保基層運轉工作措施范文

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篇1

關鍵詞：森林資源；流轉；林改

分類號：F326文獻標識碼：B文章編號：1006—2050（2008）04—0048—04

撫州市林改工作在撫州市委、市政府的高度重視和上級林業部門的有力指導下，已經基本結束，順利通過了省里的驗收。在這次林改中，市、縣（區）思想認識到位，領導高度重視，工作措施得力，林改順利平穩。通過林改，增加了林農收入，明晰了山林產權，調動了林農的積極性，為林業的可持續發展、農村發展乃至撫州市經濟社會發展奠定了良好的基礎。林改結束后，林業發展面臨的主要工作是如何引導規范森林資源流轉和完善林改配套措施，使森林資源發揮更大的效益，進一步鞏固林改成果使林農更快富裕起來。為此，筆者就撫州市森林資源流轉，完善林改配套措施情況在全市進行了專題調研。重點對樂安、南豐、資溪、黎川四個林業縣進行了考察和調查。通過調研，對撫州市林改前后森林資源流轉情況有了初步的了解，并就如何規范森林資源流轉和完善林改配套措施，提出意見和建議。

1撫州市森林資源流轉的現狀和形式

1.1森林資源流轉的現狀

據調查，撫州市森林資源流轉工程起始于1980年代末。經歷了林改前和林改后兩個階段。林改前，也就是1990年代初，撫州市各地就摸索宜林荒山、有林地以及荒地灘所有權與經營的分離，推行了拍賣、租賃、合伙經營等新型森林資源流轉形式，森林資源流轉處于起步階段。據調查統計，撫州市各縣（區）林改前共流轉林地9.3萬余hm2，其中資溪縣1.6萬hm2、樂安縣1.3萬hm2、崇仁縣0.67萬hm2、臨川區1.3萬hm2、黎川縣1.0萬hm2。在此期間，由于林業“三定”時部分林地權屬沒有真正落實到戶，林業產權缺乏法律上的保護；有些林地、林木流轉大部分都是由村、組干部說了算；轉讓合同也沒統一格式，這時期的流轉工作基本上處于一種起步階段。

這次林改后，由于林地、林木的所有權、使用權得到明晰，取消了木竹農業特產稅，調減了育林基金征收基數，放活了經營，極大地激發了林農投資林業的積極性，涌現出一大批大戶造林，民營公司和企業建基地，使森林資源流轉向能人集中、向大戶集中、向民營造林企業集中、向加工企業集中，森林資源流轉速度加快，流轉效益較為明顯。林改后，撫州市各縣（區）森林資源流轉1.98萬hm2，其中，資溪縣0.5萬hm2、樂安縣0.1萬hm2、黎川縣宜林地流轉面積達0.2萬多hm2，平均租賃價由原來的750元/hm2左右上升到3000～4500元/hm2左右，高的達7500元/hm2。為規范森林資源流轉行為，資溪、樂安、黎川等縣建立了林業產權交易中心，制定了相關工作制度和具體的操作方法；規范了森林資源流轉的操作程序，使得林改后的流轉工作正朝著健康有序的軌道萬進。

1.2森林資源流轉的主要形式

1.2.1競價拍賣。即按照公開、公平、公正原則，面向社會競價轉讓林地經營權。經營者出資買斷一定年限的國有或集體林地使用權或林木所有權和使用權，按要求自主經營、自負盈虧，一次性或分期上交權轉讓金或保證金，對經營收益，在交納稅費后，其余歸經營者所有。如樂安縣林權交易中心共拍賣了13宗林地，流轉林地面積0.1萬hm2，成交價2359萬元，成交價比起拍價高出179萬元，為林權權利人增加了收入，也為做好森林資源流轉工作奠定了基礎。資溪縣為推進國有林場轉制，對0.39萬hm2速生進行了拍賣流轉，流轉交易金額達1.18億元。

1.2.2租賃經營。即將林地實行公開招標等形式，租賃給本村村民或社會上有經營能力的單位或個人營林、造林、種果栽竹，經營單位或者個人根據租期年限，分期支付或者一次性支付林地租金。一些民營合同、國有林場大都采取租賃方式獲得林地使用權進行造林。如黎川縣引進江西瑞森公司，投資1億元人民幣，采取“公司＋基地＋農戶”的形式，建立了0.67萬hm2工業原料林基地。樂安縣的“新大地”和“長青”、大亞木業、瑞森造林公司等企業通過租賃山場造林達0.1萬hm2。

1.2.3股份合作。即聯營造林，包括林農之間自愿組合，以林地、勞力、資金入股，聯合開發，按股分紅；企業以資金或技術入股，村組或林農以林地、管護入股，收益按協議分成。樂安、資溪等縣實驗林場與村組進行聯合造林，采取村組以林地入股，林場以資金、技術投入等形式進行聯營造林，雙方采取四六或三七或二八分成，撫州市采取此種方式進行流轉造林的達2.67萬余hm2。

2流轉中存在的主要問題

2.1思想認識不到位

林改前，有些鄉、村基層干部片面強調或夸大流轉的作用，有的競采取強制的行政措施來進行森林資源流轉，大多數林農在森林流轉中圖簡單、怕麻煩，普遍不愿意到林業部門辦理相關流轉手續。林改后，有些鄉、村基層干部又認為林地既然由農戶家庭承包了，那么造與不造、造好造壞都是農民自己的事，沒有積極引導林農進行流轉工作，對搞好流轉工作沒有足夠的認識。也有的干部認為林權分到千家萬戶，給林業生產規模經營帶來了困難，不利于集約經營，加上基層收取的稅費取消了，對森林資源流轉沒有積極性，對其采取聽之任之的態度。另外，也有些農戶擔心森林資源流轉會改變土地承包權，寧愿拋荒也不愿流轉。

2.2流轉工作混亂

林改前，由于沒有森林資源流轉過程具體的法律、法規條文約束，也沒有交易中心這樣的機構和交易場所，體現不出公開、公平、公正，不規范的現象比較普遍。主要表現：①轉讓程序不規范。有的地方在大多數林農不知情或不同意的情況下，鄉、村搞強制性的流轉林地，打亂了原有承包關系，損害林農合法權益。②少數鄉村干部暗箱操作，非法流轉集體林地，有的地方鄉村組織和企業聯合起來打林地和林農的主意、侵犯林農正當利益。③以行政命令強迫經營者流轉林地，大面積流轉給企業經營，影響林農的正常生產和生活。④在流轉過程中，大多沒有進行價格評估，林地資源價格混亂，隨意性大，造成資產流失。⑤管理機構不健全，供求信息不流通，合同糾紛得理不及時，使流轉雙方的合法權益得不到保障。⑥少數黑惡勢力參與，過去流轉時存在少數社會閑雜人員和地方惡勢力強買強賣行為。現在進入交易中心公開流轉后，杜絕了前一種情況，但又出現了少數黑惡勢力串標、擾標的“標霸”現象，影響了公開、公正的原則。

2.3合同協議不規范

流轉合同是森林資源轉讓雙方依法簽訂，雙方必須遵守的法律性文件，具備嚴格的法律意義和法律責任，也是雙方必須履行的合同文約。撫州市因森林資源流轉雙方在簽訂流轉合同時隨意性大且不規范。引發了許多矛盾糾紛。其主要表現為：一是流轉年限不規范。在流轉協議中對流轉年限上沒有明確，如寫上“只要政策不變，就永久流轉”。二是沒有明確的分成比例。流轉協議中未注明雙方利益分成比例。三是絕大多數都是私下流轉，即使簽訂了合同也存在著手續不全、不規范、條款不完備等問題，缺乏法律保障，隱患較多，造成很多糾紛。如在稅費改革和林改前，農村稅費、統籌提留比較重，南豐縣三溪鄉有些農民不重視山林，都想以離開土地方式逃避稅費任務，他們基本上是將山地托付給他人或村組管理，流轉形式上口頭協議多，即使有書面協議的，內容也極為簡單，現想收回林地，引發了諸多糾紛，并有多起到法院，法院也覺得難于裁決。

2.4歷史遺留問題較多

在《江西省森林流轉條例》頒發之前，森林資源流轉普遍是無章可循，無法規可依，基本上處于一種自流狀態，致使歷史遺留問題多，且難以解決。一是林業“三定”時遺留的問題。“三定”時由于歷史條件的限制，山林權證大多由生產隊干部填寫，重登、漏登、錯登的比較多，引起山林權屬爭議。二是根據當時政策收回林地又流轉出去引發的糾紛。按照林業“三定”的政策規定，農戶的自留山、責任山，如果三年不造林可以由集體組織收回統一造林，為此，許多農戶的自留山和責任山被集體收歸造林后，流轉出去，直到2002年《農村土地承包法》出臺后，才禁止集體收回農戶自留山和責任山，期間引發了很多糾紛。三是村民既未得山又未得利造成的糾紛。1998年《村民委員會組織法》出臺之前的林地、林木流轉都是村、組干部說了算，沒有經過村民代表和村民大會的同意，造成現在分到山的農戶與承包大戶之間的矛盾，大多數承包大戶都在租山時一次性付完租金，且被村集體使用，而分到山的農戶既沒有得到山，又沒有得應有的利益補償。四是跨縣、市、省的權屬糾紛更難處理。宜黃、樂安、資溪、黎川四縣都反映一些歷史遺留權屬糾紛和跨縣、跨市、跨省邊界的林地糾紛，權屬難于確定。五是“誰造誰有”政策引發的遺留問題。南豐、黎川兩縣反映以前按照“誰造誰有”的政策，造成林農、果農在就近、宜林的個人、集體荒山上大面積開發，當時不存在流轉，開發了的就成了自己的，現在處理起來十分棘手。

2.5林業融資渠道不暢

大面積承包林地需要較大的資金投入，而承包大戶一般沒有貸款擔保單位，又不能將林地使用權作為貸款抵押。致使廣大林農很難從信貸部門貸到款。當然，各地有一些地方開展了一些零星的林權抵押貸款，這主要是林業加工企業和民營造林公司之間開展的。其主要原因這些企業與信貸部門熟悉，關系較好而獲得的，實質上單純依靠林權抵押開展的信貸支持林業發展在撫州市還沒有完全開展，致使承包大戶在林地開發上存在嚴重的資金困難，制約了林業規模化、集約化發展。

3搞好流轉的建議

3.1提高認識，切實加強森林資源流轉的領導和引導

依法有序地進行森林資源流轉，可以促使林地等林業生產要素進入市場，對于盤活林地資產，提高林地利用率，增加林地產出能力，促使林業生產持續快速健康的發展具有重要的意義。各級政府要切實加強對森林資源流轉的領導，對林農的森林資源流轉進行有力的指導。首先，各級政府和職能部門要準確認識自身在推進森林資源流轉中的角色定位，充分發揮職能作用，規范對森林資源流轉的宏觀調控，建立對森林資源流轉的監督、指導制度。其次，要在基層組織廣泛宣傳森林資源流轉的意義和作用，在農村開展有關林地流轉的法律、法規宣傳活動，提高農民尤其是基層集體組織負責人思想認識。要通過林權改革，積極探索有利于農民積極參與，有利于保障農民利益的流轉方式，把拍賣、承包、租賃、股份制等多種形式引入林業生產。第三，要鼓勵、支持、引導廣大林農走股份合作經營之路，使林農既不失地，又不失利。可采取“公司＋農戶”、“能人＋農戶”和聯戶造林的方式參與林業建設，促使林業生產向有技術、有資金、有能力的組織和能人集中，鼓勵、引導、支持林業生產在結構調整、連片開發、規模經營上做文章，促使林業的可持續發展。第四，對林改前發生的森林資源流轉堅持從實際出發的原則。對已流轉的林權，要區分不同情況區別對待，按照“維護、協商、糾正”三個層次加以解決。對依法操作、手續完備的應當予以維護；對基本合法、確有不合理或爭議較大的，要在政府主導下協商解決；對暗箱操作、、、損害集體和群眾利益的，要依法予以糾正。針對過去因山林拋荒被集體收回，或由他人造林的，按照“誰造誰有”的政策落實林權，并協商確定林木收益分成比例；但在林木采伐后，應將林地使用權再歸還原承包戶。

3.2健全機構，重點抓好林業交易中心建設

首先要加快林業產權中心的建設。各縣（區）要按照中央、省、市有關要求，建立和完善林權交易管理機構，行使林權證發放、林權登記、林地承包合同管理、林權抵押登記等職責。落實編制、人員、保障經費，規范林權交易中心的管理、規范交易和收費行為。其次要嚴格按照《江西省森林流轉條例》的規定，結合撫撫州市的實際情況，借鑒外地的經驗做法，制定完善森林資源流轉的實施辦法，確保農村森林資源流轉依法有序進行。第三要盡快加強森林資源資產評估隊伍建設，各級林業部門要有計劃地組織現有人員參加森林資源評估培訓和考試，以盡快獲得森林評估資格，解決基層交易中心評估人員不具備合法資質的問題。

3.3規范操作，使森林資源流轉納入規范化軌道

要根據“依法、自愿、有償”的原則，建立森林資源流轉合同的訂立、鑒證、登記制度，確保農村林地依法規范有序流轉。要采取優惠政策和有效措施，把農民之間的自發流轉引導到按照法律法規的要求進行規范流轉，簽訂規范的流轉合同，到林權交易中心辦理林權變更手續，減少因不規范引起的各種糾紛。要加強森林資源流轉動態監督管理，包托實行界定林權、實施產權登記和產權變更登記管理，監督產權行使和市場活動規劃，調處或仲裁產權爭議，保障和協調各產權主體的合法權益等。要加強資產評估監督管理，包括對林地資產評估方法、適用技術的行業管理和對專業評估機構及其評估人員資格審查的監督管理，確保資產評估的真實性和公正性。要加強森林資源流轉運營服務，培育林地市場，建立和完善森林資源流轉運行機制和相應的管理監督規章制度，主要包括森林資源流轉程序、流轉雙方資格審格、合同的審批，確保流轉活動的公平性、合法性，協調森林資源流轉過程中產生的矛盾，對雙方發生的糾紛及時調解，保護流轉雙方的合法權益。

4切實完善林改配套措施

林改工作已經基本結束，今后一個時期林業發展的重要工作是建立一些配套措施，切實解決林改后出現的新情況、新問題，進一步鞏固、完善、發展林改工作成果，使撫州市林業發展向更快的方向邁進。

4.1要積極調處尚存的山林權屬糾紛

在這次林改中，撫州市各地在這次林改中調解處理了大量的糾紛，但仍有部分山權糾紛沒有得到解決，特別是各縣（區）沿存一些跨省、跨市、跨縣山林權屬糾紛多年來一直未能解決，必將為林區穩定工作留下隱患，并且在今后林木經營過程中，還會產生新的山林糾紛。建議市、縣都應成立山林糾紛調處辦公室，定編定專職負責山林糾紛的排查和調處。近期要組織由市政府牽頭，從相關部門和各縣（區）抽調人員組成跨縣、跨市山林權屬糾紛處理好。同時，請省林業廳出面調處跨市、跨省的權司糾紛，切實做到處理一起糾紛，完善一批權證，穩定一方關系，發展一方經濟。

4.2要加強林政管理

林改后，一方面廣大林農的造林積極性普遍高漲，另一方面，亂砍亂伐的現象也時有發生。據調查反映，由于木材價格的上漲，各地偷盜偷伐國有、集體森林資源的行為時有發生，無證采伐、無證販運、無證加工的現象仍然存在。建議：各林區縣可以參照資溪縣建立林業綜合執法大隊做法，逐步將林業主管部門內部分散履行的行政管理、行政執法、市場監督等行政職能進行適度整合，推進林業行政綜合執法，保障公正執法。各級政府和林業部門要作為林業經營者的堅強后盾，嚴肅查處干擾經營、毀壞苗木和幼林等違法行為，切實維護林業經營者的合法權益。建議林業部門要繼續開展如“綠色旋風、綠盾、綠劍”等保護森林資源專項行為，有計劃、有重點地對各類破壞森林資源的違法犯罪活動開展集中打擊，加強木材采伐源頭管理，實行伐前設計、伐中檢查監督、伐后檢查驗收制度，嚴禁亂砍濫伐行為，規范林木流通秩序，嚴厲打擊無證收購、無證運輸和無證經營破壞森林資源的行為，維護林區的穩定。

4.3要加快林業服務體系建設

林改后，各級政府和林業部門的重要任務是要加快林業服務體系建設，切實為林農提供各種配套服務。要抓好林業科技服務隊伍建設，為廣大林農提供良種育苗、病蟲害防治、林木栽培等技術指導。建議各地要采取靈活有效的激厲機制，進一步動員和組織撫州市林業科技人員，為林農提供面對面的服務，通過大力實施林業科技“上山入戶”工程，促進林業科技與生產相結合，提高林業的綜合效益。要加快林業“三防”體系建設，鄉村兩級要在互動、互惠、互利的基礎上組建林業“三防”協會，把千家萬戶變為組織的森林資源保護管理的陣地。要在林區建立林業協會。即在林區有條件的村，采取政府引導，林農的自愿的基礎上，以資金、技術等生產要素為紐帶，以村或村組為基礎組建新型林業合作經濟組織和經營實體，提高林業經營組織化程度，為林農提供方便、快捷、優質的服務。

4.4要多方融資，切實解決林業生產資金困難問題

①要建立林業發展基金。隨著森林資源流轉的不斷深入，流轉回收的資金數額較大，是林業再投入和保障林業發展后勁的一項重要資金來源。各縣（區）要適時從中提取一定比例的金額作為林業發展基金，財政也要根據當地的林業發展規模和林業企業提供的稅收，安排適當的財政預算作為林業發展基金，實行財政專戶管理，用于支持林業生產持續發展。②要積極開展林權抵押貸款工作。制定有利于支持林權抵押貸款的相應政策，加強與金融系統（如農村合作信用聯社、農業銀行等）的溝通支持與協調合作，抓緊建立和完善林權抵押貸款辦法，簡化貸款手續，降低融資成本，加大農戶聯保和小額貸款力度，盡快開展森林資產抵押貸款業務。③要加快組建林業擔保公司。市、縣（區）采取政府扶持、市場運作的方式，加快組建林業擔保公司，為林業企業和林農貸款提供但保服務。④要努力創造條件，開展“森林火災”和“病蟲害防治”兩種林業保險。采取政府引導、政策支持、市場運作、林農自愿、穩步推進的原則，重點推進森林火災保險，嘗試開展森林病蟲害保險業務。⑤要制定優惠政策，提高社會各界參與林業建設的積極性。建議市委、市政府也要出臺引導、鼓勵、支持林業生產發展優惠政策，通過森林資源流轉，建立起多形式、多渠道、多元化的投入機制，促進社會要素向林業聚集，為撫州市林業可持續發展提供政策支持和資金保障。

4.5要加大投入，確保林區村級組織的正常運轉

這次林改，取消了鄉鎮、村組的涉林收費項目后，基層組織運作經費存在的困難，建立有償服務的經濟組織一時還沒有跟上，村級組織尤其是林區村組反映減收幅度較大，正常運轉困難。據調查，林區村委會大都減收2萬元左右，個別村委會減收達10多萬元。為此，建議中央和省里要加大對林區村級組織的轉移支付，以彌補正常經費不足的困難。使他們有能力管理，辦事，發揮其不可替代的作用。同時，可借鑒福建鄰省的做法，由村級組織收取適當比例的林地使用費，具體標準由省里統一制定。同時，各地紀檢監察部門要加強對涉林收費的監管，防止任何巧立名目加重林農負擔的行為發生，堅決制止涉農亂收費反彈。

4.6要適當提高國家公益林的補助標準

據調查時，撫州市各地都確定了國家和地方生態公益林，總面積達32.26萬hm2,公益林補助標準公為6.5元/hm2。a,還包括森林防火、病蟲害防治和管護人員工資，與商品經濟林效益相比確實太低，還不如砍一根毛竹利潤，因此，迫切需要上級部門提高公益林補助標準。同時，建議市、縣兩級財政也應創造條件建立生態公益林補償制度，由市、縣兩級財政共同安排和從林業發展基金中拿出部分資金用于提高公益林補助，當地水電、旅游、礦產等生態直接受益單位，應從其經營收入中提取一定比例的資金用于生態公益林補償。