垂直管理范文10篇

根據中央關于分稅制財政體制、組建中央和地方兩個稅務機構的改革要求，徐州市國稅局從地方政府管理序列中脫離出來，實行中央垂直管理。筆者與徐州市委調研室、人事局和編委一起，采取資料查詢、問卷調查、座談討論等多種形式，對該局垂直管理運行十年來情況進行全面深入調查于研究。本文首先從國稅收入、財政體制、征管改革、信息化建設、稅收執法、服務經濟、隊伍建設等七個方面，全面總結了徐州國稅十年來取得輝煌成就；同時對國稅部門垂直管理在運行機制、實際效果以及與地方政府協調配合、對地方財力增長等方面存在的問題，從四個方面進行分析和歸納，并梳理了其中的深層次原由。在此基礎上，本文提出了必須盡快從法律上對國稅部門進行定位、加大對國稅部門支持和完善分稅制財政體制等具有針對性的建議。

自1994年以來，根據國家和省有關文件，徐州市國稅局從地方政府管理序列中脫離出來，實行中央垂直管理。10年來，國稅部門垂直管理運行情況如何，還存在哪些問題，給地方經濟發展帶來哪些影響？最近，我們與徐州市委調研室、徐州市人事局和徐州市編委一起，采取資料查詢、問卷調查、座談討論等多種形式，對全系統十年來運行情況進行了調研。

一、垂直管理運行基本情況及取得成效

徐州市國稅局是根據中央關于實行分稅制財政體制、組建中央和地方兩個稅務機構的改革要求，依據《國務院辦公廳轉發國家稅務總局關于組建在各地的直屬稅務機構和地方稅務局實施意見的通知》（國辦發[1993]87號）和《轉發省稅務局關于組建江蘇省國家稅務機構和地方稅務機構實施意見的通知》（蘇政辦發[1994]49號）精神，于1994年8月15日正式成立。

徐州市國稅局實行中央垂直管理體制改革后，認真貫徹落實總局提出的“收好稅，帶好隊”、“1+3”（樹立稅收經濟觀，做好依法治稅、從嚴治隊、科技加管理三篇文章）、“大力推進依法治稅、積極實施稅收改革、全面推進稅收管理，切實加強隊伍建設”等不同時期的稅收工作思路，在增強工作活力，保證中央和省級進行有效宏觀調控，促進了地方經濟和社會事業的發展等方面取得明顯成效。具體表現為：

（一）徐州市國稅收入保持快速增長，總量規模不斷擴大。十年來，全市國稅收入一直保持快速增長勢頭，逐步形成經濟與稅收良性互動、持續發展的良好局面。一是稅收增長與經濟增長基本保持同步并略快于經濟增長。1994年-2003年，十年間全市GDP增長翻了一番多，由1994年的318億元增長到2003年的906億元，年均增長12.33%。而同期全市國稅收入總量增長了2.78倍，年收入由1994年13.7億元上升到2003年的51.91億元，年均增長率達到15.95%，“兩稅”收入由1994年的13.25億元提高到2003年的45.54億元，年均增長14.7%。國稅收入特別是“兩稅”收入基本實現了與GDP的同步增長，并且稅收增長速度快于經濟增長2個百分點；二是稅收占GDP比重穩步提高。稅收GDP比重從1994年的4.31%提高到2003年的5.73%;“兩稅”占GDP比重也由1994的4.17%提高到5.03%；三是稅收收入規模逐步擴大。1994年-2003年，全市累計入庫國稅收入292.80億元，其中“兩稅”入庫265.01億元，而且年增收額在逐年加大，后5年稅收收入總和是前5年稅收總和的1.92倍，為徐州市的經濟發展和社會進步提供了強有力的財力保證。

同志們

召集全市垂直管理機構主要負責同志一起座談，今天。主要有3個目的一是解各垂直管理機構的工作情況，聽取大家在服務經濟社會發展中的措施和辦法；二是通過面對面的溝通交流，解大家工作中存在困難和問題；三是聽取大家對政府工作的意見和建議，以便于更好地為各垂直管理機構開展工作提供支持。

各垂直管理機構分別做了發言，剛才。匯報了近期的工作情況，提出了進一步發揮職能、服務經濟發展的措施，講得都很好。下面，就垂直管理部門進一步發揮職能，服務地方發展，談3點意見。

一、為經濟社會發展做出了重要貢獻，發揮職能作用。

全市各垂直管理部門圍繞我市經濟社會發展大局，近年來。主動融入，充分發揮優勢，積極開展工作，依法行政、支持發展、服務群眾等方面做了大量工作，較好地履行了服務經濟建設和社會管理的職能，為促進經濟社會平穩較快發展作出了積極貢獻。比方，幾家通信公司業務的不時發展，對群眾生活、經濟建設、社會發展等各個方面，發揮了不可替代、不可或缺的作用。國家統計局調查隊科學、務實的統計測算，為我市工作爭取了主動，打下了很好的基礎。氣象部門及時有效地進行人工影響天氣作業，對抗旱澆麥發揮了很重要的作用，準確的氣象預報為農民群眾節約了投入、減少了本錢。食品藥品監管、供熱、供電、國稅、地稅、工商、質監、煙草等部門也都為發展發揮了重要作用。總體上看，各垂直管理機構積極溝通，共同工作，形成了良好的工作局面，優化了建設環境，支持了經濟發展。此，謹代表市委、市政府，對駐許各垂直管理機構為經濟社會發展付出的辛勤工作和做出的積極貢獻表示衷心的感謝！

二、為經濟社會發展做出新的貢獻，再接再厲。

摘要：垂直管理是調整行政組織結構和行政權力配置、調適中央與地方關系的一項重要舉措。從一定意義上說，中央收權促使了垂直管理的興起。當代中國的政府垂直管理雖然取得了不少成就，但其中也存在許多值得重視的問題，必須采取一系列有針對性的措施加以解決。

關鍵詞：垂直管理；條塊結合；行政體系

眾所周知，中國的行政體系是一個條塊結合的矩陣結構，條塊結構具有一定的靈活性和彈性，如果利用的好，可以恰當地處理中央與地方關系，合理配置行政權力資源。在社會發展的不同階段，中央政府與地方政府的權限劃分應該有所不同。通過改革條塊結構，可以不斷調適地方管理與部門管理、集權與分權之間的關系，進而達到根據社會經濟形勢、時代背景等調整中央與地方關系的目的。如果中央需要集權，可以加強“條條”控制；如果中央要發揮“塊塊”的積極性，可以緊縮“條條”的職權。當然，條塊結合的管理體制也有諸多弊端，比如條塊分割、條塊沖突等。改革開放以來，為了完善條塊結合的行政體系，中國進行了多次政府改革，其中，在一些領域和部門推行垂直管理是較為重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探討其中存在的問題，在此基礎上提出改革政府垂直管理的對策建議，對于完善當代中國的行政管理體制，構建和諧、規范的中央與地方關系具有重要意義。

一、當代中國政府垂直管理的興起

在計劃經濟體制下，地方政府的各職能部門表面上接受“雙重領導”，即作為地方政府的組成部門，它必須接受地方政府的領導，另一方面，作為上級職能部門的下級機構，它還必須接受上級職能部門的指揮、管理和監督。但在中央集權和政企不分的情況下，所謂的“雙重領導”不過是“條條專政”，下級職能部門主要接受的是上級主管部門的領導。因此，這一時期的“雙重領導”實質上是“集體垂直管理”。改革開放后，為了調動地方政府發展經濟的主動性和積極性，激發地方政府的發展活力，中央強調要向地方下放權力，由此，通過各職能部門，中央向地方分散了人、財、物等大權。在這種情況下，職能部門的“雙重領導”開始具有實質內容，主要表現在，上級主管部門負責業務指導，而人事權、財權則掌握在地方政府手中，地方管理開始取代部門管理，在條塊結構中占據主導地位，“條條集權”的局面開始松動。

中央的下放權力政策及其激發的活力和潛能對改革開放后一段時期中國的經濟發展起到了至關重要的作用。然而，任何事物都是一分為二的。權力下放在推動經濟發展的同時，也帶來了中央宏觀調控能力下降、地方保護主義盛行等消極影響。20世紀90年代初，中國出現了較為嚴重的經濟過熱，這迫切要求中央政府加強宏觀調控能力。于是，中央開始從地方上收經濟調控的權力。財政資源是政府開展活動的基礎，因此，中央的收權始于稅收領域，1995年，稅務部門實行垂直管理。1997年，中央又決定對中央銀行以及商業銀行實行垂直管理，地方政府手中的金融權力幾乎被悉數上收。次年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，以擺脫地方政府對金融業務的干預，此后的銀監、證監、保監等部門也都采用了這一模式。[1]這表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏觀調控部門推行的。

近幾年來，國家在增強中央宏觀調控能力，進一步完善適應社會主義市場經濟的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務、工商、質量技術監督等先后劃歸上級業務部門，實行了垂直管理的體制。從發展趨勢看，還有一些部門很有可能實行垂直管理。加上原已實行垂直管理的金融、郵電、保險、商檢、電力、煙草、石油、鹽業、海關等部門，實行垂直管理的部門已占了相當大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實施監督？如何監督？我們錫山區人大常委會在這方面進行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質量技術監督、供電部門工作及其執行法律法規的情況進行了監督，推動了有關法律法規在本行政區域的正確實施，也促進了這些垂直管理部門的工作。

一、地方國家權力機關必須對垂直管理部門加強監督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權力機關的職權有"在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行"，"討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權力機關有權監督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強監督。

1、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是憲法和法律賦予的神圣職責。根據法律規定，地方國家權力機關負有對本行政區域內重大事項的決定權和對法律法規貫徹執行的保證權，它的法律內涵可以包括以下三個方面：一是地方國家權力機關對法律法規在本行政區域內的實施享有法定的監督職權，以保證其在本地區的正確貫徹實施。負有專業法律執法重任的垂直管理部門，同樣應當接受地方國家權力機關對其貫徹法律法規情況的監督。二是地方國家權力機關的決議、決定，對本行政區域具有普遍的法律效力，當然也對駐本行政區域內的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權力機關對涉及本地區經濟和社會發展的重大問題應該加強監督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業，有些可以影響地方經濟建設項目的立項、實施和發展方向，有些在地方的某些領域具有決定作用，它們在當地的經濟生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應納入地方國家權力機關的監督的范圍。

2、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是落實依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實行依法治國，建設社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權力機關，它在依法治理本行政區域工作中起著重要的主導作用，而依法行政是依法治理的重要環節，相當一部分垂直管理部門是法律法規的執行機關和實施部門，是執法主體。一個地區對法律法規貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執法主體自身的工作有著密切的內在聯系。考慮到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進行有效的監督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區域內作為執法主體的垂直管理部門強化監督檢查，只有這樣才能保障其執行的法律法規在本地正確有效地貫徹實施，才能在推進依法治國，建設社會主義法治國家中發揮其應有的作用。

3、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實際工作中，由于受現行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統，各自為政，集行政管理、執法執紀、經濟監督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機構較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權。在這樣的情況下，一定程度上出現了少數垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經常監督別人而疏于自我監督，導致有些部門"面難看、門難進、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強烈要求人大對其加強監督。作為地方國家權力機關，它代表人民依法行使權力，工作中應把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責的出發點和落腳點，切實加大對垂直管理部門的監督，促進其更好地為人民多辦好事、實事。

編者按：本文主要從當代中國政府垂直管理的產生；當代中國政府垂直管理的現狀；當代中國政府垂直管理面臨的困境；當代中國政府垂直管理的路徑選擇進行論述。其中，主要包括：集權與分權歷來是我國國家建構過程中難以平衡的一對矛盾、任何一種管理模式的產生都是基于一定的理論與現實土壤、垂直管理產生的理論依據、按行業劃分進行垂直管理有助于行業組織內部的溝通、“由上到下”的直線型垂直領導體制有助于避免地方保護主義的干擾、垂直管理產生的現實依據、當代中國政府的垂直管理、當代中國政府垂直管理的類型、垂直管理部門組織內部缺乏有效的激勵考核制度、垂直管理組織外部缺乏有效的監督機制、垂直管理部門與地方政府間“條塊”矛盾加劇，垂直管理乏力、微觀上建立有效的垂直管理部門內部考核機制與外部保障機制等，具體請詳見。

集權與分權歷來是我國國家建構過程中難以平衡的一對矛盾。“條塊”矛盾能否妥善解決在一定意義上對國家穩定、社會發展都具有舉足輕重的影響。以當代中國政府間縱向權力的配置而言，建國初期高度集中的政治經濟體制，通過中央計劃指令調撥的方式，在集中了有限資源發展生產的同時，遏制了地方政府發展經濟的積極性，造成了社會經濟發展的遲緩；而分權改革在充分調動地方積極性的同時，造成了地方保護主義盛行，中央政府的權威與控制力受到影響。為了保障政令暢通，破除地方保護主義，提高行政效率，實行垂直管理就成為慣性選擇。然而，實踐證明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品藥品監管部門盡管早在近10年前就已經實行了垂直管理，然而問題依然層出不窮，近期就有“三鹿牌嬰幼兒奶粉”、“齊二藥”等事故的頻頻發生。就當代中國政府的垂直管理而言，黨的十七大報告中明確提出“規范垂直管理部門和地方政府的關系”。可見，隨著我國政府行政體制改革的進一步深入，加強垂直管理的規范化、制度化建設成為建設服務型政府過程中面臨的重要課題。

一、當代中國政府垂直管理的產生

任何一種管理模式的產生都是基于一定的理論與現實土壤，垂直管理也不例外。伴隨著國家的形成。垂直管理便開始出現。我國政府垂直管理的產生既有其理論依據，也有其現實依據。

(一)垂直管理產生的理論依據

1按行業劃分進行垂直管理有助于行業組織內部的溝通。具體來講，在一定地域內如省、市范圍內。打破原有地區界限按照行業系統和隸屬關系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行業內部之間進行溝通、組織、協調。從而及時發現問題、解決問題。以我國稅務管理部門為例，垂直管理便于稅務組織內部人員及時了解同行業各企業的經營和納稅情況，對經營活動進行對比分析，發現問題；同時有助于稅務部門加強同企業主管部門的聯系，從而使納稅方面的問題得到及時解決。

摘要：為理順國土部門與地方政府關系，落實最嚴格的土地管理制度，保護耕地，2004年我國實行省以下土地垂直管理。但是由于制度本身的缺陷和不能解決中央與地方目標異化的特點，不能從根本上解決土地違法多、耕地保護難的問題。本文分析了省級以下土地垂直管理的實行背景、意義、存在的問題難點及完善建議，希望對完善相關體制有所借鑒。

關鍵詞：土地垂直管理目標異化監督與責任追究機制

一、省級以下土地垂直管理的實施背景

90年代以來，土地價值日益凸顯，在財事權分配模糊，政績考核標準體系不明不科學，等諸多因素的誘導下，地方與中央在土地利用目標上發生異化。即在土地利用上，國家關注的是全局性、戰略性的宏觀目標，如耕地保有量、國家糧食安全、農民利益保護和社會穩定等;而地方政府則更看重本地區局部的、短期的發展目標，并將擴張城市建設用地作為擴大自身財權、提升地方經濟發展的重要手段。

從1986年開始實行的土地管理雙重領導體制，雖然對加強地方配置土地資源的權利，調動地方因地制宜利用土地的積極性具有較大的意義，但也卻使地方土地行政管理部門因受制于地方政府而往往服從于地方經濟安排，弱化了執行國家宏觀調控，監督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不強、規范約束較弱、信息不對稱等情況下，更加缺乏制約與監督，以地方政府為主體的土地違法案件、違法占用耕地數量居高不下，而這不但使耕地面積迅速減少，威脅我國長遠的糧食安全，也使落實最嚴格的土地管理和耕地保護制度面臨嚴峻挑戰。

為了在合理的中央與地方利益分配協調制度缺乏以及監督、法制較弱的情況下，切實規范約束地方政府的用地行為，落實國家的土地管理和耕地保護政策，強化地方土地行政管理部門履行國家宏觀土地調控的職責，促進土地資源的優化公平配置、實現其可持續發展，2004年開始，省級以下土地垂直管理成為新的土地管理體制。

摘要；本文認為，鄉鎮統計部門在與縣以上政府統計部門博弈中處于不利地位，企圖通過鄉鎮統計部門自身力量促使縣鄉（鎮）統計管理體制由非均衡轉向均衡不現實，只有垂直管理增加鄉鎮統計部門的相對福利。與此同時，在客觀現實面前，欲理順縣鄉（鎮）統計體制，實現鄉鎮統計部門財權與事權的統一也不現實，而垂直管理更符合客觀現實的未來變化趨勢。

關鍵詞：縣鄉（鎮）統計管理體制制度變遷垂直管理

隨著客觀經濟環境的變化，尤其是市場經濟的不斷深化、政府機構改革的深入、以及WTO和GDDS的加入，我國政府統計管理體制明顯滯后，特別是縣鄉鎮政府統計管理體制的滯后已嚴重制約著政府統計的整體水平，也使鄉鎮統計面臨前所未遇的困難。為此，近年來理論工作者和實踐工作者為此提出了一系列改革對策，其中大量對策側重于鄉鎮統計本身，如鄉鎮統計人員如何提高素質、如何通過提高自身的服務水平贏得黨政領導的重視、改善鄉鎮統計人員的待遇、配備先進的統計手段等，這些對策的提出本身沒有問題，但欲通過上述對策改變鄉鎮統計所面臨的問題只能是局部的，也是暫時的。因為，體制問題是鄉鎮統計陷入困境的根源，換句話說，鄉鎮統計面臨的一切問題皆來源于縣鄉統計管理體制。為此，改革現行僵化的縣鄉統計管理體制是解決鄉鎮統計困境的根本出路。然而縣鄉（鎮）統計管理體制是政府統計管理體制的重要組成部分，脫離政府統計管理體制大系統談縣鄉（鎮）統計管理體制改革本身意義不大，只有從現行政府統計管理體制運行特征的分析中，才能很好解釋縣鄉（鎮）統計管理體制改革的突破口以及改革路徑。另一方面，理論解釋只有與客觀現實狀況相對接，才能使理論化作行動的指南。

管理體制從本質上講屬于制度的一種，即正式制度。管理體制的改革問題屬于制度變遷問題，而制度變遷可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。透視我國政府統計管理體制演進過程可以看出，誘致性變遷占主導性，具體表現為我國政府統計管理體制呈現出隨客觀環境變化而自然演進的痕跡，如政府統計管理體制隨經濟管理體制的變遷而變遷，最終形成“統一領導，分級負責”的統計管理體制。當然在特殊時期，也曾出現過強制性變遷的現象，如期間，強行取消各級政府獨立的統計組織機構，從而形成政府統計依附計劃部門而存在的管理體制。

一、縣鄉（鎮）統計管理體制模式選擇的理論分析

1、從制度循環階段看，現行政府統計管理體制處于非均衡狀態，其特征表現為利益分配在鄉鎮統計部門與縣以上統計部門之間失衡

近幾年來，國家在增強中央宏觀調控能力，進一步完善適應社會主義市場經濟的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務、工商、質量技術監督等先后劃歸上級業務部門，實行了垂直管理的體制。從發展趨勢看，還有一些部門很有可能實行垂直管理。加上原已實行垂直管理的金融、郵電、保險、商檢、電力、煙草、石油、鹽業、海關等部門，實行垂直管理的部門已占了相當大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實施監督？如何監督？我們錫山區人大常委會在這方面進行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質量技術監督、供電部門工作及其執行法律法規的情況進行了監督，推動了有關法律法規在本行政區域的正確實施，也促進了這些垂直管理部門的工作。

一、地方國家權力機關必須對垂直管理部門加強監督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權力機關的職權有"在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行"，"討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權力機關有權監督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強監督。

1、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是憲法和法律賦予的神圣職責。根據法律規定，地方國家權力機關負有對本行政區域內重大事項的決定權和對法律法規貫徹執行的保證權，它的法律內涵可以包括以下三個方面：一是地方國家權力機關對法律法規在本行政區域內的實施享有法定的監督職權，以保證其在本地區的正確貫徹實施。負有專業法律執法重任的垂直管理部門，同樣應當接受地方國家權力機關對其貫徹法律法規情況的監督。二是地方國家權力機關的決議、決定，對本行政區域具有普遍的法律效力，當然也對駐本行政區域內的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權力機關對涉及本地區經濟和社會發展的重大問題應該加強監督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業，有些可以影響地方經濟建設項目的立項、實施和發展方向，有些在地方的某些領域具有決定作用，它們在當地的經濟生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應納入地方國家權力機關的監督的范圍。

2、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是落實依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實行依法治國，建設社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權力機關，它在依法治理本行政區域工作中起著重要的主導作用，而依法行政是依法治理的重要環節，相當一部分垂直管理部門是法律法規的執行機關和實施部門，是執法主體。一個地區對法律法規貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執法主體自身的工作有著密切的內在聯系。考慮到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進行有效的監督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區域內作為執法主體的垂直管理部門強化監督檢查，只有這樣才能保障其執行的法律法規在本地正確有效地貫徹實施，才能在推進依法治國，建設社會主義法治國家中發揮其應有的作用。

3、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實際工作中，由于受現行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統，各自為政，集行政管理、執法執紀、經濟監督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機構較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權。在這樣的情況下，一定程度上出現了少數垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經常監督別人而疏于自我監督，導致有些部門"面難看、門難進、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強烈要求人大對其加強監督。作為地方國家權力機關，它代表人民依法行使權力，工作中應把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責的出發點和落腳點，切實加大對垂直管理部門的監督，促進其更好地為人民多辦好事、實事。

行政管理論文

近幾年來，國家在增強中央宏觀調控能力，進一步完善適應社會主義市場經濟的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務、工商、質量技術監督等先后劃歸上級業務部門，實行了垂直管理的體制。從發展趨勢看，還有一些部門很有可能實行垂直管理。加上原已實行垂直管理的金融、郵電、保險、商檢、電力、煙草、石油、鹽業、海關等部門，實行垂直管理的部門已占了相當大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實施監督？如何監督？我們錫山區人大常委會在這方面進行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質量技術監督、供電部門工作及其執行法律法規的情況進行了監督，推動了有關法律法規在本行政區域的正確實施，也促進了這些垂直管理部門的工作。

一、地方國家權力機關必須對垂直管理部門加強監督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權力機關的職權有"在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行"，"討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權力機關有權監督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強監督。

1、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是憲法和法律賦予的神圣職責。根據法律規定，地方國家權力機關負有對本行政區域內重大事項的決定權和對法律法規貫徹執行的保證權，它的法律內涵可以包括以下三個方面：一是地方國家權力機關對法律法規在本行政區域內的實施享有法定的監督職權，以保證其在本地區的正確貫徹實施。負有專業法律執法重任的垂直管理部門，同樣應當接受地方國家權力機關對其貫徹法律法規情況的監督。二是地方國家權力機關的決議、決定，對本行政區域具有普遍的法律效力，當然也對駐本行政區域內的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權力機關對涉及本地區經濟和社會發展的重大問題應該加強監督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業，有些可以影響地方經濟建設項目的立項、實施和發展方向，有些在地方的某些領域具有決定作用，它們在當地的經濟生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應納入地方國家權力機關的監督的范圍。

2、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是落實依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實行依法治國，建設社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權力機關，它在依法治理本行政區域工作中起著重要的主導作用，而依法行政是依法治理的重要環節，相當一部分垂直管理部門是法律法規的執行機關和實施部門，是執法主體。一個地區對法律法規貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執法主體自身的工作有著密切的內在聯系。考慮到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進行有效的監督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區域內作為執法主體的垂直管理部門強化監督檢查，只有這樣才能保障其執行的法律法規在本地正確有效地貫徹實施，才能在推進依法治國，建設社會主義法治國家中發揮其應有的作用。

一、地方國家權力機關必須對垂直管理部門加強監督憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權力機關的職權有"在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行"，"討論、決定本行政區域內的、經濟、、、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權力機關有權監督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強監督。1、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是憲法和法律賦予的神圣職責。根據法律規定，地方國家權力機關負有對本行政區域內重大事項的決定權和對法律法規貫徹執行的保證權，它的法律內涵可以包括以下三個方面：一是地方國家權力機關對法律法規在本行政區域內的實施享有法定的監督職權，以保證其在本地區的正確貫徹實施。負有專業法律執法重任的垂直管理部門，同樣應當接受地方國家權力機關對其貫徹法律法規情況的監督。二是地方國家權力機關的決議、決定，對本行政區域具有普遍的法律效力，當然也對駐本行政區域內的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權力機關對涉及本地區經濟和社會發展的重大應該加強監督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業，有些可以地方經濟建設項目的立項、實施和發展方向，有些在地方的某些領域具有決定作用，它們在當地的經濟生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應納入地方國家權力機關的監督的范圍。2、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是落實依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實行依法治國，建設社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權力機關，它在依法治理本行政區域工作中起著重要的主導作用，而依法行政是依法治理的重要環節，相當一部分垂直管理部門是法律法規的執行機關和實施部門，是執法主體。一個地區對法律法規貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執法主體自身的工作有著密切的內在聯系。考慮到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進行有效的監督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區域內作為執法主體的垂直管理部門強化監督檢查，只有這樣才能保障其執行的法律法規在本地正確有效地貫徹實施，才能在推進依法治國，建設社會主義法治國家中發揮其應有的作用。3、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實際工作中，由于受現行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統，各自為政，集行政管理、執法執紀、經濟監督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機構較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權。在這樣的情況下，一定程度上出現了少數垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經常監督別人而疏于自我監督，導致有些部門"面難看、門難進、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強烈要求人大對其加強監督。作為地方國家權力機關，它代表人民依法行使權力，工作中應把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責的出發點和落腳點，切實加大對垂直管理部門的監督，促進其更好地為人民多辦好事、實事。4、地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督是推進垂直管理工作的重要途徑。垂直管理部門的工作，有的是縱向管理，只向上級負責，地方基本上管不了；有的屬橫向延伸，由當地政府代管，實際上到位很難。而上級人大及其常委會又無暇顧及，如果地方人大也不能大膽地對其實施法律和工作監督，必將導致垂直管理部門在地方上失去橫向監督，這不利于它們在工作中發現問題，改進工作。立足于推進這些部門的工作看，垂直管理部門的垂直管理與地方國家權力機關的監督并不矛盾。主管部門的垂直管理是一種行政監督，以主管業務為主；地方人大的監督，立足于法，是一種法律監督，目的都是為了改進工作，促進行業發展，推進當地經濟建設和社會事業健康發展。因此，地方國家權力機關的監督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時發現問題，經驗教訓，提高工作水平。如前幾年我們以工商法律法規為依據，開展了歷時兩個月的人大代表對工商部門評議活動，提出了許多中肯的建議和意見，工商部門以積極姿態接受評議，切實解決了許多執法過程中存在的問題，推進了部門工作，改善了部門形象，受到了廣大群眾的好評。

二、地方國家權力機關對垂直管理部門監督不力的原因當前，由于受多種因素的制約，地方國家權力機關對駐本行政區域垂直管理部門的監督顯得十分乏力，有的甚至還沒有把對垂直管理部門的監督納入工作范圍，以致垂直管理部門的執法工作成為了地方國家權力機關監督的"盲區"。究其原因，可概括為三個方面。1、思想認識不到位。地方國家權力機關存在著兩種錯誤思想：一是不必監督。認為地方國家權力機關監督的對象是本級"一府兩院"，而垂直管理部門不是當地政府的組成部門，按照"屬人原則"，凡本級政府沒有涉及的，人大也沒有必要過問。二是不敢監督。垂直管理部門如郵電、電力、等為本地的和各項事業的作出了巨大貢獻，發揮了重大作用。所以，有的擔心加強對它們的監督會到其與地方的關系。同時，垂直管理部門主動接受監督的意識不強，有的甚至認為地方國家權力機關對其監督是"多管閑事"，對權力機關的執法監督敷衍應付，不予重視，甚至不理不睬。2、運作機制不健全。關于地方國家權力機關對垂直管理部門實施監督，法律只作授權性規定，不便操作。憲法和地方組織法對如何監督垂直管理部門沒有從、形式、程序上作具體規定。地方國家權力機關還沒有建立一整套系統的監督工作制度，導致執法監督不經常、內容不全面、程序不到位。3、缺乏富有威懾力的監督手段。從來看，地方國家權力機關對垂直管理部門的監督缺乏有力度、有硬度的監督手段。對同級"一府兩院"及其工作人員拒不接受監督或在執法中有重大的，可以采取質詢、組織特定問題調查、撤職或罷免等嚴厲的手段進行監督，但垂直管理部門行政隸屬關系不在本級，其領導的任免不再由地方國家權力機關決定，這些監督手段也就運用不上，法律又沒有對垂直管理部門不接受監督追究什么責任以及如何追究責任作出規定，從而導致了地方國家權力機關對垂直管理部門的監督"柔性"有余，"剛性"不足。三、地方國家權力機關加強對垂直管理部門監督的主要做法我們從實踐中感到，地方國家權力機關應該監督垂直管理部門，但垂直管理部門畢竟不是同級政府的組成部門，監督也應有所不同，必須堅持從實際出發，循序漸進，在增強意識，完善機制，拓寬領域上多下功夫。1、統一思想認識，增強監督意識。地方國家權力機關要充分認識到對垂直管理部門進行監督是法律賦予的重要職權，它既是權利，更是義務。不去監督或監督不力，就是失職，也就辜負了廣大人民群眾的重托。同時，要認識到加強對垂直管理部門的監督有利于促進其提高執法水平，更好地為地方經濟發展服務。所以，地方國家權力機關在對垂直管理部門實施監督的過程中，要去除顧慮，積極、大膽、理直氣壯地行使監督權。其次，要對垂直管理部門強化人民代表大會制度和法律法規的宣傳，使之不斷增強人大意識和法律意識，增強接受人大監督的自覺性，并以此為動力，改進工作，公正執法。2、拓寬監督渠道，增強監督實效。從前幾年工作實踐看，我們感到對垂直管理部門實施監督時，要注意找準切入點，拓寬思路，改進方法，增強實效。一是把法律監督作為對垂直管理部門監督的切入點，重點檢查其貫徹執行法律法規、特別是主執法律的情況，并可通過執法監督延伸到工作監督。在實際操作中，每一個環節都要堅持依法，評判是非要以法律為準繩，做到有理、有據、有法可依。二是充分發揮代表主體作用，通過組織代表，尤其是在本行政區域選舉產生的上一級代表開展執法檢查、調查、視察和評議等活動，加強對垂直管理部門的執法監督。如在安排本行政區域產生的上級人大代表活動時，我們注重通過視察、聽取工作匯報、執法檢查等形式，加強了對海關、商檢、質量技術監督等垂直管理部門的監督，不僅推進了這些部門的工作，也融洽了其與地方的關系。三是與政府及其職能部門的執法活動相結合，督促政府及有關職能部門加大對垂直管理部門違法問題的查處力度。四是上下聯動，發揮聯合監督功效。一方面，加強與其上級主管部門的聯系，建立聯系溝通制度，采取上下聯動等方式，實施有效的監督措施，既使地方國家權力機關把法律賦予的職權執行到位，又使垂直管理部門消除顧慮，擺正位置，感到地方人大對本行業工作的關心和支持。另一方面，對拒不接受監督的垂直管理部門可以向上級國家權力機關反映，通過上級國家權力機關督促其上級主管部門進行處理。如我們對電話費用同城不同價問題，在組織代表對同級郵電部門提出意見的基礎上，先后通過本區域選舉產生的無錫市人大代表和江蘇省代表提出意見，督促上級郵電部門改變電話費過高的狀況。五是在辦理代表建議和議案，以及處理群眾來信來訪的過程中，加強與有關垂直管理部門的聯系，通過交辦、催辦、督辦等手段加大監督力度，督促其把代表建議、群眾意見落到實處。去年，我們針對人民群眾和代表反映強烈的電價問題組織力量進行了廣泛調查，并召開主任會議聽取供電部門電價工作情況匯報，針對存在的問題，提出了具體意見。供電部門根據主任會議的意見，及時采取措施，加強縱橫向協調和爭取，降低了中小學校、、敬老院的電價。同時，出臺了農業生產用電新規定，規范了農業生產用電范圍和電價，改變了農業生產用電電價偏高的狀況，群眾比較滿意。3、完善監督機制，規范監督行為。在目前法制尚不完備的情況下，地方國家權力機關要增強對垂直管理部門的監督實效，必須建立一整套全面、系統的工作制度，如調查、視察、執法檢查制度，執法責任制，執法整改反饋制度等。要通過建立健全各項制度，從監督內容、活動安排和監督程序等方面對監督行為予以規范。從監督內容來看，要以垂直管理部門主執法律為依據，聯系本地改革開放中的重大問題、經濟建設中的難點問題和群眾反映的熱點問題，從垂直管理部門承擔的職責中，選準監督的重點。從活動安排看，要注意監督的經常性和計劃性，既要通過推行執法責任制對垂直管理部門實施經常性監督，又要有計劃地對部分垂直管理部門進行重點監督。從監督程序來看，要在學法、調查、視察、檢查，掌握翔實材料的基礎上，理直氣壯地提出建議、批評和意見，并督促其整改，限期聽取執法整改和解決重大問題的情況報告。如我們在對國稅、地稅工作的監督上，緊緊圍繞稅務部門執行《稅收征管法》等一系列稅法，經常深入基層調查，傾聽群眾的意見和要求，并于每年7月份聽取國、地稅關于上半年稅收征管情況的匯報，督促其依法行政，順利完成年度稅收征管任務。