赤字、壓縮債務規模的財政主張，但美國的財政赤字和債務規模不僅沒降，反而達到了前所未有的高度。

一、南京臨時政府的財政危機及軍需公債出爐

1912年1月1日，南京臨時政府宣告成立。但新生的資產階級革命政權從一開始就陷入了嚴重的財政危機之中。作為臨時政府首都的南京“庫藏如洗”，各省也無“分文報解”。地方各省不但“無一錢供給”，反而電“催撥款，就連湖北這樣的首義省份，在財政上也要求中央極力維持”。新的稅收無從建立，原有的海關稅收又被外國公使團以防止內亂無法償還債務為名，全部“置于總稅務司的控制之下”，“各關所收稅款，每星期匯交上海，分存匯豐、清華、道勝三行，為歸還洋債賠款之用”，臨時政府不能支取分文。財源雖無，但用項卻巨。軍隊餉需就較革命前增加幾十倍，“每日到陸軍部取餉者數十起”，前敵之軍，“就時有嘩潰之勢”。有的軍官揚言：“軍隊乏餉即潰，到那時只好自由行動，莫怪對不住地方”，陸軍總長黃興為此“寢食俱廢”，“至于吐血”。除軍費浩繁外，政府的行政費用、難民的救濟金、烈士子女的撫恤金等，亦屬刻不容緩，但都無從支付。臨時政府面臨的財政困難的確達到了無以復加的程度，“中央財政匱乏已極”。

面對如此困難的財政狀況，南京臨時政府采取了許多措施，如發動國民募捐、縮減行政經費、發行軍用鈔票等等。其中，舉借內外債是臨時政府作為救急的最主要手段。武昌起義后，遠在海外的孫中山就把能否獲得外國貸款看作是革命成敗的關鍵，從美國到英國，從英國到法國，遠涉重洋，風塵仆仆，不懈呼吁，到處交涉，力圖從各帝國主義國家取得貸款。在南京臨時政府成立之時，孫中山也從有利于取得外國借款的角度出發，慎重財政總長的遴選，最后以“借款于國際有信用”的陳錦濤任之。陳錦濤一出任財政總長，孫中山就派他去上海籌借外債。但孫中山的借款計劃處處受挫，未能成功，發出的借款電文，一直“杳無回音”。外債舉借無果，發行巨額內債就成為挽救臨時政府財政危機的另一個重要舉措。軍需公債由此產生。

1月8日，由臨時大總統孫中山、副總統黎元洪、財政總長陳錦濤聯名簽署發行中華民國元年八厘軍需公債(簡稱軍需公債)。在公債發行弁言中，臨時政府指出，民國成立之初，“餉糈籌撥，固難緩手須臾，政費繁興，又日見其推廣”，財政異常困難，并且“軍事倥傯，倘乏整頓經營之余力”，“全恃募捐微末，亦無永久繼續之功能”，而“公債募集，為文明各國之通例，特吾國未經仿行，又以舊時政府，其信用不孚于國民，故國民亦不知公債之利益。今則民國方興，與民更始，昭示大信，中外咸知，籌辦者無侵吞銷耗之可虞，受買者有利息報酬之可冀。而且分期繳納，定限歸還，少數固無細流土壤之嫌，多數更有名譽獎勵之法。定章具在，取法至良”。因此，決定發行軍需公債。

為發行軍需公債，南京臨時政府制定并公布了《中華民國軍需公債章程》32條。章程規定，此項公債專充臨時軍需及保衛治安之用，定額為1億元。債票不記名，持有者即為債主。票面分5元、10元、100元、1000元四種。債票正面用華文，背面用英文。公債由財政部發行，分派各省財政司勸募。各省財政司所設公債處及其他處作為發行及經理公債之機構。此項債票于1912年1月28日先由上海發出預約收據，并陸續寄往各省各埠，俟認款交足后再換給正式發票。購票之人須于一星期內繳付認定總數的1/4，由本地公債處發給收據，其余3/4限3個月內繳清，債款繳清后由財政部換給正式債票。外國人也可購買公債。以金鎊買本公債者，每百元債票值9金鎊。凡用金鎊購買者均須在購買收據及債票上加蓋圖章并注明將來還本付息亦用金鎊。凡熱心應募或勸募公債者由各省公債處稟請財政部照獎勵章程給獎。公債年息8厘，以每年2月2日及8月2日為發息之期。每張債票上附有息票12張，到期息票須于6個月內兌現或作納稅及錢糧之用，過期作廢。償還期限為6年，前一年付息不還本，后五年由財政部執行抽簽法，每年償還本金1/5。凡抽中之票可在各公債處或其他處兌現或將該票作為納稅及錢糧之用。公債期滿可展限兩年。中簽債票須于兩年內由持票人向經理債本機關兌現或將該票作為納稅及錢糧之用，過期作廢。公債償還以國家所收錢糧作抵，將來免厘加稅實行時則改以所加之稅作抵。

二、南京臨時政府力促公債發行的措施

一、資產組合理論與公債管理政策的有效性

公債管理是否可以成為政府用于調節經濟的宏觀經濟政策，其基本前提在于公債結構的調整是否能夠對實質經濟變量（利率、貨幣供應量和托賓q等）產生影響，即公債管理政策的有效性問題。事實上，現代西方經濟學家關于公債管理政策的研究主要集中在政策有效性問題的討論上。20世紀中葉，Rolvh(1957)、Musgrave(1959)、BrownleeandScott(1963)和托賓(1963)等經濟學家發表了關于公債管理政策有效性的一系列文獻。尤其是托賓發表的《論公債管理政策的原則》一文從資產組合和累積角度探討了公債管理的經濟效應，開創了現代公債管理政策研究之先河。

現代資產組合理論最初是由美國經濟學家哈里·馬科維茨于1952年創立的，他認為最佳投資組合應當是具有風險厭惡特征的投資者的無差異曲線和資產的有效邊界線的交點。威廉·夏普則在此基礎上建立了資本資產定價模型(CAPM)，指出無風險資產收益率與有效率風險資產組合收益率之間的連線代表了各種風險偏好的投資者組合。根據上述理論，投資者在追求收益和厭惡風險的驅動下，會根據組合風險收益的變化調整資產組合的構成，進而會影響到市場均衡價格的形成。也正因為如此，投資組合理論和資本資產定價理論自產生以來就被越來越多地運用于包括公債管理政策在內的宏觀經濟政策的研究當中。

具體到公債管理政策問題，托賓認為，公債管理對經濟的影響效應取決于兩個因素，一是資本的預期邊際生產率，它由技術、資源和市場預期等因素決定，盡管在長期內有關經濟政策可間接對其施加影響，但并不直接受管理當局的控制，一般認為它是恒定的；二是資本的意愿收益率(therequiredratesofreturn)，它直接受經濟政策的影響，如管理當局通過調節公債的結構來影響微觀經濟主體資產組合，這樣可以改變資本意愿收益率。一般來說，在技術、勞動等外部條件一定的前提下，如果后者大于前者，即投資者希望得到的收益率比現有資本的收益率高，相應地資本品的市場價格將低于其重置成本（即托賓q比率下降），那么投資者將減少資本持有，這樣會導致投資下降，經濟緊縮；反之則相反。

這樣看來，由于資本的預期邊際生產率不變，那么問題的焦點就集中在公債管理是否會影響資本的意愿收益率了。托賓是從組合資產的替代性角度來回答這個問題的。當政府增加短期公債的供給時，通常銀行會將短期公債作為貨幣的優良替代（并非完全替代）手段而公眾并不這樣，這時銀行會因短期公債可充作“二級儲備”而減少對超額儲備的持有，因此貸款和派生存款增加，相應地公眾將在資產組合中增加存款和公債的持有，兩方面作用均會導致資本意愿收益率的降低而產生擴張效應。至于長期公債，則有兩種情況，一是長期公債與貨幣和短期公債的替代性要大于與資本的替代性，這種情況與前述短期公債增加的效果基本相同，長期公債增加擴大了資本的需求，從而降低了資本的意愿收益率，其效應是擴張性的；二是長期公債與資本的替代性大于與非貨幣和短期公債的替代性，這時長期公債供給的增加即意味著資本供給的增加，資本價格（股價）下降導致資本的意愿收益率上升，其效應是緊縮性的。托賓通過論證認為前一種情況更符合現實，因而發行長期公債的效應也是擴張的。

既然兩種公債的效應都是擴張的，那么公債結構調整的經濟效應就取決于二者與資本替代性的比較。托賓認為，長期公債與資本的替代性要大于短期公債與資本的替代性，因而用短期公債替代長期公債所產生的效應是擴張性的，同理用短期公債替代活期公債（demanddebt，即貨幣）所產生的效應則是緊縮性的。

一、改進我國現行公債管理的兩點建議

從調節總需求的角度來看，我國現行公債管理存在兩大問題：一是公債種類結構不合理；二是公債的公開市場操作尚未運行。這兩個問題的存在，使得我國難以運用公債管理政策調控總需求。

首先，我國目前的公債種類非常單一，不能進行公債種類的最適搭配，更談不上實現公債管理政策目標。

1985年以前我國發行的國庫券實際上是長期公債，1985年開始發行的國庫券，雖然到1988年期限已縮短為3年，但仍然屬于中期公債。也就是說，1985年以前，中短期公債是空白；1985年以后，長、短期公債是空白。可是，在理論上，發行短期公債（國庫券）有利于刺激總需求；相反，發行中長期公債，則有利于抑制總需求。從我國公債融資實踐來看，我們還沒有充分認識到公債管理政策是財政政策的一個有效手段。80年代初，我國經濟不很景氣，這時發行的長期公債（國庫券）從公債利息最小化目標來看是合理的，但從刺激總需求，實現供求平衡來看，這種公債發行不盡合理。從1985—1988年，我國的經濟運行處于繁榮時期，而就在1985年，公債期限縮短到3年，從公債利息最小化目標來看是合理的，但是，由于公債期限縮短，公債的總需求效應增大，這無異于對本來已經過旺的總需求火上澆油。到了1989—1990年，我國的經濟運行處于蕭條時期，從利息最小化目標來說應當增加長期公債的發行，但從經濟穩定目標來說應增加短期公債。遺憾的是，這兩年的國庫券期限依然是3年，并未縮短。

我們認為，我國今后國債期限的選擇應趨于多元化，應兼有長期、中期和短期國債，長期國債期限在5年以上，中期國債期限在1—5年，而短期國債（國庫券）期限在1年以下。從經濟運行狀況來看，在經濟不景氣時期，若恢復經濟正常運行是主要矛盾，就應適當增加短期公債（國庫券）發行，減少長期公債；在經濟繁榮時期，若經濟政策目標是相同的，則要采取同上述相反的公債管理政策。從公債資金的用途來看，不同期限的國債應適應不同的資金需要。長期國債用于滿足國家重點建設的資金需要，中期國債用于滿足一般性的建設資金需要，而短期國債（國庫券）用于彌補財政赤字。

就我國當前的經濟形勢來看，應當適當增加發行長期公債。（1）增發長期公債的必要性。我國當前的經濟運行處于繁榮時期，1994年通貨膨脹率高達23.42%，是歷史最高水平。當前的首要任務是抑制需求膨脹，為此而應當增加長期公債。也許有人要問，增發長期公債不就違背了利息負擔最小化了嗎？理論上是如此，但我國因利率決定缺乏市場化，或者說，利率水平缺乏彈性，市場利率并未因通貨膨脹而大幅度提高，因此，此時增發長期公債，公債利息費用不致過大。（2）增發長期公債的可能性。在高通貨膨脹情況下，增發長期公債可能嗎？自1979年以來，我國居民可支配收入年均遞增17.02%，儲蓄的增長幅度年年擴大，基本上保持了30%的增長速度，特別是1995年前7個月，城鄉居民的儲蓄存款平均每月以600億元的速度遞增，而且定期存款在儲蓄總額中一直占70—80%的高比例。這些數據充分說明了發行長期公債是有資金保證的。況且，在公債的流動性增加，公債利率較高的情況下，已經形成的吃息者階層可能更愿意購買長期公債。（3）推銷長期公債的新方法。接下來的問題是怎樣才能吸引這筆資金。我們建議可以采用國外的附息票債券，發行一種長期的附息票的債券，這種長期債券可以分解成兩部分：一部分是本金，它可以采用無實物的形式；另一部分是利息，采用有實物的形式，發給債券持有者若干息票，憑息票可以定期領取利息，這樣做既安全又方便。這種長期國債就可以把社會上長期閑置的資金吸收過來，用于國家的長期建設項目，緩解長期資金需求的緊張狀況。

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發行及支配使用，后者由地方發行和支配使用。地方公債在西方發達國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發展中國家所關注。

一、地方公債制度的理論依據分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產、調節控制國民經濟運行，自覺依據基本經濟規律和市場經濟客觀規律，主動引導制約經濟發展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經濟條件下政府履行經濟職能的主要特點。市場經濟條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權力），二是社會管理者（憑借社會管理權力），以國家主權所擁有的土地所有權為物質實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產數據所有者），憑借國有資本所有權（生產數據所有權），以政府投資所形成的生產數據或國有資產為物質實體，通過國有資本運營活動，履行組織領導經濟建設的職能；四是宏觀經濟管理者，憑借宏觀經濟管理權，以全部自然資源和國有資產為物質實體，履行總體經濟調控的職能。

市場經濟條件下，組織領導經濟建設的職能和調節控制市場經濟運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎設施建設，為經濟發展提供物質條件，通過國有資本的運營來控制國民經濟命脈，實施各種經濟政策直接或間接地調節控制經濟運行。

地方政府是國家政權體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內，地方政府同樣要履行經濟建設職能和地區經濟宏觀調控職能。例如，調整本地區經濟結構，促進地方經濟發展。我國1994年實行的分稅制著重強調了增強中央政府的宏觀調控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經濟建設職能和地方經濟宏觀調控職能。因而，并沒有完全對應地劃分地方政府的財權。隨著市場經濟的發展，地方政府調節控制地方經濟運行的責任越來越大，調整地方經濟結構，發展地方主導產業，提高地方就業率已成為地方政府行政的主要內容。地方經濟建設職能和宏觀經濟調控職能已經成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調節控制經濟運行，以滿足地方政府履行經濟建設職能的需要。中央政府和地方政府職能的進一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據。

近幾年來中央從國債發行額中每年都拿出一部分向地方轉貸（地方財政負責還本付息），用于支持地方性公共工程和基礎設施的建設，如2001年中央代地方發行的國債為400億元，2002年預算的國債發行規模為5929億元，其中包括代地方政府發行250億。這些國債轉貸資金有力地支持了地方某些公共工程和基礎設施的建設，但這種完全由中央包辦的舉債方式，是在現行制度不允許地方政府發行公債的情況下的一種變通。從邏輯上說，分稅分級財政體制應允許地方政府在一定約束條件下“名正言順”地具有發行債券以籌資的權力，否則不利于地方政府因地制宜地根據城鎮建設的需要來安排資金籌措，也不利于分散中央財政的債務負擔和債務風險。

2.某些地方政府變相的債務融資方式：案例與評價

案例1：地方政府變相舉債

盡管中國目前還沒有正規的地方債券或市政債券，但仍有不少地方政府在以各種形式變相發行公債。有的通過信托投資公司、市政建設公司作為發債主體發行公債，有的則以政府基金的名義向社會借錢，由地方財政提供擔保，從而形成了政府的或有負債。這類或有負債脫離了財政體系的監督，實際發生時卻不得不從財政中列支，其中存在很多不規范的運作，雖解決了城市建設中的一些現實問題，但容易構成潛在的財政風險。

例如財政部駐山東省監察專員辦在進行異地專項檢查時，查出成都市青羊區曾在1992年至2001年10月間違規發行地方政府債券3.75億元。以1999年為例，青羊區政府在該年度發行的地方債券為0.41億元，幾乎占到當年全區財政收入2.55億的1/5。據調查，青羊區在1992年開始籌資發債時是由財政部門開具收據作為財政擔保，而后來則使用了“代保管券”的形式，上面附有認購者姓名和認購金額。在1993年《預算法》生效后，債券的發行主體就由財政直接發行改為財政局下屬的區投資公司，而所籌集資金除了歸還以前本息外，還大量用于向本區的企業貸款。青羊區財政局主要在預算外資金賬戶上對所發債券進行核算，例如將發債收入記為“生產發展基金”，而將還本付息支出列為“一般預算支出——企業挖潛改造支出”。

應該說，這種“正門不通走旁門”的不規范的發債或“準債務融資”行為，由于缺乏明確的法律依據，管理分散，不利于建立有效的償還機制和決策責任機制，不利于強化地方政府的債務約束，容易釀成債務風險。同時，這種低水平的融資方式限制了金融市場的發展，也使中央部門和地方人大無法對這種債券發行實施有效的監管和制約。另外，這種“隱蔽”的債券融資，必然使融資利率高升（例如，青羊區在1992年至2001年發行的3.75億債券，其票面利率最高的達22%，最低的為5.1%），增加地方政府的還債成本以及不能償付的可能性，同時也會擾亂國家正常的金融秩序。最后，地方政府采用這種不規范的融資方式，缺乏有效監督，隨意性大，資金使用效益不高，也容易滋生腐敗問題。

關鍵字：公債融資需求

一、中國：公債融資與總需求關系的實證分析

關于公債融資與總需求的關系，經過理論分析可以得出幾點結論：（1）在增支公債的情況下，如果中央銀行承擔公債發行，將增加社會總需求；如果商業銀行承擔公債發行，公債融資對總需求既有擴張性作用，也有抑制性作用。（2）在減稅公債的情況下，因減稅能使民間消費支出和民間投資支出都增加，故公債融資會刺激總需求。（3）在以新債還舊債的情況下，公債融資對總需求既有擴張性作用，也有抑制性作用。所以，總的來看，公債融資對社會總需求的影響，到底是擴張性的還是抑制性的，不能從根本上確定。

但是，具體到我國的情況來看，我們認為，盡管公債融資與總需求的關系不是很規則的，但在一定程度上的確刺激了總需求增加。我們首先看一下表1列示的數字。從1981—1993年，社會總需求增年率的非加權平均值是19.07%，公債余額增長率的非加權平均值是32.90%。十余年來除個別年份外，公債余額與社會總需求基本保持同步增長。例如，1991—1993年公債余額增長率分別是15.19%、29.50%和28.02%，總需求增長率分別是16.0%、22.5%和31.9%。增長率非加權平均值19.07。

我們提出的我國公債融資對總需求有刺激作用論點的依據何在？

第一，就目前來說，公債的資產效應在我國是存在的。（1）目前，我國的個人所得稅在財政收入中的比重過低，個人所得稅的納稅人寥寥無幾，納稅意識有待培植，人們基本上沒有意識到政府現在舉債將來會通過增加稅收的方法償還。再加之公債利率高于同期存款利率，人們一直把公債作為一種安全可靠、收益率高的資產。這樣，公債持有者在心理上把公債作為資產來持有，公債幻覺存在。當公債這種資產增加時，人們就會增加其消費支出，勒納效應成立。（2）我國的公債余額一收入比率相當低，公債融資對社會消費需求具有顯著的刺激效應。理論研究結果表明，在公債余額一收入比率低的國家，人們沒有預想到償還公債要在將來提高納稅義務，因而為彌補赤字而發行的公債使得家庭感覺變得富有了，刺激消費需求。在一定限度內，公債存量越大，家庭越覺得富有，就越想消費。倘若接受這一觀點，我們就需要考察我國公債余額一收入比率的現狀。如表2所示，自1981年以來，我國公債余額一收入比率穩步上升，甚至可以說一年提高一個百分點。從1981年的1.12%，提高到1993年的9.31%，12年間提高了8倍。盡管如此，同其他發展中國家和工業化國家相比，我國的公債余額一收入比率仍是最低的，而且比工業化國家要低得多。（3）一般來說，短期公債的總需求效應比較大，但由于長期公債具有資產效應，在一定程度上也會增加總需求。我國到目前為止發行的公債大部分屬于中長期公債，這種公債發行對總需求增加有一定推動作用。15個重債發展中國家包括阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、哥倫比亞、科特迪瓦、厄瓜多爾、墨西哥、摩洛哥、尼日利亞、秘魯、菲律賓、烏拉圭、委內瑞拉和前南斯拉夫。

一、地方公債的現實需求

公債是國家以還本付息為條件而獲取的財政收入，[1]是政府進行財政融資、增加財政收入的一種重要形式。根據我國1994年制定的《預算法》第二十八條：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”在這一規定中，首先我們能看到，在我國，公債即政府債券的發行權為中央政府所壟斷；其次，我們還能看到，這一財政權力配置格局，其立法考慮或者理由，至少在字面上是出于一種“量入為出”的穩健的理財觀念。

但是，從近些年的各地的實踐來看，公債發行權完全由中央壟斷的財政權力安排在經濟飛速發展、各地方政府加大建設投入的背景下逐漸顯得有些捉襟見肘。從需求的層面來看，無論是各地花樣百出通過中間機構發行的“準政府債券”，還是前兩年北京市奧運債券的提出和最終流產，都表明過于嚴格的“量入為出”的財政預算模式與實際的經濟建設已經顯現出脫節，地方政府在銀行銀根縮緊與責任擴張的張力之下必然要在融資渠道上力圖尋找新的突破口。同時，由于公債發行主體過于單一，也使得中央政府潛在的財政風險相對集中。在這一背景之下，修改《預算法》、賦予地方公債發行權的呼聲才應運而生。[2]

二、地方公債的難題

然而，至少在中國這種中央高度集權、地方發展不均衡的特殊國情之下，允許地方發行公債并不是說說那么簡單，其中涉及到非常復雜的理論和制度設計的問題。雖然有批評認為，在中國目前允許特種行業發行行業債券的情況下，不允許財力比這些行業組織高出很多的地方（特別是省級）政府發行公債顯得沒有道理，[3]但是地方政府債券顯然與行業公債具有重大的不同，因為前者觸及更加深刻的憲政層面的問題。比如說，中央和地方之間的財政資源如何分配；在財力差異懸殊的情況下，地方與地方之間的形式公平和實質公平如何實現；等等。正如學者所說，我國在憲政和國家治理模式上采取目前這種中央集權的方式未必完全是從所謂的意識形態因素出發的，而是與我國的實際國情關系是非常緊密的。[4]

在作者看來，就我國目前的情況而言，關涉地方政府發行公債的一個核心問題是，地方公債的信用基礎到底應該建立在什么之上？如果授權地方政府自行發行政府債券，那么對于作為債權人的人民群眾來說，他們之所以慷慨解囊把錢借給政府，是出于對本地方政府的信用的信心，還是出于對單一制國家體制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？換句話，說白了，就是從人民手中借了這么多錢，最終應該由誰來埋單。這一信用機制的問題實際上是授予地方政府發行債券權力后法律上將面臨的最大難點。有論者認為，之所以會出現這樣的問題，是因為我國中央政府和地方政府之間產權不清的緣故。[5]這雖然確實是一個很重要的原因，但未必能說明全部。事實上，由于我國的特殊國情，無論是中央政府還是地方政府，都必然要以實現人民利益的目的而強調政府的永久存續性，因而不能允許出現政府破產的情況，[6]因此，假設出現地方政府公債到期無力償付的情況，中央政府不可能不照單全收，但這又很自然地會造成中央政府的巨大財政負擔，甚至可能引發財政風險。在這一基礎上，根據財政健全主義的基本要求，盡管面臨巨大的現實需要，但地方政府發行公債仍是“茲事體大，不可不察”。如果不能在相關配套制度建設上下足功夫，分散公債發行權不但不能分散中央的財政風險，反而可能影響政府的宏觀調控能力和信用。

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發行及支配使用，后者由地方發行和支配使用。地方公債在西方發達國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發展中國家所關注。

一、地方公債制度的理論依據分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產、調節控制國民經濟運行，自覺依據基本經濟規律和市場經濟客觀規律，主動引導制約經濟發展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經濟條件下政府履行經濟職能的主要特點。市場經濟條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權力），二是社會管理者（憑借社會管理權力），以國家主權所擁有的土地所有權為物質實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產數據所有者），憑借國有資本所有權（生產數據所有權），以政府投資所形成的生產數據或國有資產為物質實體，通過國有資本運營活動，履行組織領導經濟建設的職能；四是宏觀經濟管理者，憑借宏觀經濟管理權，以全部自然資源和國有資產為物質實體，履行總體經濟調控的職能。

市場經濟條件下，組織領導經濟建設的職能和調節控制市場經濟運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎設施建設，為經濟發展提供物質條件，通過國有資本的運營來控制國民經濟命脈，實施各種經濟政策直接或間接地調節控制經濟運行。

地方政府是國家政權體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內，地方政府同樣要履行經濟建設職能和地區經濟宏觀調控職能。例如，調整本地區經濟結構，促進地方經濟發展。我國1994年實行的分稅制著重強調了增強中央政府的宏觀調控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經濟建設職能和地方經濟宏觀調控職能。因而，并沒有完全對應地劃分地方政府的財權。隨著市場經濟的發展，地方政府調節控制地方經濟運行的責任越來越大，調整地方經濟結構，發展地方主導產業，提高地方就業率已成為地方政府行政的主要內容。地方經濟建設職能和宏觀經濟調控職能已經成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調節控制經濟運行，以滿足地方政府履行經濟建設職能的需要。中央政府和地方政府職能的進一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據。

摘要：民國元年軍需公債(簡稱軍需公債)是南京臨時政府發行的唯一一次、也是中華民國中央政府發行的第一次內國公債。新生的革命政權欲通過發行軍需公債擺脫嚴重的財政危機，但公債發行并沒有給她帶來轉機，南京臨時政府在財政困窘中宣告結束。毋庸諱言，軍需公債不是一次成功發行的國內公債，但軍需公債所籌措的款項在臨時政府財政收入中又占有不可忽視的份額，對于維持岌岌可危的臨時政府財政仍然起了巨大的作用。同時，它是我國中央政府有內債發行以來最早正式實施還本付息的內國公債，又具有開篇的意義。

關鍵詞：軍需公債；南京臨時政府；內國公債；發行；最早

軍需公債是南京臨時政府發行的唯一一次、也是中華民國中央政府發行的第一次內國公債。雖然軍需公債發行沒有從根本上使臨時政府財政轉危為安，但公債發行所得對于維持岌岌可危的新生革命政權仍起了巨大的作用。同時，軍需公債是我國中央政府有內國公債發行以來最早正式實施還本付息的內國公債，具有開篇的意義。關于此項內國公債，目前我國尚無專文探討，筆者不揣淺陋，撰寫此文，祈請識者雅正。

一、南京臨時政府的財政危機及軍需公債出爐

1912年1月1日，南京臨時政府宣告成立。但新生的資產階級革命政權從一開始就陷入了嚴重的財政危機之中。作為臨時政府首都的南京“庫藏如洗”，各省也無“分文報解”。地方各省不但“無一錢供給”，反而電“催撥款，就連湖北這樣的首義省份，在財政上也要求中央極力維持”。新的稅收無從建立，原有的海關稅收又被外國公使團以防止內亂無法償還債務為名，全部“置于總稅務司的控制之下”，“各關所收稅款，每星期匯交上海，分存匯豐、清華、道勝三行，為歸還洋債賠款之用”，臨時政府不能支取分文。財源雖無，但用項卻巨。軍隊餉需就較革命前增加幾十倍，“每日到陸軍部取餉者數十起”，前敵之軍，“就時有嘩潰之勢”。有的軍官揚言：“軍隊乏餉即潰，到那時只好自由行動，莫怪對不住地方”，陸軍總長黃興為此“寢食俱廢”，“至于吐血”。除軍費浩繁外，政府的行政費用、難民的救濟金、烈士子女的撫恤金等，亦屬刻不容緩，但都無從支付。臨時政府面臨的財政困難的確達到了無以復加的程度，“中央財政匱乏已極”。

面對如此困難的財政狀況，南京臨時政府采取了許多措施，如發動國民募捐、縮減行政經費、發行軍用鈔票等等。其中，舉借內外債是臨時政府作為救急的最主要手段。武昌起義后，遠在海外的孫中山就把能否獲得外國貸款看作是革命成敗的關鍵，從美國到英國，從英國到法國，遠涉重洋，風塵仆仆，不懈呼吁，到處交涉，力圖從各帝國主義國家取得貸款。在南京臨時政府成立之時，孫中山也從有利于取得外國借款的角度出發，慎重財政總長的遴選，最后以“借款于國際有信用”的陳錦濤任之。陳錦濤一出任財政總長，孫中山就派他去上海籌借外債。但孫中山的借款計劃處處受挫，未能成功，發出的借款電文，一直“杳無回音”。外債舉借無果，發行巨額內債就成為挽救臨時政府財政危機的另一個重要舉措。軍需公債由此產生。