逐步實現基本公共服務均等化

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內容提要

實行基本公共服務均等化，是體現以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾的現實需要，是構建社會主義和諧社會的內在要求。基本公共服務均等化的內涵包括全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。應本著范圍適中、標準適度的原則，在就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”，義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”，公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”，生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”方面，逐步實現均等化。

黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實現基本公共服務均等化。逐步實現基本公共服務均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務體系的基礎，是構建社會主義和諧社會的內在要求。從我國現階段的實際情況出發，基本公共服務均等化的內涵是什么？為什么必須逐步實行這樣一種基礎性的制度安排？應如何為此提供相應的體制保障？搞清楚這些問題，有助于我們更好地貫徹落實《決定》精神，扎實推進社會主義和諧社會建設。

基本公共服務均等化的內涵及客觀必然性

對基本公共服務均等化的內涵，可以從三個方面來理解。第一，全體公民享有基本公共服務的機會應該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務的機會方面應該是均等的。第二，全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務，而是基本公共服務。第三，在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務教育學校上學，而是送到私立的學校就讀。這是完全可以的，應該尊重這些社會成員的選擇權。尊重人民的自由選擇權與尊重人民享有均等的基本公共服務的權利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務的框架之內，也應想方設法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務均等化搞成計劃經濟時代的“配給制”。

為什么在我國現階段需要逐步實現基本公共服務均等化呢？這可以從三個角度來分析。

從理論角度來分析，實行基本公共服務均等化是體現以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排。堅持以人為本，就是堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，就要既滿足全體人民的物質生活需要，也滿足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要以及參與政治生活和社會生活的需要。為了達到這一目標，就必須實行基本公共服務均等化。發達國家的經驗和我國改革開放的經驗都說明，在提供私人物品和私人服務方面，市場機制的作用是不可替代的；但在提供公共物品和公共服務方面，市場機制卻存在失靈或局限性，需要通過基本公共服務均等化的機制來彌補。

從實踐角度來分析，實行基本公共服務均等化是緩解社會矛盾的現實需要。目前，我國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，如城鄉之間、區域之間、經濟社會之間發展不平衡等。就區域發展差距來說，試圖在短期內讓中西部趕上東部發達地區是不現實的。而在經濟總量和人均國民收入一時趕不上發達地區的情況下，在民眾的基本公共服務方面逐步實現均等化則是可能的。因此，縮小公共服務方面的差距，對于緩解區域發展矛盾具有積極作用和重要意義。當前，廣大人民群眾對公共物品和公共服務的需求迅速上升與公共物品和公共服務供給不足且配置失當之間的矛盾比較突出，就業培訓、社會保障、義務教育、基本醫療、廉租房、安全生產、社會治安等關系群眾切身利益的問題愈益凸顯。逐步實現基本公共服務均等化，是緩解和消除這些矛盾現實可行的選擇。

從國際角度來分析，基本公共服務均等化是當今世界大多數國家社會政策的發展趨勢。現在很多國家都把基本公共服務的供給作為治理國家的重要政策。一些國家之所以比較穩定，甚至在國家神經中樞出現變化的情況下依然能夠保持秩序穩定，與其基本公共服務的均等化密不可分。我國逐步實行這項制度安排，是一個必然趨勢。

基本公共服務均等化的主要內容

把握基本公共服務均等化的內容，在總體上應注意兩點：一是范圍要適中——不能過寬或過窄；二是標準要適度——不能過高或過低。基于此，我國實行基本公共服務均等化應包括四方面的內容：

在就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”方面實現均等化。就業是民生之本。人民群眾能不能享受基本公共服務，首先要看就業服務。我國目前面臨著巨大的就業壓力，解決就業問題要確立勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的機制。從政府角度來說，應把“促進就業”擺在公共服務的突出位置，強化促進就業的職能，保證就業服務的均等化。比如，以城市為中心逐步建立就業的公共服務體系，特別是做好公益性、面向全體勞動者的就業培訓和信息服務；建立縣、鄉兩級就業公共服務網絡；建立面向困難地區、困難行業、困難群體的就業援助制度。“基本民生性服務”還有一個很重要的方面是社會保障。構建嚴密而可靠的社會保障安全網，需要繼續推進養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、婦女生育保險以及農村的社會保險，同時積極發展社會救助、社會福利和慈善事業。目前，這項工作的難點在于城市與農村的社會保障差距較大。應在繼續推進城市社會保障事業發展的同時，著力加快農村社會保障事業發展步伐，以盡快建立并完善與經濟發展水平相適應的社會保障制度，并逐步實現城市和鄉村全覆蓋。

在義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”方面實現均等化。一是義務教育。從國情出發，教育的基本公共服務均等化可鎖定在對義務教育的保障上，即普及和鞏固城鄉義務教育。只要是適齡兒童，不論在城鎮還是在鄉村，不論在東部還是在中西部，都有權利享受九年義務教育。為此，一方面應提高財政性教育經費占國內生產總值的比重，保障義務教育階段的投入；另一方面應深化教育體制改革，提高教育質量，從體制上為義務教育均等化提供保障。二是公共衛生和基本醫療。公共衛生和基本醫療保障具有公益性質，應列入均等化的范圍。應強化政府責任，建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度。三是公共文化。隨著人民生活水平的提高，對精神文化產品的需求日益旺盛。在提供精神文化產品方面，要把文化事業和文化產業區分開來。文化事業有公益性，可以均等化，像公共圖書館、農村文化室等，屬于政府應該提供的基本文化事業服務。而文化產業則是市場性的，主要靠市場調節。目前，公共文化的數量和質量與人民群眾的需求之間存在著不足和脫節現象。應深化文化體制改革，積極發展公共文化事業，以滿足群眾的精神文化需求。

在公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”方面實現均等化。公益性基礎設施可分拆出兩個環節，即“基礎建設”環節和“執行運營”環節。對基礎建設環節，即不以營利為目標而以提供公共服務為目標的帶福利性的環節，政府應全力予以投資并加強管理，如農村飲水工程、農村道路等農村基礎設施。當然，政府對基礎建設不可能全部包攬，可根據不同情況制定不同政策。至于市場性的基礎設施，如高速公路等，可按市場方式運作。為全體公民提供良好的環境，包括大氣環境、水環境、聲環境等，也是在“公益基礎性服務”方面實現均等化的內容。國家已經把環境保護作為約束性指標來考核各級政府的績效。

在生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”方面實現均等化。安全是事關人民生命財產和國家利益的大事，政府有責任提供安全方面的公共產品、公共服務，包括生產安全、消費安全、社會安全等。對于這些公共產品、公共服務，每一個公民都應該平等地享受。

基本公共服務均等化的體制保障

逐步實現基本公共服務均等化，必須有相應的體制保障。舉其大者，主要有以下幾個方面：

公共財政制度。應調整財政支出結構，建立和完善公共財政體制。財政資金應逐步退出一般競爭性領域，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入。當前尤其要確保新增財力主要投向就業再就業服務、基本社會保障、義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、公益性基礎設施、生態環境保護、公共安全等方面。同時，加大財政轉移支付力度，通過中央財政轉移支付來縮小東西部之間在公共服務上的差距。

收入分配制度。雖然基本公共服務均等化并不意味著收入分配要均等化，但目前社會收入分配差距過大，加大了實現基本公共服務均等化的難度。因此，需要加快收入分配制度改革。具體思路是：“保低”——保障并提高低收入者收入水平，“擴中”——擴大中等收入者比重，“控高”——調控過高收入，“打非”——打擊并取締非法收入。在此基礎上，通過緩解—遏止—縮小這樣一個漸進過程，使收入差距擴大的趨勢得到根本性扭轉。這樣做，可以緩解社會成員在獲取服務上的“流動性（貨幣）約束”，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。從這個角度看，收入分配制度改革與實現基本公共服務均等化是相輔相成的。

城鄉協調發展制度。阻礙基本公共服務均等化最突出的問題是機會不均等，尤其是城鄉分割的體制使廣大農民和進城的農民工沒有享受到應有的“國民待遇”。解決這一問題，需要加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制。一方面，繼續推進城鎮化進程，加快勞動力向城鎮轉移的步伐，并解決農民工的身份問題；另一方面，政府應把基礎設施和社會事業發展的重點轉向農村，逐步加大對農村基本公共服務的投入。

公共服務型政府制度。我國公共服務供給的短缺與政府的“缺位”、“越位”有關。政府的“位”定在哪里？應該定在“服務型政府”。為此，應抓緊做好這樣幾項工作：第一，實現政府職能的根本轉變，并建立健全基本公共服務均等化的考核體系，強化對地方政府的公共服務行政問責；第二，改革行政審批制度，徹底清理、減少、規范行政審批項目；第三，推進政府機構改革，逐步解決層次過多的問題；第四，推進與政府機構緊密相關的社會事業單位改革，對于與基本公共服務均等化密切相關的教育、衛生、文化等事業單位，按照公共性、準公共性和營利性區別對待的原則和辦法進行分類改革。